Resumo. Introdução. Capítulo 1 - Processo administrativo: 1.1. Processo e procedimento administrativo; 1.2. Ato administrativo; 1.3. Princípios; 1.4. Formalização do processo administrativo; 1.5. Classificação dos processos administrativos. Capítulo 2 - Processo eletrônico: 2.1. Definição; 2.2. Benefícios e vantagens; 2.3. Segurança. Capítulo 3 - A implantação do processo judicial eletrônico: Capítulo 4 - Iniciativas no âmbito do Poder Executivo. Capítulo 5 - Expansão do processo administrativo eletrônico a todo o Poder Executivo Federal:5.1. Gestão eletrônica de documentos e processos; 5.2. Exemplos de processos administrativos; 5.3. Melhorias a serem alcançadas. Conclusão.
RESUMO
O Estado deve prestar serviços a seus administrados com eficiência e celeridade, princípios que foram alçados à categoria de direitos constitucionalmente assegurados, assim como o direito dos administrados à razoável duração de processos administrativos. Isto significa que Poder Público fica obrigado a buscar meios para imprimir maior celeridade na tramitação de processos na via administrativa. O processo eletrônico é a ferramenta que permite o desenvolvimento da atividade administrativa de modo mais eficaz, mediante a automação de rotinas e atos processuais, reduzindo gastos com insumos e contribuindo para a preservação do meio ambiente.
INTRODUÇÃO
A morosidade e a ineficiência marcam a realidade atual da administração pública brasileira, não obstante a Emenda Constitucional nº 19/98 tenha incluído o princípio da eficiência (denominado de "qualidade do serviço prestado" no projeto de Emenda) no rol de preceitos constitucionais que devem ser obedecidos pela administração pública de todos os entes da Federação [01].
Através da Emenda Constitucional 45/2004, foi acrescentado o inciso LXXVII [02], ao artigo 5º da Constituição Federal, norma que erigiu a razoável duração do processo judicial e administrativo ao patamar de direito fundamental subjetivo, impondo às autoridades administrativas o dever de exercerem suas atribuições com rapidez, presteza e segurança, sem tecnicismos exagerados ou demoras injustificáveis. [03]
O direito à razoável duração do processo administrativo, assegurados os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, está inserido no conteúdo do princípio da eficiência, obrigando o Poder Público a utilizar-se de novas tecnologias para imprimir maior celeridade na tramitação de feitos administrativos, de modo a reverter o quadro de insatisfação dos administrados, gerado pela demora excessiva no trâmite processual na via administrativa.
Com o advento da informatização, houve um incremento significativo no ritmo do desenvolvimento tecnológico, o que engendrou um novo modo de funcionamento do Estado, principalmente devido à popularização da internet. Em virtude desta intensa modernização, o setor público tem utilizado os sistemas de informática e a internet como ferramentas para redução de custos e melhoria na prestação de serviços, pelos órgãos governamentais.
O uso de processos e documentos eletrônicos, consequência da evolução da gestão pública, foi intensificado em diversos setores do Governo Federal, que implantou sistemas integrados de administração financeira e de pessoal, sistema de compras pela internet e sistema de certificação digital.
Nesse contexto, surgiu o processo administrativo eletrônico, já adotado por alguns órgãos da União, que possibilita o desenvolvimento da atividade administrativa de modo mais eficaz, mediante a automação de rotinas e atos processuais, permite a redução de gastos com insumos (papel, cartuchos de tinta, grampos, envelopes, capas de processos, carimbos) e contribui à preservação do meio ambiente.
O presente artigo tem como objetivo destacar as características do processo administrativo eletrônico, mostrar como a implantação do processo judicial eletrônico melhorou o desenvolvimento das atividades do Poder Judiciário, exemplificar parcerias utilizadas para compartilhar informações e experiências adquiridas, e demonstrar a viabilidade de expansão da utilização do processo administrativo eletrônico em todo o Poder Executivo Federal.
CAPÍTULO 1 - PROCESSO ADMINISTRATIVO
Para uma melhor compreensão do tema abordado, faz-se necessário tecer algumas considerações iniciais e explicitar os conceitos de ato, processo e procedimento administrativos e, ainda, explicitar os princípios aplicáveis ao processo administrativo.
1.1. Processo e procedimento administrativo
O processo administrativo pode ser conceituado como o "instrumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da Administração" [04]. É o instrumento conferido à Administração para consecução do interesse público primário, pertinente à sociedade como um todo, e do interesse público secundário, referente ao aparelho estatal enquanto entidade personalizada [05].
O procedimento administrativo consiste na sucessão ordenada, itinerária e encandeada de atos administrativos realizados para a consecução dos objetivos do processo, que tendem a um resultado final e conclusivo [06]. É constituído pela prática de vários atos e atividades de administradores públicos, administrados e terceiros interessados, formalizados através de processo administrativo, a fim de ser alcançado o objetivo final da Administração.
1.2. Ato administrativo
Em ambos os conceitos, verifica-se a presença do ato administrativo como elemento constitutivo da noção de processo e procedimento. Ato administrativo é a exteriorização da vontade de agentes da Administração Pública visando à produção de efeitos jurídicos, com o fim de atender interesse público [07].
O ato administrativo é perfeito quando esgotadas as fases necessárias à sua produção; válido quando foi expedido em absoluta conformidade com as exigências do sistema normativo; e eficaz quando está disponível para a produção de seus efeitos próprios [08]. A forma é o meio pelo qual a vontade do agente público revela sua existência e é registrada. O ato administrativo pode ser de forma obrigatória, quando a lei prescreve determinada forma a ser observada para a prática do ato, ou livre, quando inexistir previsão legal sobre o modo específico de formalização.
1.3. Princípios
A Administração Pública deve estar estruturada para atingir o bem comum e executar serviços que revestem o matiz da necessidade e comodidade públicas, voltando seus esforços para o incremento e desenvolvimento de atividades que lhe são impostas pela sociedade [09], com a observância dos princípios abaixo referidos.
O princípio da eficiência consubstancia a exigência de que os gestores da coisa pública obtenham resultados positivos no desempenho da atividade administrativa, reduzindo os custos e satisfazendo as necessidades básicas dos administrados. Consoante magistério de Uadi Lâmego Bulos, "pelo princípio da eficiência busca-se a presteza, o rendimento funcional, a responsabilidade no cumprimento de deveres impostos a todo e qualquer agente público" [10].
Princípio moderno da função administrativa, incluído em nosso ordenamento constitucional por meio da Emenda Constitucional nº 19/98, conhecida como reforma administrativa do Estado, que o incorporou ao texto da Constituição de 1988 (art. 37, caput), incide sobre os serviços públicos prestados diretamente à coletividade e os serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas [11]. O Ministro Gilmar Mendes, da Suprema Corte Federal, ao criticar severamente o modo de funcionamento da Administração Pública, afirma que a inserção do princípio da eficiência de forma expressa no texto constitucional
configura um brado de alerta, uma advertência mesmo, contra os vícios da máquina administrativa, sabidamente tendente a privilegiar-se, na medida em que sobrevaloriza os meios, em que, afinal ela consiste, sacrificando os fins, em razão e a serviço dos quais vem a ser instituída. [12]
Com a inclusão do inciso LXXVIII no artigo 5º da Constituição Federal, pela Emenda Constitucional 45/2004, a todos, no âmbito administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação, preceito que está intrinsecamente ligado ao princípio da eficiência. A partir do momento em que a Carta Magna assegura o direito subjetivo constitucional a um processo célere – ou com duração razoável – o Poder Público fica obrigado a adotar medidas destinadas a realizar esse objetivo, mediante a modernização e simplificação do sistema processual [13].
Outro princípio arrolado pela Constituição Federal dentre os que norteiam a atividade administrativa é o da publicidade dos atos administrativos, de modo que os atos da Administração devem ser amplamente divulgados, como forma de garantir o controle dos atos pela sociedade e partes interessadas. Norberto Bobbio define "o governo da democracia como o governo do poder público em público" [14], de forma que os atos dos administradores públicos devem ser de conhecimento do povo. A publicidade das decisões e demais atos dos agentes administrativos constitui fundamento do regime democrático, pois a transparência viabiliza a aferição da legalidade da conduta administrativa, do grau de eficiência do ato e sua conformidade com o interesse público.
No plano infraconstitucional, a Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece que nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: objetividade no atendimento do interesse público; divulgação oficial dos atos administrativos; observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados; e a proibição de cobrança de despesas processuais, ressalvadas as previstas em lei.
1.4. Formalização do processo administrativo
O processo é instrumento que se formaliza para conferir segurança à sociedade e para garantir seriedade e publicidade aos atos que nele se ponham como objeto. A função específica da formalização, quando prevista em lei, é a de padronizar o instrumento de veiculação de distintos atos administrativos, tratando-se de uma simples metodização das fórmulas de transmissão e registro dos atos [15].
A Lei nº 9.784, de 1999, determina a adoção de formas simples no registro dos atos processuais, observadas as formalidades suficientes para propiciar adequado grau de certeza, segurança e respeito aos direitos dos administrados (artigo 2º, parágrafo único, inciso IX), assim como estabelece que os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada, senão quando a lei expressamente a exigir, e que a autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão administrativo (artigo 22, caput e §3º).
Isto significa que o trâmite processual na via administrativa deverá seguir um procedimento que seja adequado ao objeto específico a que se destinar o processo, sem adotar excessivo rigor na tramitação dos feitos administrativos.
1.5. Classificação dos processos administrativos
A doutrina nacional tem adotado critérios e nomenclaturas diversas para classificar os processos administrativos, merecendo destaque a classificação proposta por José dos Santos Carvalho Filho [16], ao dividir os processos de acordo com seu objeto, conforme sistemática abaixo reproduzida:
a) processos com objeto de mera tramitação – representam todos aqueles que não se enquadram nas demais categorias, tendo caráter residual. Nesses processos é que a Administração formaliza suas rotinas administrativas;
b) processos com objeto de controle – visam a proporcionar um ato administrativo final que espelhe o resultado desse controle. Os atos finais de controle podem ser de aprovação das contas ou de sua rejeição. Outro exemplo é o processo de avaliação de conduta funcional de servidor público;
c) processos com objeto punitivo – têm eles como objetivo a averiguação de situações irregulares ou ilegais na Administração e, quando elas se positivam, ensejam também a aplicação de penalidades. O objeto punitivo pode ser interno, quando a apuração tem pertinência com a relação funcional entre o Estado e o servidor público, e externo, quando a verificação tem em mira a relação entre o Estado e os administrados em geral;
d) processos com objeto contratual – aqueles em que a Administração pretende celebrar contrato com terceiro para a aquisição de bens, a construção de obras, o desempenho de serviços, a execução de serviços concedidos e permitidos etc. Típicos dessa categoria são os processos de licitação, regulados pela Lei nº 8.666/93;
e) processos com objeto revisional – que são aqueles instaurados em virtude da interposição de algum recurso administrativo pelo administrado ou pelo servidor público. Neles a Administração vai examinar a pretensão do recorrente, que é a de revisão de certo ato ou conduta administrativa;
f) processos com objeto de outorgas de direitos – nesse tipo de processo, a Administração, atendendo ao pedido do interessado, pode conferir-lhe determinado direito ou certa situação individual. Exemplos destes processos são aqueles em que o Poder Público concede permissões e autorizações; registra marcas e patentes; concede isenções; confere licenças para construção ou para exercer atividades profissionais.
CAPÍTULO 2 - PROCESSO ELETRÔNICO
A política de Governo Eletrônico brasileira, no que pertine ao processo de melhoria da gestão interna, tem como objetivo dinamizar a prestação de serviços públicos com foco na eficiência e efetividade das funções governamentais; aprimorar a qualidade dos serviços prestados; e fortalecer a participação cidadã por meio do acesso a informação e a uma administração mais eficiente [17].
Desta forma, para atender aos reclamos da sociedade moderna contra a burocracia estatal, "a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo" [18], por meio do uso de tecnologias de informação e comunicação, visando a melhoria da eficiência dos processos operacionais e administrativos dos governos, mediante a prestação de serviços públicos eletrônicos através da internet [19].
2.1. Definição
Nesse contexto, o processo eletrônico, representado por um conjunto de documentos eletrônicos e ações realizadas sobre eles, que pode ser lido por um programa de computador específico, propicia a completa substituição do meio físico papel pelos meios de armazenamento disponibilizados pela informática. Ao invés de autos processuais impressos, formando diversos volumes que ocupam um espaço físico considerável, o papel celulose é substituído por mecanismos digitais no armazenamento do conteúdo dos processos.
2.2. Benefícios e vantagens
Dentre os benefícios propiciados pela utilização de autos processuais digitais, merecem destaque a economia de recursos públicos com insumos (papel, cartuchos de tinta, grampos, envelopes, carimbos, capas de processo) e a contribuição para a preservação do meio ambiente, uma vez que o papel é produzido a partir da celulose, obtida nas árvores.
A formação e tramitação de processos em meio virtual demanda um número menor de servidores do que o necessário no modelo tradicional, em decorrência da automação de atividades antes realizadas por humanos, permitindo o aproveitamento de servidores, antes encarregados de rotinas burocráticas suprimidas ou minimizadas pelo processamento eletrônico, em outras áreas do órgão.
Esta automação de rotinas é apontada como a razão principal da celeridade e eficiência obtidas com a implantação do processo eletrônico, pois essa nova tecnologia permite a realização de tramitação e acesso aos autos e documentos a qualquer momento por meio eletrônico, com consequente redução de tempo. Exemplos de atividades passíveis de automação são: o recebimento de petições, a autuação de processos, juntada de documentos, contagem de prazos, realização de intimações, consulta a processos, remessa dos autos para o arquivo ou outra unidade organizacional, elaboração de relatórios sobre processos ativos e arquivados.
O processo eletrônico desponta como importante ferramenta para a melhoria da gestão pública e já é uma realidade no Brasil, notadamente no âmbito do Poder Judiciário, como será destacado adiante, apesar de ainda desconhecido de diversos órgãos da administração pública.
A certificação digital é a tecnologia que viabiliza a implantação de mecanismos de segurança capazes de garantir autenticidade, confidencialidade e integridade das informações eletrônicas transacionadas em meio eletrônico, conferindo validade legal aos documentos eletrônicos, como destacado abaixo.
2.3. Segurança [20]
O Governo Federal regulamentou as atividades de certificação digital no País através da MP 2.200-2, de 24 de agosto de 2001, para garantir a autenticidade, a integridade e a validade jurídica de documentos em forma eletrônica, bem como a realização de transações eletrônicas seguras.
O certificado digital da Infra Estrutura de Chaves Públicas Brasileira garante, por força da legislação atual, validade jurídica aos atos praticados com seu uso, de modo a proporcionar segurança nas transações eletrônicas e incentivar a adoção do processo eletrônico nos órgãos dos Poderes da União. Assim como no processo judicial, os requisitos de autenticidade, integridade, validade jurídica e interoperabilidade da Infra-Estrutura de Chaves Públicas e Privadas Brasileiras – ICP-Brasil são indispensáveis para garantir a autenticidade do processo administrativo e, portanto, os usuários deverão possuir assinatura eletrônica, para fins de acesso ao sistema.
Para utilização do sistema os usuários serão divididos em três grupos: o dos usuários agentes públicos autorizados a inserir dados no sistema, referentes a processos afetos à sua competência; o dos usuários particulares com direito a inserir manifestações em processos, para defesa de interesses ou quando intimado pelo Poder Público; e o grupo dos usuários autorizados somente a consultar processos e visualizar seu conteúdo, correspondendo ao maior grupo, salvo aqueles que digam respeito a aspectos de interesse privado da instituição e possuam caráter sigiloso. Apenas os componentes deste último grupo ficam desobrigados a possuir uma assinatura digital, pois todo o conteúdo do processo ficará disponível pela internet.
CAPÍTULO 3 - A IMPLANTAÇÃO DO PROCESSO JUDICIAL ELETRÔNICO
A Lei nº 11.419, de 19 de dezembro de 2006, conhecida como Lei de Informatização Judicial, que permite o uso do meio eletrônico na tramitação de processos judiciais, na comunicação de atos e transmissão de peças processuais, permitiu a virtualização do processo jurisdicional no âmbito do Poder Judiciário e contribuiu para que o princípio da razoável duração do processo saísse do papel.
De modo a viabilizar a tramitação totalmente eletrônica de processos judiciais, via internet, o Conselho Nacional de Justiça desenvolveu um software livre – PROJUDI, para ser distribuído gratuitamente a todos os órgãos interessados e viabilizar a completa informatização da justiça. O sistema já havia sido implantado por Tribunais de Justiça de vinte e cinco estados brasileiros [21].
A Ministra Ellen Gracie, em seu discurso proferido na sessão de abertura do ano judiciário de 2008, afirmou que a tecnologia da informação propiciou uma maior celeridade no processamento dos feitos, tendo em vista a implantação, no dia 20 de junho de 2007, do sistema que permite ao Supremo Tribunal Federal (STF) receber e decidir recursos em formato eletrônico. Naquela oportunidade, a Ministra destacou, ainda, a adoção de Diário da Justiça eletrônico, interligado ao banco de dados de tramitação processual do Tribunal, o que facilita a pesquisa das publicações e contribui à preservação do meio ambiente.
Em iniciativa pioneira, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) estendeu a nova sistemática do processamento eletrônico para os processos administrativos que tramitam naquela Corte, a fim de se utilizar de ferramentas ágeis e modernas para fazer valer o princípio constitucional da eficiência administrativa, regulamentando a matéria através do ATO.GDGSET.GP.Nº 186/2008 [22].
Para expandir a utilização do processo eletrônico ao Ministério Público, o CNJ e o Conselho Nacional do Ministério Público firmaram termo de Cooperação Técnica, com a finalidade de promover o estudo, o desenvolvimento e a implantação do chamado "processamento virtual", na adaptação do Sistema de Processo Judicial Eletrônico (PROJUDI) e no desenvolvimento e implementação do Sistema de Processo Administrativo Eletrônico (PRODOC), no sentido de imprimir maior rapidez, qualidade, segurança e transparência no trâmite processual, assim como facilitar o intercâmbio gratuito e a divulgação dos benefícios proporcionados pelo emprego das novas gerações de ferramentas tecnológicas [23].
No que pertine à certificação digital, merece destaque o termo de cooperação técnica firmado entre o Tribunal Superior do Trabalho e a Caixa Econômica Federal, para estipular formas de ampliação e incremento da prestação de serviços de certificação digital no âmbito do TST e dos TRTs, tendo em vista que a certificação digital é etapa necessária para a disseminação dos processos eletrônicos, tanto administrativos quanto judiciais, e que no ano de 2007 cerca de 12.000 documentos digitais foram assinados desta forma e gozam de valor legal devido à garantia de autenticidade da identidade virtual dos usuários [24].