RESUMO
O instituto da Repercussão Geral, como pressuposto do juízo de admissibilidade, busca acelerar o ritmo processual no âmbito dos Recursos Extraordinários, restringindo o acesso desse recurso extremo junto ao Superior Tribunal Federal. Diante do acúmulo de processos nesse Tribunal, o legislador inovou com a Reforma do Judiciário, para garantir uma justiça mais célere. Em seguida, acrescentou dois artigos ao Código de Processo Civil, com idênticos objetivos. Por fim, o próprio Supremo reformulou certos trechos de seu Regimento Interno, para viabilizar esse novo pressuposto. Assim, esperam-se reflexos positivos rumo a uma efetiva celeridade processual.
Palavras-chave: Repercussão Geral. Recurso Extraordinário. Celeridade processual.
ABSTRACT
The institute of the General Repercussion, as a previous condition to start a judgement, intends to speed up the procedural rhythm in the scope of the Extraordinary Appeals to the Brazilian Supreme Court, restricting the access of this extreme resource to this Court. Besides the accumulation of processes in this Court, the law makers have improved the Judiciary Reform, to guarantee a faster justice. After that, it added two articles to the Code of Civil Process, with identical purposes. Finally, the Supreme Court itself has reformulated certain stretches of its Internal Regulation, to make possible this new previous condition. Thus, one expects reflected positives leading to an effective procedural agility.
Key words: General Repercussion. Extraordinary Appeals. Procedural Agility.
GLOSSÁRIO
Ictu oculi – Percebido pelos olhos.
Tribunal ad quem – Tribunal, de hierarquia superior, destinatário final para analisar recurso interposto contra decisão de Tribunal de hierarquia inferior.
Tribunal a quo – Tribunal, de hierarquia inferior, recebedor do recurso interposto contra decisão por ele auferida.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 -Fluxograma decisório de admissibilidade do RE no STF.
Figura 2 -Processos em tramitação no STF. Comparativo 2006 x 2007 x 2008.
Figura 3 -Protocolo X Autuação X Distribuição. Em 2006, 2007 e 2008.
Figura 4 -Comparativo de Processos Distribuídos entre 2007 e 2008.
Figura 5 -Carga de trabalho no STF, ao longo de cinco anos.
Figura 6 -Classe dos processos em tramitação – STF, em 2008*.
LISTA DE TABELAS Tabela 1 -Variação do volume de processos junto ao STF, entre 2008 e 2009.
Tabela 2 -Variação do volume tramitado – STF, entre 2008 e 2009.
Tabela 3 -Classe dos processos em tramitação – STF, em 2008*.
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AI
CPC – Código de Processo Civil
CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
EC – Emenda Constitucional
ER – Emenda Regimental
RE – Recurso Extraordinário
RESP – Recurso Especial
RG – Repercussão Geral
RISTF – Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
SUMÁRIO: INTRODUÇÃO. 1 Histórico.1.1 CRFB/88 e Reforma do Judiciário – EC-45/04. 1.2 CPC e Lei 11.418/06. 1.2.1 Art. 543-A, CPC. 1.2.2 Art. 543-B, CPC. 1.3 RISTF até a Emenda Regimental nº 43/10. 2 Celeridade processual e acesso à justiça. 2.1 Rito recursal. 2.2 Recurso Extraordinário. 2.3 Matéria constitucional e Plenário virtual. 3 Perfil atual e perspectivas. CONCLUSÃO. REFERÊNCIAS.
INTRODUÇÃO
Este trabalho de pesquisa visa identificar qual o impacto do instituto da repercussão geral junto à celeridade processual. Historicamente, o Poder Judiciário vem enfrentando um volume de questões judiciais um tanto quanto incompatível com sua capacidade de análise hoje instalada.
De fato, após a promulgação da Constituição Federal vigente, a demanda reprimida por justiça veio à tona e a primeira consequência naturalmente observada fora a impossibilidade prática de garantia de celeridade processual.
Diante disso, surge a indagação de como proceder para resgatar essa via célere. Assim, houve um consenso normativo iniciado com a Reforma do Judiciário, passando por acréscimos ao Código de Processo Civil, e chegando a finalizações esclarecedoras junto ao Regimento Interno da Suprema Corte.
Com isso, surgiu o instituto da Repercussão Geral. Trata-se do mais novo pressuposto de admissibilidade para restringir a chegada do Recurso Extraordinário à Corte Máxima do país. Logo, a idéia é que apenas as questões de maior relevância para a sociedade cheguem tão longe.
Portanto, isso poderia desafogar o volume considerável de processos que tumultua os julgamentos do Supremo Tribunal Federal.
1.Histórico
Tradicionalmente, o Poder Judiciário contempla diversas formas recursais ao longo do percurso observado no Processo Civil Brasileiro. Num sentido amplo, percebe-se a ocorrência desde o recurso simples ou apelação, passando pelos agravos, embargos e Recursos Especiais (RESP), até chegar ao recurso extremo, denominado como Recurso Extraordinário (RE), o qual é de competência do Supremo Tribunal Federal (STF).
Em complemento, a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB-88), de 5 de outubro de 1988, trouxe consigo um impulso de acesso ao Judiciário, rompendo com uma demanda reprimida de mais de duas décadas. Com isso, o volume de processos que chega ao Judiciário supera a atual capacidade de pronta-resposta dos magistrados.
Logo, com o alcance de grande parte dessa demanda atingindo o STF, entende-se o surgimento da necessidade de restringir esse contingente processual, no intuito de prover com uma maior celeridade a justiça no país.
1.1.CRFB/88 e Reforma do Judiciário – EC-45/04
Assim, teve início a reforma do Judiciário, junto à CRFB/88, com a Emenda Constitucional (EC) nº 45, de 30 de dezembro de 2004, a qual se revestiu de diversas formas para trazer celeridade ao cumprimento da justiça na pacificação dos conflitos sociais.
De fato, no contexto dos direitos e garantias fundamentais consagrados pela Carta Magna, essa EC inseriu o princípio da razoável duração do processo, in verbis:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
LXXVIII a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Com isso, é notória a intenção do legislador reformador de agilizar a prestação jurisdicional, reduzindo o tempo necessário para a finalização do processo como um todo.
Ainda nesse intuito, foi criada a figura da Súmula Vinculante, segundo a qual certas decisões reiteradas da Suprema Corte podem vir a se constituir em algo mais determinante no contexto nacional, conforme esclarece o artigo constitucional acrescido pela EC-45/04, a seguir:
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
No mesmo sentido, a EC-45/04, tentou restringir o elevado número de RE que chegavam até o STF.
De antemão, sabe-se que um dos pressupostos de admissibilidade, observado pelo Supremo, espelhava-se apenas na limitação quanto à matéria em apreço ser ou não constitucional, conforme a seguinte previsão constitucional:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
[...]
III - julgar, mediante recurso extraordinário, as causas decididas em única ou última instância, quando a decisão recorrida:
a) contrariar dispositivo desta Constituição. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Entretanto, percebeu-se que muitos desses recursos não possuiam relevância ou pertinência para justificar mais uma observação judicial, o que contribuia para o excessivo volume de RE, bem como para um prolongamento temporal além do recomendável.
Destarte, instituiu-se a análise de Repercussão Geral (RG) como forma de melhorar esse filtro judicial de admissibilidade para o RE, conforme acrescido pelo § 3º, abaixo:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
[...]
§ 3º No recurso extraordinário o recorrente deverá demonstrar a repercussão geral das questões constitucionais discutidas no caso, nos termos da lei, a fim de que o Tribunal examine a admissão do recurso, somente podendo recusá-lo pela manifestação de dois terços de seus membros. (BRASIL, 1988, grifo nosso).
Com isso, já não bastaria que houvesse ofensa a questões constitucionais. Mais do que mera questão material, surgia a importância de se verificar a semelhança entre o caso paradigma e diversos outros, além de se compreender que essa situação em apreço representa as demais com propriedade para, a partir de então, sobrestá-las até que se verifique a presença da questão de RG.
Observa-se, ainda, que foi deixada para a legislação infraconstitucional – "no termos da lei", a maneira como isso se tornaria factível no processo civil.
1.2.CPC e Lei 11.418/06
Então, em 19 de dezembro de 2006, a Lei nº 11.418 fora promulgada. Essa norma alterou o Código de Processo Civil (CPC) – Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, acrescentando dois artigos com os esclarecimentos necessários à questão da RG.
O primeiro define hipóteses de ocorrência desse novo instituto, enquanto o seguinte transmite ao Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal (RISTF) a tutela operacional da multiplicidade de recursos semelhantes envolvendo essa questão.
1.2.1.Art. 543-A, CPC
O CPC, com os acréscimos advindos do artigo 543-A, estabelece o não conhecimento pelo STF de RE incapaz de oferecer RG, atribuindo grau de irrecorribilidade a essa decisão interlocutória, in verbis:
Art. 543-A. O Supremo Tribunal Federal, em decisão irrecorrível, não conhecerá do recurso extraordinário, quando a questão constitucional nele versada não oferecer repercussão geral, nos termos deste artigo. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Isso posto, o Código trata da relevância a ser analisada em cada caso, bem como da limitação imposta ao RE de se fazer constar nele uma preliminar que justifique se tratar de caso de RG, conforme extraído in literis:
§ 1º Para efeito da repercussão geral, será considerada a existência, ou não, de questões relevantes do ponto de vista econômico, político, social ou jurídico, que ultrapassem os interesses subjetivos da causa.
§ 2º O recorrente deverá demonstrar, em preliminar do recurso, para apreciação exclusiva do Supremo Tribunal Federal, a existência da repercussão geral. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Em seguida, há um destaque para questões onde houver discenso entre a decisão recorrida e súmula ou jurisprudência dominante do STF. Isso, de per si já caracteriza a consideração em favor da existência de RG, como pode ser vislumbrado no texto a seguir:
§ 3º Haverá repercussão geral sempre que o recurso impugnar decisão contrária a súmula ou jurisprudência dominante do Tribunal. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
O CPC define também o quorum mínimo de quatro votos na Turma para garantir a presença de RG. Isso mostra a proteção a esse instituto, com maior dificuldade numérica para afastar do que para confirmar esse nível de repercussão, como visto abaixo:
§ 4º Se a Turma decidir pela existência da repercussão geral por, no mínimo, 4 (quatro) votos, ficará dispensada a remessa do recurso ao Plenário. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Outro aspecto peculiar e condizente com a celeridade processual está prescrito no parágrafo seguinte, o qual amplia a negação da existência de tal repercussão para todos os recursos de notória semelhança quanto à matéria em apreço, in verbis:
§ 5º Negada a existência da repercussão geral, a decisão valerá para todos os recursos sobre matéria idêntica, que serão indeferidos liminarmente, salvo revisão da tese, tudo nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Entretanto, o legislador infraconstitucional deixou uma margem para os casos similares sobrestados, e demais com igual interesse na causa, de se manifestarem num momento tão decisivo como o que definirá se é ou não uma situação típica de RG. Essa hipótese de amicus curiae pode ser vista no § 6º a seguir:
§ 6º O Relator poderá admitir, na análise da repercussão geral, a manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado, nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Por fim, o artigo em apreço define a oficialização dessa decisão e sua publicização correspondente, a seguir:
§ 7º A Súmula da decisão sobre a repercussão geral constará de ata, que será publicada no Diário Oficial e valerá como acórdão. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
1.2.2.Art. 543-B, CPC
Em complemento, o artigo seguinte transfere ao RISTF a processualística envolvida com a multiplicidade de recursos similares, os quais refletem o verdadeiro ganho de agilidade na análise desses recursos, pois um representativo conduz o destino dos demais. Já no caput percebe-se esse esclarecimento:
Art. 543-B. Quando houver multiplicidade de recursos com fundamento em idêntica controvérsia, a análise da repercussão geral será processada nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, observado o disposto neste artigo. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Sendo assim, foi definido que o Tribunal a quo escolherá o caso paradigma, dentre os semelhantes de que dispuser, os quais passam a ter suas análises sobrestadas, enquanto o STF se pronuncia sobre o representante, conforme dito a seguir:
§ 1º Caberá ao Tribunal de origem selecionar um ou mais recursos representativos da controvérsia e encaminhá-los ao Supremo Tribunal Federal, sobrestando os demais até o pronunciamento definitivo da Corte. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Por conseguinte, a negação do eleito implica em automática inadimissão dos demais, como exposto no parágrafo seguinte do mesmo artigo:
§ 2º Negada a existência de repercussão geral, os recursos sobrestados considerar-se-ão automaticamente não admitidos. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Uma outra opção célere surge para os demais recursos envolvidos nessa situação, para os quais reside a possibilidade de imediata correlação ao caso padrão, conforme explicitado adiante:
§ 3º Julgado o mérito do recurso extraordinário, os recursos sobrestados serão apreciados pelos Tribunais, Turmas de Uniformização ou Turmas Recursais, que poderão declará-los prejudicados ou retratar-se. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Por outro lado, se o recurso for vitorioso, caberá ao STF alterar o acórdão derrotado, como afirma o trecho seguinte:
§ 4º Mantida a decisão e admitido o recurso, poderá o Supremo Tribunal Federal, nos termos do Regimento Interno, cassar ou reformar, liminarmente, o acórdão contrário à orientação firmada. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
Em seguida, normas regimentais tratarão sobre o modus operandi da análise pertinente, conforme visto no último parágrafo desse artigo:
§ 5º O Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal disporá sobre as atribuições dos Ministros, das Turmas e de outros órgãos, na análise da repercussão geral. (BRASIL, 1973, grifo nosso).
1.3.RISTF até a Emenda Regimental nº 43/10
De fato, o RISTF encerra as normas procedimentais cabíveis, as quais foram maturadas ao longo dos últimos anos. Isso pode ser percebido ao se verificar que cinco Emendas Regimentais (ER) – as de nº 21, 23, 24, 29, 31 e 42, editadas entre 2007 e 2010, alteraram definições ou mesmo estabeleceram atitudes mais claras, no intuito de melhor gerir a análise quanto à existência ou não de RG.
Entre as atribuições do Ministro-Presidente da Suprema Corte brasileira, previstas no art. 13 do RISTF, está a de despachar – inciso V, como Relator, RE cuja preliminar esteja ausente, ou mesmo que trate de matéria já definida pelo STF como ausente de RG. Isso está delineado na alínea c, abaixo:
c) como Relator, nos termos dos arts. 544, § 3º, e 557 do Código de Processo Civil, até eventual distribuição, os agravos de instrumento, recursos extraordinários e petições ineptos ou de outro modo manifestamente inadmissíveis, inclusive por incompetência, intempestividade, deserção, prejuízo ou ausência de preliminar formal e fundamentada de repercussão geral, bem como aqueles cuja matéria seja destituída de repercussão geral, conforme jurisprudência do Tribunal. (BRASIL, 2010a, grifo nosso).
Diante da importância do tema, o inciso XVII do mesmo artigo permite ao Ministro-Presidente abrir oportunidade para a realização de audiência pública, visando reunir maiores subsídios técnicos específicos e capazes de clarificar os entendimentos sobre a questão pertinente, conforme descrito a seguir:
XVII – convocar audiência pública para ouvir o depoimento de pessoas com experiência e autoridade em determinada matéria, sempre que entender necessário o esclarecimento de questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral e de interesse público relevante, debatidas no âmbito do Tribunal. (BRASIL, 2010a, grifo nosso).
Essa atribuição também se estende ao Relator, em condições similares, como aduz o inciso XVII do artigo 21, abaixo:
XVII – convocar audiência pública para ouvir o depoimento de pessoas com experiência e autoridade em determinada matéria, sempre que entender necessário o esclarecimento de questões ou circunstâncias de fato, com repercussão geral ou de interesse público relevante. (BRASIL, 2010a, grifo nosso).
No que corresponde aos recursos cabíveis, o RISTF trata da RG no capítulo referente ao RE, desde o artigo 322 até o art. 329.
No art. 322, consideram-se como questões de RG aquelas de notória relevância – seja ela econômica, política, social ou jurídica, e que forem além dos "interesses subjetivos das partes".
No artigo seguinte, caput, se não houver a inadmissibilidade por outra razão, caberá ao Relator, ou ao Presidente, utilizar-se do meio eletrônico para submissão de cópia de sua manifestação, quanto à existência ou não de RG.
No § 1° desse artigo, quando o Presidente for o relator e houver o reconhecimento de RG, prossegue-se com a "livre distribuição para o julgamento de mérito".
No parágrafo seguinte, refuta-se esse procedimento nas seguintes situações: recurso vinculado a RG já reconhecida; e impugnação de "decisão contrária a súmula ou a jurisprudência dominante". Nesse sentido, ocorrerá a presunção de RG.
Em seguida, o § 3º traz a admissão "de ofício ou a requerimento", sob decisão irrecorrível, segundo a qual o Relator poderá fazê-lo, dentro de um prazo por ele fixado, considerando válida a "manifestação de terceiros, subscrita por procurador habilitado", diante dessa questão de RG.
Em 2010, a ER nº 42 acrescentou o Art. 323-A. Com isso, houve a abertura para realização, por meio eletrônico, de julgamentos de mérito de questões onde se considere a RG, sempre que se estiver diante de situações envolvendo a "reafirmação de jurisprudência dominante da Corte".
Por sua vez, o art. 324 traz, em seu caput, o prazo de vinte dias para recepção dos votos dos demais Ministros no Plenário Virtual, findo o qual será acolhida a RG, a menos que haja "manifestações suficientes para recusa".
Uma exceção para esse acolhimento reside na declaração de infraconstitucionalidade para a matéria – exaurida pelo Relator. Nessa circunstância, percebendo-se o comportamento ausente dos demais Ministros, essa "ausência de pronunciamento no prazo será considerada como manifestação de inexistência de repercussão geral".
No art. 325, encontra-se detalhada a formalização da publicação, em Diário Oficial da União, dessas análises e votações.
Outro acréscimo advindo com a ER nº 42, em 2010, refere-se ao Art. 325-A. Assim, uma vez detectada a RG, adota-se a devida distribuição ou redistribuição, direcionada ao relator pertinente do recurso paradigma, com a lembrança de instituto da prevenção, de todos os "processos relacionados ao mesmo tema".
Vale destacar o grau de irrecorribilidade dessas decisões quanto à RG, in verbis:
Art. 326. Toda decisão de inexistência de repercussão geral é irrecorrível e, valendo para todos os recursos sobre questão idêntica, deve ser comunicada, pelo(a) Relator(a), à Presidência do Tribunal, para os fins do artigo subseqüente e do artigo 329. (BRASIL, 2010a, grifo nosso).
Em complemento, o art. 327 reforça a recusa prévia dos recursos de "preliminar formal e fundamentada" ausente, bem como aqueles contra os quais haja precedentes indicativos de carência de RG.
Esse reforço coaduna-se ao disposto art. 13, V, alínea c, do RISTF, supramencionado. Entretanto, nesse artigo abre-se uma exceção para a revisão de tese, muito embora ainda não haja regulamentação regimental a esse respeito.
No § 1°, do art. 327, atribui-se a mesma competência ao(à) "Relator(a) sorteado(a), quando o recurso não tiver sido liminarmente recusado pela Presidência". E no parágrafo seguinte, permite-se o uso de agravo para recorrer dessa decisão denegatória de seguimento do recurso.
Faz-se mister, ainda, destacar a manutenção do sobrestamento dos recursos similares, junto ao Tribunal a quo, até completa manifestação do STF quanto aos respectivos casos paradigmas, conforme esclarece o art. 328-A, abaixo:
Art. 328-A. Nos casos previstos no art. 543-B, caput, do Código de Processo Civil, o Tribunal de origem não emitirá juízo de admissibilidade sobre os recursos extraordinários já sobrestados, nem sobre os que venham a ser interpostos, até que o Supremo Tribunal Federal decida os que tenham sido selecionados nos termos do § 1º daquele artigo. (BRASIL, 2010a, grifo nosso).
Esse sobrestamento também se aplica aos "agravos de instrumento contra decisões que não tenham admitido os recursos extraordinários", em relação aos casos anteriores.
Finalizado o respectivo julgamento de mérito do RE em oposição aos acórdãos recorridos, o "Tribunal de origem remeterá ao Supremo Tribunal Federal os agravos em que não se retratar".
Por fim, o art. 329 cuida da "ampla e específica divulgação do teor das decisões sobre repercussão geral", a cargo da Presidência do STF. Nisso estão igualmente inclusas a formação e a atualização do correspondente banco eletrônico de dados.