O processo de globalização e a mundialização têm se demonstrado como algo inevitável em nossa sociedade. Em face dessas trocas internacionais que a cada dia se tornam mais comuns, fez-se necessária a existência de acordos políticos internacionais na tentativa de viabilizar de modo adequado e diplomático as relações entre países.
Sabe-se que cada nação tem objetivos diferentes no plano macroeconômico ou político. Os tratados internacionais representam uma tentativa de congregar os países em torno de uma meta única que beneficie o desenvolvimento político, social e econômico de um modo global.
Assim, o âmbito desta disciplina, embora sob área de atuação escolhida seja no mestrado em Ciências Jurídico-Políticas, versa sobre a União Européia e o Mercosul, os quais possuem natureza, ordenamento jurídico, objetivos e desenvolvimentos diversos.
A UE [01], que "no constituyen actualmente un Estado [02]" possui um caráter sui geners [03], uma vez que seu quadro institucional não se legitima um poder constituinte suportado pela soberania popular, sendo um consendo de Estados membros, expressados nos Tratados [04]constitutivos. Os fins primários da integração europeia foram sempre fins políticos, podendo ser estes imediatos ou mediatos. Ao passo que os secundários eram fins fundamentalmente económicos com a criação de um mercado comum. Hoje, e de imediato a União prossegue para fins da maior importância nos domínios social, cultural e político, designadamente um espaço de liberdade, de segurança e de justiça; a salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos dos Estados membros; a cidadania da União; e uma política externa e de segurança comum [05].
É necessário mencionarmos que o tema ora em análise pode ser estudado sob três enfoques. Ele pode ser visto como princípio constitucional da União Européia, como mecanismo de interpretação nas questões prejudiciais ou ainda na relação inevitavelmente estabelecida entre uniformidade x harmonização.
O princípio [06] da uniformidade de interpretação e aplicação do Direito da Integração é também denominado de princípio da intepretação uniforme do Direito Comunitário, e a relevância a qual vem sendo dada a este advém dos termos "unidade e coerência utilizados no TUE [07].
Como o próprio título do trabalho menciona, trataremos a uniformidade como princípio constitucional da União Européia, embora para uma maior contextualização do mesmo, adentraremos na esfera das questões prejudiciais, até porque, independentemente do enquadramento feito, não há mudanças significativas no seu entendimento.
No primeiro capítulo enquadraremos o tema no Direito da Integração, para após analisarmos o real significado da interpretação e aplicação.
Após, observaremos o tema como princípio constituicional da União Européia, para que somente no tópico posterior possamos verificar sua aplicação na esfera administrativa, legislativa e judiciária, entendendo como é feita a divisão ou separação de poderes e qual o âmbito dado ao princípio objeto deste estudo.
E, embora mudando a ordem apresentada no seminário desta discplina, trataremos do instituto das questões prejudiciais em última análise, visto que faz parte do poder judicário. Ressaltamos que tal análise, tem como objetivo é tornar o entendimento da uniformdade de interpetação e aplicação mais claro possível. Neste ítem, necessário estabelecermos o conceito das questões prejudiciais, bem como mencionarmos a base legal de tal instituto, seu objetivo e a competência tanto par suscitá-las quanto para julgá-las.
Por fim, verificaremos a relação existe entre uniformidade e harmonização, diferenciando a aplicação na União Européia e no Mercosul.
Um dos fatores relevantes para este tema advém do fato de que o fenômeno da integração européia ser um fenômeno único, sem precedente, não havendo possibilidade alguma de deixar de ser exigente quanto ao grau de uniformidade na aplicação das suas regras, uma vez que assim obter uma repercussão negativa dos objetvos traçados [08].
Tendo em vista o caráter objetivo e temporal do presente estudo, não esperamos esgotar com isso o tema, porém, tentaremos trazer ao mundo jurídico o real significado, importância e a necessidade de aplicação do princípio da Uniformidade de interpretação e aplicação do Direito da Integração, objetivo expresso deste novo ramo.
1. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO NO DIREITO DA INTEGRAÇÃO
1.1 Direito da Integração
Para um correto entendimento do princípio da uniformidade de interpetação e aplicação do Direito da Integração, resolvemos estudá-los de forma separada, inciando é claro pelo ramo do direito.
E aqui, desde logo, a matéria já trás discussões doutrinárias relevantes acerca da correta escolha entre a expressão Direito Comunitário [09] ou Direito da Integração [10]. Destacamos que o Direito Comunitário não surgiu do nada e nem solto no odenamento jurídico internacional. Ele tem uma razão, bem como origens relevantes [11].
Para alguns a expressão mais adequada seria Direito da União Européia, resultado da expressão Direito da União Européia e das Comunidades Européias [12], vez que Direito Comunitário não pode ser classificado como ramo de Direito [13].
Estabelecendo as diferenças e a relação existente entre o Direito Internacional Público e o Direito Comuitário, entendido assim como direito da Comunidade Européia, o posicionamento [14] que compartilhamos é que este último compreende um estádio superior da evolução daquele, embora haja quem discorde [15] deste.
Recordamos que a visão societária do DI opõe a UE uma concepção comunitária das relações entre os Estados e entre eles e os indivíduos, criando uma margem de solidariedade. E isso, como sabemos decorre do fato do DI clássico coordenar horizontalmente as soberanias dos Estados como expressão que elas são do individualismo internacional em que aquele Direito ainda em grande parte se funda e que faz dele um Direito fragmentado. A União Européia, por sua vez tem por objetivo fomentar a criação de interesses comuns entre os Estados e depois, valorizá-lo e ampliá-lo [16].
O direito comunitário deve ser aplicado em condições desejáveis de uniformidade, devendo esta ser assegurada pelos princípios fundamentais de aplicabilidade direta, da primazia e da uniformidade de interpretação e de apreciação da validade da regra comunitária.
Devido ao fato do Direito da UE constituir um sistema jurídico próprio dotado de fontes autónomas e suas próprias instituições legislativas, executivas e judiciais, obriga-se a fornecer da singularidade do que é interpretado pelos Tribunais, tanto dos Estados Membros, como pelo TJ [17].
1.2 Interpretação
Salientamos que estruturalmente, a interpretação possui diferentes classes [18] e sempre esteve presente na comunidade internacional. Assim, antes de estudarmos o princípio da uniformidade, necessário sabermos o que a interpretação e aplicação significam ao Direito Comunitário, até porque são com elas que se pode compreender também o princípio da efectividade.
A interpretação de um ato (em sentido lato) é realizada com o auxílio da hermenêutica jurídica e preside o princípio da uniformidade. Interpretar, significa não só esclarecer o sentido material das disposições do Direito Comunitário em causa, mas também determinar o alcance e definir os seus efeitos [19]. Enfim, interpretar é o mesmo que determinar o sentido e por isso que antevém a aplicação de qualquer instrumento.
Interpretar é um verbo que se destina a algo e por isso, necessário delimitarmos o sentido e alcance do objeto a ser interpretado, qual seja, o ato, que deve ser entendido tanto como uma norma como um ato. Uma das funções mais importantes da interpretação, é o fato desta exprimir o princípio da uniformidade [20], considerada uma das características essenciais do DC [21].
Os enunciados jurídicos são a forma da expressão do direito em símbolos e signos [22] da linguagem. Para aplicarmos o direito, necessário retirarmos o significado que tais símbolos deixam implícitos, o que se faz com a interpretação.
Como sabemos, existem vários e diferentes metodologias [23] de se interpretar o Direito Comunitário. Para uma interpretação precisa é necessário que verifiquemos se o significado pretendido corresponde a vontade "histórica psicológica" [24] do legislador, onde é considerada o momento da vontade ou, pelo contrário, refere-se ao sentido "lógico objetivo" da lei [25], onde é considerado o momento da interpretação.
O que verificamos na prática da interpretação jurídica e também no Direito da UE é o uso da teoria objetiva o que aumentou o uso do método teleológico, embora este seja aplicado de forma combinada com o método sistemático [26]. Por esse motivo, não falaremos dos métodos de interpretação subjetivos [27].
Os métodos mais comuns em que ocorre a interpretação são a interpretação teleológica [28], e a interpretação conforme. O primeiro, manda interpretar os tratados de harmonia com seu fim, possuindo como limite a própria letra do preceito. Este tipo de interpretação, uma vez relacionados com os Estados membros, encontra-se coberto pelo dever de lealdade comunitária. A interpretação teleológica [29] significa interpretação com base no objetivo relevante de um ordenamento. Nesta se tem considerado o "caráter dinâmico do direito material comunitário".
Na interpretação conforme [30] há o dever de interpretar o direito derivado em conformidade com os tratados, o que para alguns advém da hierarquia das fontes do Direito da União.
Em linhas gerais podemos mencionar que o método sistemático advém da interpretação sistemática e serve para evitar contradições entre as diferentes normas e para entendê-las uma como complementária das outras [31]. Tal método exige que as disposições de um tratado de direito originário se interpretem não só comparando as disposições do mesmo tratado, com as dos demais tratados.
As questões prejudiciais são consideradas pela doutrina geral como o "primeiro e mais importante instrumento de interpretação uniforme do Direito Comunitário" [32], e dentre estas maior destaque é dado às questões prejudiciais de interpretação do que de questões de apreciação de validade.
Tal instrumento tem lugar no Direito Comunitário deste os Tratados, de acordo com princípios e procedimentos previstos nestes [33], embora sua função foi sendo modificada conforme as necessidades dos objeitvos fixados nos Tratados, demonstrando a dinamicidade de tal instituto. Até porque anteriomente, prevalecia nos Tratados um pendor subjetivista e historicista e hoje, diferentemente, há uma orientação objetivista e atualista [34].
Embora nem sempre as técnicas utilizadas pelo Tribunal de Justiça [35] na interpretação do direito da União Européia são as mesmas utilizadas pelos tribunais internacionais e pelos tribunais internos [36], os critérios de interpretação das normas internacionais, devem ser sempre os mesmos, até porque seria inaceitável querermos exigir um "fim" uniforme, se os critérios "meios" fossem diversos.
Em tempo remotos, com a concepção herdada na revolução francesa, a atividade do juiz findava-se ao aplicar a norma assim que se certificasse de que o caso se enquadrava na previsão. Hoje, exige-se mais, pois a actividade do juiz tem sempre algo de criador, vez que ao interpretar a lei ele está a desempenhar um papel activo, de opção entre as várias soluções possíveis para o caso concreto que tem de julgar. A interpretação dada pelo juiz dependerá dos métodos escolhidos por este, os quais geralmente, dependem da política jurisprudencial das jurisdições [37].
De forma, mais objetiva, a CJCE raramente leva em consideração a intenção dos autores dos tratados, comumente ela recorre aos artigos de um tratado para interpretar o outro tratado. Se em um mesmo texto for passível várias interpretações deverá ser dada prevalência a que considera o texto conforme ao tratado e aos princípios gerais do direito Comunitário [38].
A autonomia dos Estados na execução do Direito Comunitátio deve ser conciliada com as necessidades de uma aplicação uniforme a fim de evitar um tratamento desigual dos cidadãos da Comunidade [39].
1.3 Aplicação
Como vimos acima, a aplicação é o "procedimento" que se aplica no Direito da Integração após a correta interpretação e tal idéia surgiu como uma necessidade para que houvesse a integração [40].
Por força do princípio da aplicação descentralizada do DC pelos EM são os tribunais nacionais os tribunais comuns do contencioso comunitário ou os tribunais comunitários de direito comum. A jurisdição do juiz nacional na aplicação do DC é geral.
Todos os tribunais nacionais são tribunais comunitários sendo os mais relevantes os tribunais constitucionais [41] e os tribunais administrativos [42].
Por fim, apenas registramos que a aplicação do DC, quer seja ela, pela Comunidade, como pelos Estados está sujeito a um controle. No primeiro caso, ocorre de forma tripla, pois há um controle político [43], jurídico [44] e misto [45]. No segundo, o controle é duplo apenas, sendo comunitário [46] e estadual [47]
2. INTERPRETAÇÃO E APLICAÇÃO COMO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA UNIÃO EUROPÉIA
Os princípios gerais do direito [48] tocam o âmago mais profundo da concepção jurídico-filosófica subjacente a esse ordenamento. O princípio da uniformidade impõe que a ordem jurídica da União seja interpretada e aplicada de modo uniforme de forma global [49]. Esta uniformidade é relativizada pelo Direito da União, quer através do princípio da subsidiariedade, quer através do modo como aquele Direito disciplina o seu Direito derivado.
Este princípio, que poderia estar enquadrado nos "princípio gerais de DIP", "princípios gerais de Direito comuns aos direitos nacionais dos estados membros", "princípios gerais ditados pela noção de comunidade de direito" faz parte dos "princípios estruturais do direito comunitário", juntamente com o da igualdade, liberdade, não-discriminação, solidariedade, lealdade, subsidiariedade [50], proporcionalidade [51], equilíbrio institucional e da preferência comunitária [52].
Não iremos nos deter em reafirmar a importância valorativa que os princípios determinam na Ordem Jurídica, servindo como fontes e como "critérios por excelência [53]", o que se torna mais evidente num Ramo de Direito ainda "verde [54]".
Com esta relevância adicional, os princípios se convertem igualmente em norma normarum, ou seja, norma das normas. Doravante, colocados na esfera jusconstitucional, as posições se invertem: os princípios, em grau de positivação, encabeçam o sistema, guiam e fundamentam todas as demais normas que a ordem jurídica institui e, finalmente, tendem a exercitar aquela função axiológica vazada em novos conceitos de sua relevância [55].
A comunidade implica em regras comuns que devem ser aplicadas a todos os Estados Membros e esta uniformidade [56] só será atingida se houver um direito comum. Este princípio se traduz em uma série de novos conceitos, o que faz a ligação com os princípios do primado e da aplicabilidade direta do Direito Comunitário [57], embora o mesmo tem sofrido alguns reveses [58].
Antes de passarmos aos diferentes âmbitos de aplicação do Direito Comunitário, temos que diferenciar dois institutos muitas vezes confundidos na doutrina, qual sejam, o efeito direito e aplicabilidade direta das normas.
O efeito direto [59] sendo uma criação jurisprudencial é uma garantia mínima dos direitos dos particulares dentro da concepção global do direito comunitário, uma vez que os preceitos dos tratados sobre os objetivos gozam deste efeito. Necessários mencionar que não [60] se concede este efeito a uma disposição do Direito Comunitário sem o preenchimento de alguns [61] requisitos.
Tanto as diretivas como as decisões são beneficiadas pelo efeito direto. Nas diretivas ocorre o efeito direito vertical. Este efeito significa para o TJ uma sanção pela não transposição da diretiva pelo Estado membro dentro do prazo previsto, o que não se aplica aos particulares, até porque o efeito horizontal destas levaria ao esbatimento da distinção entre o regulamento [62] e a diretiva. Destacamos ainda que a obrigação da transposição da diretiva é garantida [63] sendo o efeito direito uma sanção pelo desrespeito do Estado nesta órbita. Aplica-se às decisões por se dirigirem a Estados, quando criam direitos para particulares.
O fundamento último do efeito direto, embora limitado por alguns fatores [64], reside no caráter obrigatório da diretiva para os Estados. Resumidamente, e para não fugir do objeto do estudo, devemos entender que o reconhecimento não extingue a transposição, pelo contrário, pois é só com esta [65] é que os efeitos na ordem internas serão eficazes. Como sabemos e por mais redundante que possa parecer os efeitos do "efeito direito" podem dar-se na forma vertical [66] ou horizontal [67].
Quem gozará de aplicabilidade direta é o ato, considerado uma parte integrante da ordem jurídica aplicável ao território dos Estados Membros. Para que isso ocorra, são necessárias alguns requisitos devem ser observados [68]. Surgem alguns problemas nos actos sem aplicação direta, assim entendidos as diretivas, decisões que têm como destinatários Estados e os acordos internacionais que obriguem as comunidades [69].
Segundo alguns, tendo em vista o princípio da efetividade estar presente em toda a construção jurídica comunitária, o princípio da uniformidade na aplicação e interpretação nada mais é senão uma espécie deste gênero, da mesma forma que assim como o princípio do efeito direito [70], o princípio da prevalência na aplicação [71]. Importante mencionarmos que este dotrinador no decorrer de sua obra, menciona a uniformidade na aplicação é como objetivo e não como princípio, embora antes tenha mencionado ser um sub-princípio, o que nos leva a concluir que a naureza jurídca do mesmo é híbrida ou nada clara.
De toda sorte, significa aque o DC deve aplicar da mesma forma e com o mesmo sentido em qualquer Estado Membro, ainda que as realidades, sejam estas jurídicas, econômicas e porque não dizermos, sociais, políticas e ambientais se apresentem diversas. Na sua formulação típica, ele se afirma através do reenvio prejudicial ou das questões prejudiciais, que institui uma relação de colaboração entre os órgãos jurisdicionais e o TJ. Por isso, a primeira vista a aplicação a que tendenciamos seja apenas jurisdicional.
Com a resposta, o órgão nacional fica vinculado à resposta dada pelo TJ ao aplicar, se assim entender, a norma comunitária ao caso concreto. Registramos que essa uniformidade é assegurada por duas formas essenciais. Primeiro, pela força de irradiação ou de precedente de fato que se resulta do TJ e que leva que os outros Tribunais a seguirem a apreciação feita pelo TJ num determinado processo [72]. Segundo, por o sistema das questões prejudiciais prever que se uma questão de direito comunitário surgir perante um órgão jurisdicional nacional que vai decidir em última instância, está obrigado a reenviar, pelo que, em último termo e em todo e qualquer processo, o TJ pode ser chamado a manifestar-se [73].
Não desmerecendo o princípio da efectividade e do efeito útil do Direito Comunitário, o princípio da lealdade comunitária, da boa-fé e da cooperação leal salientamos a relação da matéria em questão com o princípio da coerência global do sistema jurídico comunitário, pois este embora seja relacionado aos Estados Membros é também uma exigência do próprio sistema jurídico comunitário. O sistema jurídico de cada Estado Membro, sem prejuízo de possuir os seus mecanismos próprios de solução de conflitos entre fontes de direito deve ter a preocupação de se apresentar como um conjunto harmónico [74], tanto no que toca a feitura das fontes de Direito como no que respeita à sua aplicação aos casos concretos.
O princípio da efectividade da Ordem Jurídica ganha desenvolvimento na interpretação e na aplicação do Direito Comunitário. Assim, como FAUSTO DE QUADROS, tenderemos a estudar [75] o Direito Comunitário como sendo ele a Ordem Jurídica do principal pilar da UE.
A aplicação do DC pelos Estados deve dar resposta às exigências do princípio do efeito útil do DC, uma vez que a obrigação dos estados de concederem plena efectividade ao DC engloba o dever que sobre eles recai de fazerem respeitar a ordem jurídica comunitária na sua ordem interna. Quando o professor Fausto de Quadros fala acerca regulamentos administrativos de tipo organizativo que, ou sejam impostos pelo próprio regulamento ou sejam necessários para se assegurar o efeito útil do regulamento e do DC, mostra que ainda há dúvidas sobre como se ponderam reciprocamente por um lado o princípio da efectividade do DC, o consequente dever dos estados de o aplicarem, e os princípios da uniformidade e da igualdade na aplicação do DC e, por outro lado, os princípios da certeza do direito, da segurança jurídica e da protecção da confiança e da boa-fé [76].