4.LEI FEDERAL 11.977/2009
A Lei 11.977/2009 é um grande marco na efetivação da Política Nacional de Regularização Fundiária e cria instrumentos e procedimentos importantes com objetivo de agilizar os processos de regularização, além de trazer disposições sobre o programa Minha Casa, Minha Vida a qual compreende o Programa Nacional de Habitação Urbana. Dentre as novidades trazidas pela lei, destacaremos as disposições relativas ao capítulo III, que define as competências e responsabilidades dos autores envolvidos no processo de regularização fundiária, em especial: a competência dos municípios; a diferenciação entre regularização fundiária de interesse social e de interesse específico; a obrigatoriedade de elaboração de um projeto de regularização fundiária que integre as dimensões social, jurídica, urbanística e ambiental; a possibilidade de compatibilização do direito à moradia e do direito a um ambiente saudável, estabelecendo regras para a regularização fundiária de interesse social em Áreas de Preservação Permanente; criação dos instrumentos demarcação urbanística (artigo 47, inciso III) e legitimação de posse (artigo 47, inciso IV) os quais visam agilizar os processos de regularização fundiária de interesse social em que antes só poderiam ser tratadas através de ações judiciais de usucapião. [05]
Além das inovações já citadas, a lei trouxe ainda importantes mecanismos para a efetivação da regularização fundiária referentes ao pagamento de indenizações decorrentes da desapropriação de imóveis e ao registro de parcelamentos irregulares efetuados antes da Lei 6.766/79 [06], facilitando a regularização da situação jurídica de glebas parceladas para fins urbanos anteriormente a 19 de dezembro de 1979.
Considerando que a regularização fundiária é um instrumento para a promoção da cidadania e inclusão social, devendo ser articulada com outras políticas públicas, a Lei 11.977/09 estabeleceu os seguintes princípios: I – ampliação do acesso a terra urbanizada pela população de baixa renda, priorizando sua permanência na área ocupada, assegurando o nível adequado de habitabilidade e a melhoria das condições de sustentabilidade; II – articulação com as políticas setoriais de habitação, de meio ambiente, de saneamento básico e de mobilidade urbana, voltadas à integração social e à geração de emprego e renda, nos diversos níveis de governo e com as iniciativas públicas e privadas; III – participação plena dos interessados em todo o processo; IV – estímulo à resolução extrajudicial de conflitos; e V – concessão do título preferencialmente à mulher.
Além dos princípios elencados, a lei procurou estabelecer instrumentos específicos para regularizar não só moradias de famílias de baixa renda que foram obrigadas a viver de forma irregular por falta de alternativa legal de moradia, mas também as de famílias de média e alta renda que construíram suas casas em loteamentos e condomínios irregulares almejando assim um ordenamento legal que compreenda a cidade como um todo, porém de forma diferenciada. Para isso, estabeleceu dois tipos básicos de regularização fundiária que se molda a cada uma das situações já explanadas, a regularização fundiária de interesse social, disposto na seção II do capítulo III da lei, para os assentamentos irregulares de população de baixa renda, e a regularização fundiária de interesse específico, disposto na seção III, aplicável aqueles que não se enquadrarem na anterior.
A regularização fundiária deve ser um processo realizado de forma coletiva através da participação e articulação de todos os interessados. Dessa maneira, de acordo com a lei, são legitimados para atuar no processo: a União, Estados, Distrito Federal e Municípios; a população moradora dos assentamentos informais, individual ou coletivamente; cooperativas habitacionais, associações de moradores, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público; e entidades civis constituídas com a finalidade de promover atividades ligadas ao desenvolvimento urbano e à regularização fundiária. Além desses, destacamos também a participação de atores importantes que, apesar de não fazerem parte do rol de legitimados, podem ou devem participar do processo, como o Ministério Público, a Defensoria Pública, as concessionárias de serviços públicos e os Cartórios de Registro de Imóveis.
Conforme dito alhures, o processo de regularização fundiária não deve se resumir apenas à promoção de um título de registrado em cartório. Deverá contemplar ainda uma solução integrada que proporcione uma melhoria significativa na infraestrutura urbana, ambiental e social. Em razão disso, o texto legal dispõe como obrigatório a elaboração de um projeto que estabeleça a identificação de todas as edificações existentes na área a ser regularizada e seu rearranjo em lotes, independentemente do tipo de regularização, podendo, a critério do gestor, ser o projeto implementado por etapas.
No que tange à modalidade de regularização fundiária de interesse social, as ocupações devem atender a pelo menos uma das seguintes condições: preencher os requisitos para usucapião ou concessão de uso especial para fins de moradia; situar-se em Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) [07]; ou ser declarada de interesse para a implantação de projetos de regularização fundiária de interesse social por quaisquer dos entes federativos partindo de suas respectivas áreas de atuação. Considerando essas condições, a lei criou instrumentos específicos a fim de facilitar a concretização da regularização dessas áreas, quais sejam a demarcação urbanística, a legitimação de posse e a regularização fundiária em Áreas de Preservação Permanente (APP´s).
A demarcação urbanística só pode ser feita pelo Poder Público e é o instrumento utilizado para áreas em que já haja uma ocupação consolidada sem oposição do proprietário do imóvel, objetivando delimitar a área ocupada para fins habitacionais identificando seus limites, localização e confrontantes, áreas de superfície para viabilizar a realização dos procedimentos de regularização fundiária de interesse social, identificando seus ocupantes e qualificando a natureza e o tempo das respectivas posses.
Já a legitimação de posse é o mecanismo destinado ao reconhecimento da posse dos moradores de áreas já demarcadas, desde que sejam identificados os requisitos legais estabelecidos no artigo 59 da lei. Assim, o lote deverá possuir área inferior a duzentos e cinqüenta metros quadrados, posse mansa e pacífica da área por pessoas que não possuem título de propriedade ou de concessão e que não sejam foreiras de outro imóvel urbano ou rural. Com isso, o objetivo principal da legitimação é tornar pública tais posses através da confecção de um título conferido pelo poder público e seu respectivo registro em cartório.
Caso a legitimação seja realizada em áreas privadas, será feita por meio de usucapião administrativa, podendo seus beneficiários, decorrido o prazo de cinco anos do registro da legitimação de posse, requerer o reconhecimento de propriedade em cartório, conforme artigo 60. No entanto, em áreas públicas poderá ser feita por concessões de uso para fins de moradia ou de outra forma que o titular da área definir mais adequada.
Ressalta-se ainda a possibilidade de se promover, por decisão fundamentada, a regularização fundiária em APP´s [08], segundo os §§ 1º e 2º do artigo 54, desde que se restrinja a espécie de regularização fundiária de interesse social, que a ocupação seja anterior a 31 de dezembro de 2007, bem como o assentamento esteja em área urbana consolidada [09] e estudo técnico comprove que a regularização implicará melhorias ambientais em comparação com a situação de irregularidade. Por fim, aplicam-se à regularização fundiária de interesse específico os mesmos mecanismos utilizados para a de interesse social exceto no que se refere às APP´s, conforme já mencionamos.
5.REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA EM PARNAMIRIM/RN
Por fim, versaremos acerca do caso específico do município de Parnamirim, apontando, inicialmente, os dispositivos que tratam do assunto em estudo inseridos na Lei Orgânica do Município. Dentre os regramentos observados, destacamos no capítulo II, seção I: a competência privativa do município de planejar e promover o desenvolvimento integrado do mesmo, através de seu Plano Diretor (artigo 11, II); planejar o uso e ocupação do solo em seu território, especialmente em áreas urbanas, estabelecendo normas de edificação, arruamento e zoneamento urbano em consonância com a legislação federal pertinente (artigo, 11, XV, XVI); adquirir bens mediante desapropriação (artigo 11, XX). Ao tratar das competências comuns, na seção II do mesmo capítulo, referentes ao Município, a União e ao estado, observa-se em seu artigo 12, XI, a previsão da promoção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico.
No título II da lei, que trata da organização dos poderes, temos no capítulo I, seção III disposições acerca das atribuições da Câmara Municipal, dentre as quais o artigo 38 destaca: a função de legislar sobre autorização de concessão de direito real de uso de bens municipais (inciso VII); votar o plano de desenvolvimento sustentável integrado (inciso X); delimitar o perímetro urbano, atendidos os preceitos do Plano Diretor e do Estatuto da Cidade (inciso XII) e estabelecer normas urbanísticas, particularmente as relativas a zoneamento e loteamento (inciso XIV). Já no capítulo II, que versa sobre o Poder Executivo, na seção II das atribuições do prefeito, prevê o artigo 73, XI, que compete a esta autoridade decretar, nos termos da lei, a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, bem como por interesse social, podendo ser declarado por meio da edição de decreto, de acordo com artigo 38, I, "e" da lei, assim como aprovar projetos de edificações e planos de loteamento, arruamento e zoneamento urbano ou para fins urbanos (inciso XXII).
Além dessas disposições esparsas no decorrer da Lei Orgânica, temos um texto específico que aborda a política urbana, situada no título IV, capítulo VI. Preceituam os artigos 200 ao 203 que o principal objetivo da política urbana do município é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, a fim de garantir uma cidade sustentável por meio da gestão democrática e participativa, cooperação entre governos e iniciativa privada, planejamento urbanístico, oferta de equipamentos e serviços urbanos públicos e convenientes, ordenação e controle do uso do solo para evitar os efeitos nocivos da urbanização irregular, justa distribuição dos benefícios e dos ônus decorrentes da urbanização, regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação e a simplificação da legislação de parcelamento. Considera ainda que propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade em conformidade com o plano diretor, que as desapropriação serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro, prevê os requisitos referentes à regularização fundiária de interesse social e por fim a possibilidade de isenção do IPTU quando se tratar de proprietários de pequenos recursos e que não possua outro imóvel.
Diante das determinações apresentadas na Lei Orgânica Municipal, continuaremos agora com a análise do Plano Diretor de Parnamirim, Lei nº 1058/2000, no tocante ao objeto deste trabalho. O texto da lei expõe seus assuntos principais, através de seis títulos, quais sejam da política urbana, do zoneamento ambiental e funcional, das diretrizes setoriais, do uso e da ocupação do solo, do sistema de planejamento e participação popular, das infrações, penalidades e do procedimento administrativo e das disposições gerais e transitórias. Dessa forma, nos interessa versar mais detidamente sobre o primeiro e o quarto títulos.
O Plano Diretor de Parnamirim é o instrumento próprio e orientador para estabelecer a política de desenvolvimento urbano de forma planejada e contínua, contando com a participação de toda a coletividade na produção e gestão da cidade, objetivando garantir a qualidade de vida de seus habitantes partindo dos critérios ecológicos e de justiça social, observando ainda a função social da cidade e da propriedade. Nesse contexto, apresenta a promoção da regularização fundiária das áreas ocupadas pela população de baixa renda como um objetivo estratégico, segundo artigo 3º, X, bem como a atuação conjunta do setor público e privado na efetivação das transformações urbanísticas, necessárias ao desenvolvimento urbano (inciso XI), podendo o município celebrar convênios, contratos e consórcios (especificamente previsto no artigo 20) para atender esta meta.
Há na redação um capítulo destinado unicamente para versar sobre a função social da propriedade, no qual se afirma que para cumprir o princípio dever-se-á atender, simultaneamente, três exigências, conforme artigo 5º, § 2º, I, II e III, relacionadas com o aproveitamento e utilização, os quais deverão ser compatíveis com a capacidade de atendimento dos serviços públicos, com a preservação da qualidade do meio ambiente e do patrimônio cultural e paisagístico, assim como com a segurança, saúde e conforto de seus usuários e da vizinhaça. Nesse sentido, é permitida a desapropriação de terrenos não edificados, não utilizados ou subutilizados podendo ser aplicados os instrumentos de parcelamento ou edificação compulsórios, aplicação do IPTU progressivo no tempo ou a desapropriação do imóvel com pagamento mediante títulos da dívida pública.
Ressalta-se também a previsão da declaração de áreas de especial interesse, segundo artigo 21, no qual o Poder Público Municipal poderá criá-las, sendo as mesmas divididas em duas categorias. A primeira delas é a área de especial interesse social constituída por ocupações irregulares, favelas ou assentamentos, e.g., as quais são destinadas para o processo de regularização fundiária e urbanização, e a segunda é a área de especial interesse urbanístico e ambiental sendo objeto de transformações que promovam a infraestrutura urbana de serviços públicos, preservando o aspecto ambiental e paisagístico. Ao declarar determinada área como de especial interesse, permite a lei que seja suspensa a concessão de licenças e alvarás de construção até que seja promovida regulamentação ulterior.
O artigo 38 lei aduz que o município deverá assegurar o direito à moradia por meio do desenvolvimento de um plano de programas de interesse social que deverá reconhecer as áreas de especial interesse social, priorizando programas de recuperação ambiental e regularização fundiária com aplicação dos recursos do Fundo Municipal de Urbanização e Conservação Ambiental, bem como estabelecer programas de assentamento de populações de baixa renda. Em relação ao uso e ocupação do solo, o Plano Diretor apresenta informações a respeito dos parâmetros legais relativos a dimensões dos lotes, vias públicas, áreas reservadas para o município, infraestrutura básica, requisitos para aprovação dos pedidos de loteamentos e desmembramentos, aproveitamento do solo regulamentando as potencialidades construtivas, os recuos, os gabaritos, os parâmetros de uso e ocupação do solo relacionados com os usos causadores de impactos, ocupação do subsolo e reservas para estacionamento. Enfim, expõe todas as condições necessárias para que uma propriedade imobiliária urbana seja regular.
Os diplomas legais apresentados alhures, ao mencionarem a necessidade da promoção da regularização fundiária municipal, prevêem de forma geral o instituto, foi editada a Lei Complementar nº 32/2009, que instituiu o Sistema Municipal de Habitação e Interesse Social (SMHIS), criou o Conselho Municipal de Habitação e Interesse Social (CMHIS) e o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (FMHIS). Assim, podemos observar que a lei complementar buscou pormenorizar o tratamento dado à matéria, estabelecendo competências específicas, assim como criando instrumentos próprios para a efetivação da regularização fundiária do município em compasso com a adoção de uma política local de habitação.
Nesse aspecto, a lei complementar elenca como objetivos, princípios e diretrizes do SMHIS a promoção do acesso à moradia urbana para a população de interesse social; promoção da regularização fundiária nos termos do Estatuto da Cidade e legislação correlata; garantir recursos em caráter permanente para o financiamento de programas e projetos de moradia para a população de interesse social; contribuir para o planejamento com vistas à erradicação das necessidades habitacionais do município; garantir à população de Parnamirim o acesso à habitação digna, segura, sustentável e produtiva e promover igualitariamente o acesso e as condições de permanência na habitação. Ainda inseridas nessas disposições, temos a definição do que se entende por população de interesse social, segundo o § 1º do artigo 2º. Trata-se de população com renda familiar mensal de zero a três salários mínimos, prevendo ainda que o sistema poderá atender a população com renda familiar mensal de três a seis salários mínimos no caso de projetos habitacionais ou ações governamentais voltados a essa faixa de renda.
Segundo a lei complementar, compõem o SMHIS os órgãos municipais elencados no artigo 4º, I ao XII, devendo os mesmos observar as normas estabelecidas pelo CMHIS, permitindo ainda que a gestão de execução dos programas, projeto e ações habitacionais possam ser de diversas formas, tais como autogestão, gestão compartilha com o Poder Público, administração direta, empreitada, mutirão, autoconstrução assistida, desde que previstas em sua formulação e aprovadas pelo Conselho.
O artigo 5º atribui à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social e Habitação (SEDES) a função de órgão executor do SMHIS, sendo responsável pela integração com os demais órgãos integrantes. Compete ainda a essa secretaria administrar o FMHIS em conformidade com as deliberações do CMHIS; propor políticas de aplicação dos recursos; formular normas para concessão de financiamentos; submeter ao CMHIS demonstrações mensais de despesas e de receitas do FMHIS, assim como à Secretaria de Finanças e à Controladoria Geral do Município; ordenar empenhos e pagamentos das despesas do FMHIS; firmar termos de adesão ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social; oferecer contrapartidas necessárias às transferências de recursos federais; firmar contratos com empresas privadas para a realização dos objetivos da política municipal de habitação de interesse social; firmar convênios e contratos; fornecer recursos humanos e materiais necessários à consecução dos objetivos do CMHIS e do FMHIS; elaborar relatórios de gestão; e executar e implementar as decisões do Conselho.
O CMHIS é um órgão deliberativo e consultivo e se constitui na instância de controle social do SMHIS, daí sua importância na concretização das ações para a promoção da regularização fundiária, especialmente no que diz respeito à aprovação das ações e normas de gestão, fiscalização da aplicação dos recursos do FMHIS, avaliação da execução dos programas realizados, estabelecimento das prioridades sobre a alocação dos recursos, análise de relatórios de gestão, aprovação das contas e normas para a administração do patrimônio vinculado ao FMHIS, zelo pela ampla publicidade dos atos exercidos no âmbito do SMHIS e a promoção de audiências públicas para debate e avaliação de critérios de alocação dos recursos. No artigo 9º da lei, temos a previsão dos membros que fazem parte do Conselho, totalizando dezoito representantes das mais diversas searas da sociedade, sendo a designação feita por ato do Executivo respeitando a indicação dos respectivos setores. Adverte a lei que os conselheiros não serão remunerados, mas sua função é considerada um relevante serviço público prestado à sociedade.
No que tange ao FMHIS o texto legal determina que a aplicação dos recursos se destinam especificamente a dar suporte e apoio financeiro para implementação de programas habitacionais de interesse social, devendo ser aplicados na aquisição, construção, melhoria, reforma, locação social, e arrendamento de unidades habitacionais urbanas e rurais; aquisição ou desapropriação de glebas; aquisição de imóveis; produção de lotes para fins habitacionais; urbanização, produção de equipamentos comunitários e regularização fundiária das áreas de interesse social; implantação de infra-estrutura e equipamentos urbanos; recuperação de imóveis em áreas encortiçadas; urbanização de favelas; construção e reforma de equipamentos sanitários; incentivo a estudos e pesquisas destinados ao melhor conhecimento da situação da população que mora em habitações precárias; serviços de assistência técnica e jurídica e aquisição de tecnologias, equipamentos e material bibliográfico. No artigo 14, temos elencadas as diversas fontes de receita que constituem o Fundo e o artigo 15 preceitua que a administração será realizada pela Secretaria executora mediante deliberações do Conselho.
Diante das disposições legais, passamos a tratar sobre a aplicação prática das leis através da atuação do órgão destinado a esse fim. Impende ressaltar que, atualmente, a Secretaria responsável pela execução do SMHIS não é mais a SEDES e sim a Secretaria Municipal de Habitação e Regularização Fundiária (SEHAB). Em 2009, a Secretaria, instalada provisoriamente no setor jurídico municipal de atendimento ao cidadão, realizou o cadastro de diversas pessoas interessadas em regularizar suas posses, sendo coletados os dados e documentos dos imóveis que se enquadrassem nos requisitos próprios para a realização da usucapião especial urbano. Porém, em razão da mudança da Secretaria para um prédio próprio, em 2010, as atividades foram suspensas e esse cadastro passou a servir de referência para futuras ações, como a realização do programa "Banheiro Legal", lançada em março deste ano, que se destina a oferecer a construção de unidades sanitárias e paralelamente providenciar a regularização fundiária dos imóveis beneficiados pertencentes a famílias de baixa renda.
Segundo o secretário Homero Grec em entrevista concedida e publicada no site eletrônico do jornal Tribuna do Norte [10], o programa proporcionará "uma infraestrutura digna de habitabilidade, através da construção de banheiros e de todo aparato referente a tanques sépticos que serão adotados como solução temporária para tratamento e disposição final dos efluentes, enquanto todo o sistema de saneamento ambiental não estiver funcionando". Afirmou ainda que nas primeiras metas estabelecidas para execução do programa, pretende-se realizar a construção de doze unidades sanitárias por mês, sendo cerca de cento e oito famílias contempladas, conforme critérios de seleção especificados para o ingresso dos beneficiários do programa minha casa, minha vida. As famílias beneficiadas com a construção dos banheiros terão ainda seus imóveis regularizados em consonância com o SMHIS.