Licenciamento ambiental e reserva legal no agronegócio brasileiro

2 DIREITO FLORESTAL: DISCIPLINA JURÍDICA E POSSÍVEIS MODIFICAÇÕES

2.1 Histórico

Surge no Brasil, ainda Colônia, a preocupação dos luso-brasileiros de preservar as florestas das propriedades rurais, tendo em vista a dificuldade já vivenciada pela Coroa Portuguesa de encontrar madeiras nobres utilizadas para construção de suas embarcações. Naquela época, a Rei de Portugal por meio de uma Carta Régia, declarou de sua propriedade algumas espécies de madeiras consideradas nobres, denominadas "madeiras de lei" pela sua restrição ao uso indiscriminado. A ideologia daquele período não se ligava à preservação ambiental, mas puramente ao aspecto econômico decorrente da não conservação de tais recursos e o prolongamento de sua exploração.

Os principais problemas ambientais suscitados naquela época foram: expansão da cafeicultura sobre a Mata Atlântica; abastecimento hídrico urbano; problemas decorrentes das práticas agrícolas, como erosão e queimadas.

Somente na década de 20 começa a se elaborar um Código Florestal, concluindo com a sua aprovação somente em 23 de janeiro de 1934, pelo Decreto n. 23.793.

As principais medidas desse Código foram: negar o direito absoluto de propriedade, proibindo o corte de árvores ao longo de cursos d’água, seja por estas abrigarem espécies raras, ou ainda por protegerem mananciais. Fixou ainda em 25% a Reserva Legal, mas somente sobre o restante das florestas nativas.

Nessa mesma linha de preocupação com os recursos naturais, surge o Decreto 24.643 em 10 de julho de 1934, que aprovou o Código de Águas Brasileiro. Na verdade a aprovação desse Código menos de seis meses após a aprovação do Código Florestal se fez necessária com certa urgência, devido ao imbróglio jurídico criado com as novas diretrizes trazidas em relação à conservação das florestas, principalmente afetando também o direito das águas. Seu principal objetivo foi declarar que as águas são públicas de uso comum ou dominicais. O Código de Águas adveio para contradizer e derrubar qualquer efeito de ordem genérica decorrente do Acórdão proferido pelo Supremo Tribunal Federal em 20.5.1916, no Agravo de Petição n. 2.034, que reconhecia a propriedade particular sobre as nascentes de águas, o que diretamente conflitava inclusive com os objetivos do Código Florestal.

Em 15 de setembro de 1965, é aprovado Novo Código Florestal, por meio da Lei n. 4.771, que limitou o exercício do direito de propriedade no que se refere ao uso e disposição de toda a flora, qualificando a floresta como interesse difuso e coletivo.

2.2 O Código Florestal

O Código Florestal Brasileiro foi instituído pela Lei n. 4.771, de 15 de setembro de 1965 que incorpora diversos princípios que fundamentam o Direito Ambiental no Brasil e no Mundo.

O artigo 1º do Código Florestal delimita o âmbito de aplicação da Lei:

Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem. (grifos nossos)

Duas conclusões podem ser, a priori, retiradas do dispositivo em questão:

1ª – O Código, embora denominado "florestal", tem um campo de aplicação muito mais amplo do que sua denominação indica, já que se aplica às florestas e também às "demais formas de vegetação". Desta forma, não só os complexos arbóreos, mas igualmente qualquer forma de vegetação nativa está protegida pelo Código (a restinga ou cerrado baixo, a vegetação de campos, entre outros).

2ª – O Código afirma serem as florestas e demais formas de vegetação "bens de interesse comum a todos os habitantes do País", que representa "a intenção do legislador em conciliar as necessidades de intervenção com o resguardo do domínio privado". Nesse diapasão, o proprietário, mesmo nos limites estritos de seu imóvel, não tem total e absoluta disposição da flora, só podendo utilizá-la na forma e com os limites fixados no Código.

Desta forma, trouxe o Código Florestal, implicitamente, os limites do Direito de Propriedade. Carlos Alberto Bittar afirma que a estruturação do direito de propriedade

divide-se por entre a declaração de sua existência – com o consequente reconhecimento estatal – e a submissão à ideia de função social, que lhe impõe restrições, justificadas, sempre, por interesses superiores e delineadas, em seus contornos, por legislação própria. ^[32]

Estabelecendo também o conceito de que a todo direito de propriedade há a sua correspondente limitação ao exercício, o Ministro Antônio Herman V. Benjamin propugna:

No Brasil, não há um direito de propriedade que confira ao seu titular a opção de usar aquilo que lhe pertence de modo a violar os princípios hoje estampados nos arts. 5º, 170, inc. VI, 184, §2º, 186, inc. II, e 225, todos da Constituição Federal. A propriedade privada, nos moldes da Lei Maior vigente, abandona, de vez, sua configuração essencialmente individualista para ingressar em uma nova fase, mais civilizada e comedida, onde se submete a uma ordem pública ambiental: essa a principal repercussão dos dispositivos constitucionais acima referidos. ^[33]

2.3 Áreas de Preservação Permanente

2.3.1 Conceito

Área de Preservação Permanente é toda área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.

As Áreas de Preservação Permanente que, como sua própria denominação demonstra, é área de "preservação" e não de "conservação", desta forma, a exploração econômica direta de qualquer atividade agrossilvopastoris, mesmo manejada, não convive com elas.

2.3.2 Objetivos das APPs

A função das APPs está ligada à manutenção da biodiversidade, ao fluxo gênico, assim como ao bem-estar do homem. Em especial, ela tem um importante papel na preservação da biodiversidade aquática, pois atua como filtro para os produtos agrotóxicos, impedindo o acúmulo de sedimentos nos rios e lagos.

Ladislau Araújo Skorupa ^[34], relata os benefícios das APPs para o desenvolvimento sustentável, sob dois aspectos: o primeiro como componentes físicos do agroecossistema; o segundo, com relação aos serviços ecológicos prestados pela flora existente, incluindo todas as associações por ela proporcionada com os componentes bióticos e abióticos do agroecossistema.

Segundo o pesquisador:

Embora de forma artificial, esses papéis podem ser assim destacados:

IMPORTÂNCIA FÍSICA:

– Em encostas acentuadas, a vegetação promovendo a estabilidade do solo pelo emaranhado de raízes das plantas, evitando sua perda por erosão e protegendo as partes mais baixas do terreno, como as estradas e os cursos d’água;

– Na área agrícola, evitando ou estabilizando os processos erosivos;

– Como quebra-ventos nas áreas de cultivo;

– Nas áreas de nascentes, a vegetação atuando como um amortecedor das chuvas, evitando o seu impacto direto sobre o solo e a sua paulatina compactação. Permite, pois, juntamente com toda a massa de raízes das plantas, que o solo permaneça poroso e capaz de absorver a água das chuvas, alimentando os lençóis freáticos; por sua vez, evita que o escoamento superficial excessivo de água carregue partículas de solo e resíduos tóxicos provenientes das atividades agrícolas para o leito dos cursos d’água, poluindo-os e assoreando-os;

– Nas margens de cursos d’água ou reservatórios, garantindo a estabilização de suas margens evitando que o seu solo seja levado diretamente para o leito dos cursos; atuando como um filtro ou como um "sistema tampão". Esta interface entre as áreas agrícolas e de pastagens com o ambiente aquático possibilita sua participação no controle da erosão do solo e da qualidade da água, evitando o carreamento direto para o ambiente aquático de sedimentos, nutrientes e produtos químicos provenientes das partes mais altas do terreno, os quais afetam a qualidade da água, diminuem a vida útil dos reservatórios, das instalações hidroelétricas e dos sistemas de irrigação;

– No controle hidrológico de uma bacia hidrográfica, regulando o fluxo de água superficial e subsubperficial, e assim do lençol freático.

SERVIÇOS ECOLÓGICOS:

– Geração de sítios para os inimigos naturais de pragas para alimentação, reprodução;

– Fornecimento de refúgio e alimento (pólen e néctar) para os insetos polinizadores de culturas;

–Refúgio e alimento para a fauna terrestre e aquática;

–Corredores de fluxo gênico para os elementos da flora e da fauna pela possível interconexão de APP adjacentes ou com áreas de Reserva Legal;

– Detoxificação de substâncias tóxicas provenientes das atividades agrícolas por organismos da meso e microfauna associada às raízes das plantas;

– Controle de pragas do solo;

–Reciclagem de nutrientes;

–Fixação de carbono, entre outros.

O pesquisador, por fim, atribui a escassez de água para abastecimento de vários centros urbanos, e ainda, a diminuição da capacidade de geração de energia pelas hidrelétricas pelo baixo nível dos reservatórios, à degradação crônica das matas ciliares e de áreas de nascentes em diversas bacias hidrográficas brasileiras nas últimas décadas, pelo menos em parte.

2.3.3 Espécies de APPs

A doutrina divide as APPs em duas espécies:

a) APPs ope legis (ou legais): chamadas como tal porque sua delimitação ocorre no próprio Código Florestal. Prevista no artigo 2º do Código Florestal, incluindo, por exemplo, a mata ciliar, o topo de morros, as restingas, os terrenos em altitude superior a 1.800m. ^[35]

b) APPs administrativas assim denominadas porque sua concreção final depende da expedição de ato administrativo da autoridade ambiental competente. Decorrem do artigo 3º, do Código Florestal que tem, entre outros objetivos, evitar a erosão das terras, fixar dunas, formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias. ^[36] Nesses casos, e em todos os outros previstos no artigo 3º, o Poder Público tem a faculdade de estabelecer APPs administrativas.

2.3.4 APPs: Parâmetros

Nas propriedades rurais, existem nascentes d’água e córregos e suas margens devem ser totalmente preservadas, atualmente, na distância mínima de 30 metros dos cursos d’água e 50 metros na circunferência das nascentes. Essa mata ciliar, por imposição da lei, são áreas de intocabilidade, mantendo um corredor ecológico que favorece a biodiversidade e protege os recursos hídricos, representando um importante papel para a preservação da biodiversidade aquática, elas atuam como filtro para os produtos agrotóxicos, impede o acúmulo de sedimentos nos rios e lagos.

De acordo com o artigo 2° desta lei, a largura da faixa de mata ciliar a ser preservada está relacionada com a largura do curso de água. 

Dimensões estabelecidas: 

Estas áreas visam garantir o bem-estar da população humana, pois sem elas aumenta o risco de enchentes, desmoronamentos, pragas, secas das nascentes, além de perda na qualidade da água.

2.3.5 APPs e Reserva Legal

A Área da Reserva Legal se sobrepõe à de Preservação Permanente. Com efeito, além de manter intactas as APPs, os agricultores ainda devem manter outra parte da sua fazenda com os percentuais previstos em lei para a Reserva Legal (no mínimo 20%) coberta de floresta nativa.

Por exemplo, suponha-se que em Ribeirão Preto, as matas ciliares de uma propriedade rural atinjam 12% de sua área. Como a RL representa mais 20%, deverá ser excluído da produção 32% da fazenda.

Assim permanece, portanto, em que pesem as reclamações dos agricultores que pretendem inserir APPs no percentual da Reserva Legal. Já a reforma do Código Florestal pretende adotar essa tendência, como veremos.

2.3.6 As mudanças propostas na Reforma do Código Florestal

O Código, conforme já foi dito, protege atualmente o mínimo de 30 metros de extensão a partir das margens dos rios, encostas íngremes, topos de morro e restingas, e quem desmatou é obrigado a recompor as matas.

Na proposta aprovada, a faixa mínima nas margens dos rios passa a ser de 15 metros. Topos de morro e áreas com altitude superior a 1.800 metros deixam de ser protegidas. Veredas passam a ser consideradas APPs. As demais áreas, embora continuem sendo formalmente protegidas, podem ser ocupadas por plantações, pastagens ou construções, caso tenham sido desmatadas até 2008 e sejam consideradas pelos governos estaduais como "áreas consolidadas".

De acordo com o artigo 3° do Projeto de Lei de Reforma do Código Florestal ^[37], as novas dimensões da proteção das APPs são as seguintes:

* As Modificações determinadas pela Reforma do Código em relação à lei anterior estão em negrito.

Não será excluída a hipótese de o Poder Público delimitar APPs em várzeas fora dos limites estabelecidos em lei, como se pode perceber por meio da inteligência do § 3º, artigo 3º do Projeto: "Não é considerada Área de Preservação Permanente a várzea fora dos limites previstos no inciso I do art. 3º, a menos que ato do Poder Público disponha em contrário" (grifos nossos). Essa possibilidade acabou sendo redundante, pois no artigo 5º do Projeto, restou consignada de forma genérica a possibilidade de o Poder Público declarar como APPs, mediante ato específico e quando houver interesse social, as áreas cobertas com florestas ou outras formas de vegetação desde que objetivem:

I – conter a erosão do solo;

II – proteger as restingas;

III – proteger várzeas;

III – abrigar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

IV – proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

V – formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

VI – assegurar condições de bem-estar público;

VII – auxiliar a defesa do território nacional, a critério das autoridades militares.

Esse ato específico mencionado pelo parágrafo único do artigo 5º do Projeto, tem natureza jurídica de ato administrativo constitutivo, pois faz nascer originalmente uma situação jurídica, já que se considera como APP uma área não prevista dentro dos quadrantes legais. Essa conclusão é diretamente proporcional à constatação de que nesse caso estaria sim, havendo desapropriação indireta, cabendo indenização nessas hipóteses.

É o que se extrai de recentes decisões oriundas dos Tribunais brasileiros, como no caso da Serra do Mar em São Paulo.

Posição do Supremo Tribunal Federal:

EMENTA: 1. Reserva Florestal Serra do Mar: indenização. É da jurisprudência do Supremo Tribunal que é devida indenização pela desapropriação de área pertencente à reserva florestal Serra do Mar, independentemente das limitações administrativas impostas para proteção ambiental dessa propriedade. Precedentes. (RE 471110 AgR/SP – SÃO PAULO – AG. REG. NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO – Relator(a):  Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – Julgamento:  14.11.2006).    

Posição do Superior Tribunal de Justiça:

DESAPROPRIAÇÃO – PARQUE ESTADUAL SERRA DO MAR – LIMITAÇÕES GERAIS AO DIREITO DE PROPRIEDADE EXISTENTES À ÉPOCA DA AQUISIÇÃO DO IMÓVEL – DIREITO DE INDENIZAÇÃO – INEXISTÊNCIA – AUSÊNCIA DE DANO E NEXO CAUSAL – JURISPRUDÊNCIA DO STJ – SÚMULA 83/STJ – RECURSO ESPECIAL NÃO-CONHECIDO.

1. ‘Não há de se permitir a utilização do remédio jurídico da ação desapropriatória como forma de ressarcir prejuízo que a parte, conquanto alegue, à toda evidência, não sofreu, visto ter adquirido imóvel que sabidamente deveria ser utilizado com respeito às restrições anteriormente impostas pela legislação estadual.’ (EREsp 254.246/Noronha) 2. Não impugnados todos os fundamentos da decisão agravada, mantém-se ela na íntegra (Súmula 182/STJ).

Agravo regimental improvido.

(AgRg no REsp 896.772/SP, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 03.04.2008, DJ 14.04.2008, p. 1).

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Se se partir de uma análise fundada no Direito Natural, poderíamos, entretanto vislumbrar apresentar-se como ato administrativo declaratório – pois afirmaria a preexistência de uma situação de fato ou de direito – o ato em questão. Nesse caso, com essa natureza jurídica, ter-se-ia uma situação onde a indenização decorrente da desapropriação indireta não existiria, pois não se configuraria desapropriação, mas sim, mera restrição de uso fundamentada em uma situação jurídica adjacente.

Posição defendida pelo Ministro do STJ Antônio Herman Benjamin que apesar de não se fundamentar no Direito Natural, adota posição que remete a essa doutrina, vejamos:

não se cuida, é claro, de supressão (= desapropriação) do direito de propriedade, pois não desaparece a totalidade do valor econômico, das prerrogativas ou dos atributos da dominialidade.

No caso da Serra do Mar, por exemplo, quantos dos imóveis objetos das inúmeras desapropriações indiretas não encontrariam – se anunciados – comprador entre toda uma classe de yuppies, hoje mais interessados em sossego, verde e equilíbrio ambiental do que em exploração agrícola ou madeireira? ^[38]

Segundo o artigo 3º, § 1º do Projeto, desde que fundamentadas em recomendações do Zoneamento Ecológico Econômico (art. 9º, II, da Lei n. 6.938, de 31 de agosto de 1981), do Plano de Recursos Hídricos elaborado e aprovado para a bacia hidrográfica (art. 7º da Lei n. 9.433, de 8 de janeiro de 1997) ou de estudos técnicos específicos de instituição pública especializada; os estados e o Distrito Federal, poderão, por lei, aumentar ou reduzir em até 50% (cinquenta por cento):

a)as faixas mínimas prevista para as faixas marginais de qualquer curso d'água natural;

b)áreas no entorno dos lagos e lagoas naturais;

c)áreas no entorno das nascentes e dos olhos d'água.

Ressalva-se que este redimensionamento deve considerar as características geomorfológicas, pedológicas e de cobertura vegetal que contribuam para a conservação dos recursos hídricos, do solo e da biodiversidade; é uma exigência do Projeto.

Atualmente, as APPs podem ser admitidas no cômputo da área de Reserva Legal desde que não implique em conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa em área de preservação permanente e reserva legal exceder 80% da propriedade rural localizada na Amazônia Legal; 50% da propriedade rural localizada nas demais regiões do País; e 25% da pequena propriedade (50 hectares nas regiões secas e 30 hectares nas outras regiões).

Com a Reforma do Código, tal posição se sedimenta ainda mais, já que ele prevê também a possibilidade de cômputo de APPs no cálculo percentual da Reserva Legal do imóvel, caso o Projeto seja aprovado ipsis literis, uma vez que o artigo 16 disciplina essa questão e admite essa possibilidade desde que:

I – o benefício previsto não implique a conversão de novas áreas para o uso alternativo do solo;

II – a totalidade da vegetação nativa na Área de Preservação Permanente esteja preservada ou em processo de recuperação, conforme declaração do proprietário ao órgão competente do Sisnama;

III – o proprietário ou possuidor do imóvel tenha requerido inclusão deste no cadastro ambiental.

Apesar disso, não se admite desmatamento das áreas consideradas pelo agricultor como "sobressalentes", ou seja, caso o produtor já tenha averbada área de Reserva Legal no percentual anterior sem considerar a Área de Preservação Permanente no seu cômputo, a Reserva Averbada deverá permanecer intacta, podendo apenas o produtor instituir servidão ambiental sobre a área excedente, na forma prevista no artigo 9º-A da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.

2.4 Reserva Legal

2.4.1 Conceito de Reserva Legal

A Reserva Legal tem como melhor conceito, o que lhe foi oferecido pelo artigo 1º, § 2º, III, da Lei n. 4.771/65 (Código Florestal) que a conceitua como uma

área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas.

As legislações estaduais referentes à Reserva Legal, sempre caminham no mesmo sentido, é o caso, por exemplo, da legislação paulista sobre o instituto, onde no Decreto Estadual n. 53.939/09 se definiu como toda

área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente fixada no Código Florestal, necessária ao uso sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção da fauna e flora nativas.

A Reserva Legal deve ser mantida com cobertura de vegetação nativa pelo proprietário do imóvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer título, pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. Todavia, é admitida a exploração econômica da Reserva Legal mediante plano de manejo florestal sustentável, desde que aprovado pelo órgão ambiental competente.

2.4.2 Percentuais previstos para Reserva Legal

Atualmente, os percentuais mínimos de Reserva Legal estão previstos no Código Florestal nos artigos 16 e 44, que reitero: 20% para o cerrado e campos gerais (Sul, Leste Meridional e parte Sul do Centro-Oeste) e 50% ou 80% para a Região Norte, e parte da Centro-Oeste, conforme se demonstra no quadro abaixo.

2.4.3 Averbação da Reserva Legal

A averbação da Reserva Legal não implica diretamente a sua recomposição, esta pode ser feita de forma gradativa, nos moldes previstos na Lei de Política Agrícola ou no Código Florestal. Averbar significa registrar no cartório de registro de imóveis a área que está demarcada para que seja a reserva Florestal Legal, e a partir da sua averbação essa área não pode sofrer modificações artificiais, somente por força da natureza, excluídas as hipóteses previstas de manejo e compensação no Código Florestal. ^[39]

Atualmente, a opção por parte do proprietário da área a ser destinada para Reserva Legal é dotada de discricionariedade técnica, uma vez que ele tem a possibilidade de escolha, todavia fica na dependência do aceite do órgão ambiental competente, que analisa a função social da propriedade, e mais 5 critérios técnicos ou instrumentos legais para subsidiar sua decisão, previstos no artigo 16, § 4º, são eles:

I – o plano de bacia hidrográfica;

II – o plano diretor municipal;

III – o zoneamento ecológico-econômico;

IV – outras categorias de zoneamento ambiental;

V – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.

Para se averbar a área que será a Reserva Legal do imóvel o procedimento indicado é o seguinte: ^[40]

I. identificação: a) requerimento solicitando a averbação de área para ser a Reserva Legal do imóvel, com identificação de todos os proprietários ou seu representante legal; b) dados do requerente: nome, endereço completo, n. do CNPJ/CPF, fone/fax, e endereço eletrônico; c) dados da propriedade: denominação do imóvel, n. de registro no INCRA, área total do imóvel, localidade, município, n. da matrícula do registro geral do cartório de registro de imóveis;

II. dados técnicos preliminares: a) pontos de GPS dos vértices demarcadores da área da propriedade rural; b) pontos de GPS dos vértices demarcadores da área indicativa para ser Reserva Legal. c) salvo os casos previstos em lei, a área indicativa para ser averbada como Reserva Legal não deverá conter em seu interior Áreas de Preservação Permanente (APPs); d) laudo de caracterização da vegetação, descrevendo a formação vegetal (campo, floresta), indicando as principais espécies ocorrentes na(s) área(s), tipo florestal e estágios sucessionais, conforme a Resolução CONAMA n. 33/94; e) apresentar Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do laudo – melhor que seja feita a anotação no CREA por engenheiro florestal ou ambiental; f) fotos digitais, com data, da área indicativa para ser a Reserva Legal, preferencialmente em CD;

III. dados técnicos finais do levantamento planimétrico: a) planta da área aprovada para ser averbada como Reserva Legal; b) memorial descritivo da área aprovada para ser averbada como Reserva Legal; c) Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) do profissional que confeccionará a planta e memorial descritivo da área de RL;

IV. considerações técnicas: a) os pontos de GPS dos vértices demarcadores da área de propriedade rural e indicativa para ser Reserva Legal; b) as fotos digitais atuais da área a ser averbada como Reserva Legal deverão ser tiradas do entorno da área e de seu interior. Cada foto deverá estar em um arquivo contendo nome relacionado com a área a ser averbada (ex. F1_Entorno_A1: foto 1 do entorno da área ou F1_ Interior_A1: foto 1 do interior da área 1). O número máximo de fotos por área a ser averbada é de 30 (trinta); c) O Laudo de Vegetação deverá seguir a Resolução CONAMA n. 33/94;

V. considerações técnicas finais para a liberação do Termo de Declaração de Averbação de Área de Reserva Legal: a) após a análise dos dados técnicos preliminares, itens I e II, o proprietário terá aprovada ou reformulada a área a ser averbada; liberando o proprietário para contratar profissional habilitado (CREA/CONFEA) para confeccionar planta e memorial descritivo da área a ser averbada em matrícula, com recolhimento da respectiva ART. Essa planta da área a ser averbada poderá ser obtida com os seguintes métodos: 1. GPS Geodésico; 2. GPS Topográfico; 3. Estação Total; 4. Teodolito; b) o memorial descritivo deverá ser conforme a norma técnica NBR 13.133/94; c) caso seja necessário o corte de vegetação para abertura de picadas com vistas às visadas, a autorização será emitida pelo órgão florestal estadual; d) em hipótese alguma será aceito planta ou mapa, bem como memorial descritivo confeccionado com uso de GPS de navegação, trena ou bússola (elementos caracterizadamente de levantamentos expeditos).

VI. áreas a serem averbadas em condomínio ou no regime de servidão: a) seguir os procedimentos elencados no item I para o imóvel no qual deveria ser averbada a Reserva Legal; b) seguir os procedimentos elencados no item I para o imóvel no qual vai ser averbada a área e Reserva Legal, em condomínio ou regime de servidão; c) seguir os procedimentos elencados no item 2 e 3 para o imóvel no qual vai ser averbada a área de Reserva Legal, em condomínio ou regime de servidão.

VII. liberação do Termo de Declaração para Averbação de Área de Reserva Legal: a) depois de cumpridos os requisitos necessários e demais análises técnica, o órgão florestal estadual emitirá Termo de Declaração para Averbação de Área da Reserva Legal, o qual deverá ser averbado pelo proprietário, na matrícula do imóvel; b) se estiver em condomínio ou em Servidão Florestal, deverá ser averbado em todas as matrículas envolvidas.

2.4.4 Importância da Delimitação Jurídica (Averbação) da Área de Reserva Legal

A Reserva Legal atualmente é requisito inclusive para a alienação e retificação da propriedade, já tendo assim decidido a jurisprudência dominante:

A questão resume-se em estabelecer se é necessária a averbação de área florestal em imóvel rural como pressuposto do pedido formulado pelo proprietário de retificação da respectiva área na matrícula do bem. Inicialmente, a Min. Relatora destacou que a matéria já foi analisada por este Superior Tribunal por ocasião do julgamento do RMS 18.301–MG, DJ de 3/10/2005, em que ficou decidido ser correta a interpretação do Código Florestal no sentido de considerar a averbação da reserva legal como condição da transcrição de títulos aquisitivos de propriedade. A norma do art. 1º da Lei n. 4.771/1965 foi plenamente recepcionada pela CF/1988. Sempre que uma lei comporta mais de uma interpretação, é necessário interpretá-la do modo mais coerente com o sistema no qual está inserida. A defesa do meio ambiente naturalmente implica restrição ao direito de propriedade. E a melhor forma de tornar efetiva essa obrigação é vincular qualquer modificação na matrícula do imóvel à averbação da reserva florestal. Interpretar a norma do art. 16 da Lei n. 4.771/1965 de outra maneira implicaria retirar do art. 212 da CF/1988 e de seus incisos partem de seu potencial de proteção ambiental. Diante disso, a Turma conheceu do recurso e deu provimento a ele, determinando que seja constituída área de reserva florestal no imóvel controvertido como condição à retificação de área pleiteada, nos termos do art. 16, § 8º, do Código Florestal. REsp 831.212–MG, Rel. Min. Nancy Andrighi, julgado em 1º.9.2009.

2.4.5 A Celeuma Jurídica criada pelo Decreto n. 6.514/08

No findar do ano de 2009, constantemente era questionada a necessidade que havia de se cumprir a obrigação imposta pelo artigo 55 do Decreto n. 6.514/08, que obrigava o produtor rural a averbar a Reserva Legal de imóveis rurais que ainda não estivessem averbadas no período previsto pelo artigo 152 do mencionado decreto, o fatídico dia 11 de dezembro de 2009, que seria o prazo final fixado para o ato em questão.

Para aterrorizar mais ainda os chamados pelos ambientalistas de "Ruralistas", como se esse último termo fosse pejorativo, o Decreto fixou ainda no mesmo artigo 55 que, como pena para os "criminosos-ruralistas" – assim parece terem sido tratados pelo Decreto – poderão lhe ser aplicadas as penas de advertência e multa diária de R$ 50,00 (cinquenta reais) a R$ 500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da Área de Reserva Legal que deveria ter sido averbada.

Ressalta Júlio Cezar Lima Brandão, em doutrina escrita no ano de 2001, que a "obrigatoriedade da averbação da Reserva Legal e a inalterabilidade de sua destinação conta com mais de uma década posto que introduzida no Código Florestal, pela Lei 7.803/89, não sendo portanto, obrigação recente" ^[41].

Rodrigo Andreotti Musetti adota ainda posição mais rigorosa, entendendo incidir em ilicitude aquele que não averbar a Reserva Legal. ^[42]

A averbação da Reserva Legal, por sua vez, é ato de iniciativa do proprietário ou possuidor, cabendo à autoridade ambiental meramente averiguar as condições de adequação da área a ser averbada, todavia, não tem a autoridade poder discricionário para escolher o local da averbação, ficando a mesma vinculada à escolha do seu proprietário ou possuidor, que tem a discricionariedade técnica nesse sentido. ^[43]

Entretanto, toda a repercussão causada pelo Decreto n. 6.514/08 se deve ao fato de o mesmo ter causado confusões a respeito da necessidade de reconstituição imediata da Reserva Legal para que a mesma possa ser averbada.

Afirmar que realmente a área já deve ser reconstituída para ser averbada é um sofisma, pois em que pese parecer o correto, os prazos para reconstituição da reserva já foram pré-fixados em outras legislações. Todavia, há de se alinhar os órgãos ambientais com os cartórios de registros de imóveis para trabalharem dessa forma, uma vez que os mesmos podem estabelecer uma exigência além do que o sentido da norma quis estabelecer.

Em relação aos prazos para a reconstituição, a primeira norma que fixou o prazo foi a Lei de Política Agrícola de 1991 (Lei n. 8.171/91) ^[44]. Esta lei foi publicada após grande discussão e participação dos setores do agronegócio relacionados à produção, comercialização e logística, sobre a melhor política de desenvolvimento para a agricultura brasileira, indo de encontro à efetividade do artigo 187 da Constituição Federal que estabelece que o planejamento e execução de uma política agrícola deveriam ser feitos na forma de lei.

O que mais nos interessa disto tudo é que o artigo 99 desta lei trouxe a seguinte obrigação para o produtor rural:

a partir do ano seguinte ao de promulgação desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei n. 4.771, de 1965, com a nova redação dada pela Lei n. 7.803, de 1989, mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da área total para complementar a referida Reserva Florestal Legal (RFL).

Para interpretar esse artigo, temos de estimular o processo lógico de interpretação, que tem por objetivo interpretar a lei atingindo a sua essência. Segundo Carlos Maximiliano, maior expressão brasileira que já se teve notícia em interpretação do Direito, deve-se interpretá-la procurando

descobrir o sentido e o alcance de expressões do Direito sem o auxílio de nenhum elemento exterior, como aplicar ao dispositivo em apreço um conjunto de regras tradicionais e precisas, tomadas de empréstimo à Lógica Geral. Pretende do simples estudo das normas em si, ou em conjunto, por meio do raciocínio dedutivo, obter a interpretação correta.

O autor adverte que a interpretação da letra da lei "pelo Processo Lógico tem mais valor do que a simplesmente verbal", ressaltando ainda, que entre os antigos doutrinadores já se encontrava um sábio conselho: "deve-se evitar a supersticiosa observância da lei que, olhando só a letra dela, destrói a sua intenção" ^[45].

Analisando o Direito desta forma, é que passamos a interpretar o artigo 99 da Lei de Política Agrícola, analisando-o por partes e aceitando os seus desdobramentos. No início se diz: a partir do ano seguinte ao de promulgação desta lei, obriga-se o proprietário rural, quando for o caso, a recompor em sua propriedade a Reserva Florestal Legal, prevista na Lei n. 4.771, de 1965, com a nova redação dada pela Lei n. 7.803, de 1989. Desta forma, como a lei foi publicada em 1991, a partir de 1992, estaria o produtor rural encarregado de iniciar a recomposição da sua reserva na forma prevista no Código Florestal. Este, portanto, foi o termo inicial fixado pela Lei de Política Agrícola para o início da recomposição. A partir desse termo, o artigo 99, fixa a forma como deve ser recomposta a Reserva Legal, estabelecendo ser mediante o plantio, em cada ano, de pelo menos um trinta avos da área total para complementar a referida Reserva Florestal Legal (RFL). Interpretando-se por meio de um raciocínio lógico, o produtor passa, portanto, a ter a seguinte obrigação legal: reconstituir nos próximos 30 anos, 1/30 ao ano, da área necessária à complementação da Reserva Legal, ou seja, se o prazo começa a contar em 1992, ele terá até o ano 2021 para reconstituir a sua Reserva Legal total. ^[46]

Razoável e proporcional que tal prazo tenha sido fixado desta forma, uma vez que não podemos esquecer de maneira alguma, que essa grande preocupação com o meio ambiente surgiu no início da década de 1980, com a Lei de Política Ambiental, e reforçada posteriormente com a Constituição Federal de 1988. Anteriormente a isto, se o produtor adquirisse uma área para cultivar e tivesse de desmatá-la para tal, as próprias instituições financeiras governamentais ofereciam linha de crédito, e de outro lado, se a área produtiva não estivesse desmatada, instituições como o Banco do Brasil nem sequer concediam créditos rurais a esses produtores.

Não obstante, apesar de existir o Código Florestal, ele nunca foi cumprido, nem pelo Poder Público, que deveria fiscalizar a sua aplicação e informar ao produtor rural como ele deveria proceder (princípio da informação ou notificação ambiental), e, de outro lado, a possibilidade de ele ser cumprido pelo agricultor ficou reduzida, pois o homem do campo é carente de informação, já que se preocupa unicamente com o "dentro da porteira", e a maioria das fazendas até final dos anos de 1980 nem luz possuíam, o que de certa forma impossibilitava o melhor acesso à informação. Desta forma, somente após a Constituição de 1988, e tentando resolver a situação apresentada, é que foi publicada a Lei de Política Agrícola, que fixou esse prazo de 30 anos para recomposição da Reserva Legal, prazo esse que se encerraria em 2021 conforme já foi mencionado. ^[47]

Surge, todavia, um entretanto: todos (ambientalistas e ruralistas) parecem ter se esquecido da existência do artigo 99, da mencionada lei, e iniciaram uma disputa para fixação de um prazo para recomposição das florestas, aflorada com a publicação da Lei de Crimes Ambientais (Lei n. 9.605/98) a partir de 1998, culminando com a edição da Medida Provisória n. 2.166 de 24 de agosto de 2001, que já tinha força de lei, mas que com a Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, e o estabelecimento no seu artigo 2º de que as medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuariam em vigor, a não ser que fossem revogadas explicitamente por outra medida provisória ou por lei, ou ainda, por deliberação definitiva do Congresso Nacional, acabaram-se por converter aquelas medidas provisórias anteriores a esta emenda em lei. Conclui-se, portanto, que por 18 dias apenas esse prazo foi alterado, já que a reforma do Código Florestal foi levada a cabo pela medida provisória de 24 de agosto, sendo a mesma considerada atualmente como se lei fosse, por força da emenda constitucional de 11 de setembro, 18 dias, portanto, de interstício. Ressalta-se que nos termos do artigo 8º desta medida provisória, ela entrou em vigor a partir da sua publicação.

Vejamos parte do conteúdo e prazos que essa medida provisória fixou e que aqui nos interessa:

Art. 44. O proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior ao estabelecido nos incisos I, II, III e IV do art. 16, ressalvado o disposto nos seus §§ 5º e 6º, deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: (Redação dada pela Medida Provisória n. 2.166–67, de 2001)

I – recompor a Reserva Legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente (Incluído pela Medida Provisória n. 2.166–67, de 2001)

Utilizando-se novamente do processo lógico para interpretar esse inciso I do artigo 44, chega-se à seguinte conclusão: a partir de 24 de agosto de 2001, data da publicação da Medida Provisória n. 2.166, foi fixado um novo prazo para recomposição da Reserva Legal, que também tem um termo final de 30 anos, pois a cada 3 anos, deve-se recompor 1/10 da área total à sua complementação. Se for 1/10 a cada 3 anos, serão necessários 30 anos para atingir 10/10, é o que se aduz desta norma. Com efeito, foi remarcado o prazo que se iniciou em 26 de agosto de 2001 e se encerará, portanto, em 24 de agosto de 2031.

Com esse novo prazo, o artigo 99 da Lei de Política Agrícola se encontra tacitamente revogado, uma vez que sobreveio norma igual, posterior, disciplinando a mesma situação que esse artigo disciplinava.

Assim também entendeu a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, em recurso que teve como relator o Ministro Luiz Fux. ^[48]

Esse é, portanto, o prazo fixado por lei para se recompor a Reserva Legal definitiva!

O entendimento de José Afonso da Silva é também nessa linha:

Recomposição de Reserva Legal: o proprietário ou possuidor, nas condições previstas acima, deve recompor a Reserva Legal de sua propriedade (ou posse) mediante o plantio, a cada 3 anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária a sua complementação com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente – órgão, esse, que deve apoiar tecnicamente a recomposição quando se tratar de pequena propriedade ou de posse rural familiar. Admite-se também que a recomposição possa ser realizada mediante o plantio temporário de espécies exóticas como pioneiras, visando a restauração do ecossistema original, de acordo com critérios técnicos gerais estabelecidos pelo CONAMA (art. 44, I, e §§ 1º e 2º). Observa-se que 1/10 em cada 3 anos significa um prazo de 30 anos. Não é aceitável a interpretação de que, na vigência dessa norma, o proprietário ou possuidor possam suprimir Floresta de Reserva Legal com possibilidade de recomposição posterior em 30 anos, na forma prevista no art. 44, I e §§1º e 2º. Ora, se o Código não admite a supressão de Reserva Legal, por isso a estabelece como forma de protegê-la e preservá-la, como se poderia admiti-la com base na disciplina da recomposição? Não. O novo art. 44, ao admitir a recomposição, só o fez para situações passadas, situações consumadas antes da superveniência da forma de recomposição. Quer dizer, suprimir Reserva Legal é inadmissível. Se isso acontecer o proprietário ou possuidor fica sujeito a sanção, porque destruir ou danificar florestas nativas, plantadas ou vegetação fixadora de dunas, protetora de margens, objeto de especial preservação é crime a que se comina pena de detenção de 3 meses a 1 ano e multa. (Lei 9.605 de 1998, art. 50). E não resta dúvida de que as Reservas Legais são florestas e vegetação especialmente preservadas. ^[49]

Essa também é a posição de Júlio Cezar Lima Brandão: "A recomposição da reserva legal deve ocorrer mediante plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com os critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente". Afirma ainda o autor que o Código Florestal após a sua modificação pela retrocitada Medida Provisória

determina ao proprietário ou possuidor do imóvel rural com Reserva Legal em limites percentuais inferiores ao que é exigido pelo seu art. 16, ou mesmo quando totalmente inexistentes essas reservas, que adote as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente: recomponha a reserva legal; conduza a regeneração natural da reserva; e/ou compense a reserva legal por outra área. ^[50]

Afirma ainda o autor em comento que quanto à condução da regeneração da Reserva Legal ou a sua compensação, devem ser adotados os seguintes critérios:

a) A Condução da Regeneração da Reserva Legal, por seu turno, será autorizada pelo órgão ambiental estadual competente, quando sua viabilidade for comprovada por laudo técnico, podendo ser exigido o isolamento da área (art. 44, §3º, do Código Florestal).

b) A Compensação da Reserva Legal deve se dar por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, pertencente ao ecossistema e localizada na mesma microbacia hidrográfica. Deve contar, a compensação, com a aprovação do órgão ambiental estadual competente, e pode ser implementada mediante o arrendamento de área sob o regime de servidão florestal (art. 44–A do Código Florestal) ou reserva legal, ou aquisição de cotas de reserva legal (art. 44-B do Código Florestal). Em não sendo possível a compensação por área localizada na mesma microbacia, o órgão ambiental competente deverá aplicar o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para a compensação, desde que situada na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, atendido, quando houver, o respectivo Plano de Bacia Hidrográfica (art. 44, §§4º e 5º do Código Florestal). Porém, por expressa ressalva do art. 44–C do Código Florestal, não poderá utilizar-se da compensação, o proprietário ou possuidor que, a parti da vigência da Medida Provisória 1.736–31/98 suprimiu, total ou parcialmente florestas e demais formas de vegetação nativa, situadas no interior de sua propriedade ou posse, sem as devidas autorizações exigidas por lei. ^[51]

Surge todavia um segundo entretanto: esse prazo não seria também o prazo para que fosse averbada a Reserva Legal total no cartório de registro de imóveis, observando a disciplina prevista no artigo 16 do Código Florestal?

Podem-se vislumbrar duas posições diametralmente opostas:

A primeira diria que só se poderia averbar uma Reserva Florestal Legal se esta já estiver plenamente constituída, e, portanto, os prazos fixados primeiro pela Lei de Política Agrícola e depois prorrogado pela Medida Provisória n. 2.166 caem por terra. Esta posição vai de encontro ao que se exige pelos cartórios para a averbação, pois esses exigem que o proprietário disponibilize de imediato a demarcação da área total para averbar e que a área já esteja recuperada. O problema surge quando o proprietário não tem toda essa área para averbar e ele estipulou um plano de recuperação no prazo fixado pela lei, qual seja, até o ano de 2031. Nestes casos, o próprio Código Florestal criou algumas hipóteses de compensação, mas como o proprietário tem de ir procedendo a essa compensação na forma prevista na lei, 1/10 de 3 em 3 anos, o que poderia ser cobrado dele a título de reserva, já que estamos no ano de 2011, é 3/10 do total da Reserva Legal que ele irá constituir, mas sabemos, não é isso que está acontecendo.

A segunda posição dirá que se pode averbar a área destinada à Reserva Legal, e a sua recomposição deve-se dar nesse prazo, até 2031, todavia, junto a essa averbação necessário seria apresentar um Plano de Recomposição da Reserva. Destarte, averbada a área destinada à Reserva Legal, o órgão ambiental competente pode fiscalizar se está sendo recomposta 1/10 a cada 3 anos partir do dia 24 de agosto de 2001. Todavia, o mesmo problema surge caso o proprietário não tenha a área imediatamente para indicar como Reserva Legal, pois neste caso ele estaria em desacordo com o que é exigido para a averbação.

A questão é mais complicada do que parece num primeiro momento, pois em julho de 2008 quando sobreveio o Decreto n. 6.514/08 que fixava no seu artigo 152 o termo final para averbação total da Reserva Legal, no dia 11 de dezembro de 2009.

Não obstante, esse prazo foi ampliado para 11 de junho de 2011 pelo artigo 15 do Decreto n. 7.029/09, o que deixa sinais evidentes de que o Governo Lula reconheceu que criou um imbróglio jurídico ao elaborar o Decreto n. 6.514/08 e fixar o prazo do artigo 152, pois desconsiderou o prazo já anteriormente fixado por lei, e deixou o problema para a próxima Presidente resolver.

Como este decreto não é uma lei, o artigo 152 não revogava o prazo para a recomposição; ele apenas fixava um prazo para a averbação. Além de fixar o prazo, ele estabeleceu no seu artigo 55 que caso o proprietário não realize a averbação, poderá lhe ser aplicada pena de advertência e multa diária de R$50,00 (cinquenta reais) a R$500,00 (quinhentos reais) por hectare ou fração da área de Reserva Legal que deveria ter sido averbada. A mesma normativa ainda estabelece que o autuado será advertido para que, no prazo de 120 dias, apresente termo de compromisso de averbação e preservação da Reserva Legal firmado junto ao órgão ambiental competente, definindo a averbação da Reserva Legal e, nos casos em que não houver vegetação nativa suficiente, a recomposição, regeneração ou compensação da área devida nos percentuais previstos no Código Florestal para cada Região.

Isto na teoria é muito fácil, todavia, na prática essa questão se apresenta como de difícil resolução. Imaginem, por exemplo, um proprietário que tenha 100 hectares de terras cultiváveis adquiridas em 1988 e toda já desmatada. Imaginem ainda que nesses 100 hectares ele investiu 5 milhões de dólares em irrigação para cobrir 95 hectares, deixando 5 hectares apenas para sua casa, escritório, depósito de maquinários, etc. Imaginem mais ainda, que ele após a publicação da Lei de Política Agrícola, elaborou um plano para ajustar a sua Reserva Florestal, todavia, não conseguiu implementá-lo porque naquela época não havia compensação ambiental – que surgiu com a Medida Provisória n. 2.166 apenas em 2001 – e as áreas de seu entorno estavam todas já desmatadas, eram produtivas, e seus proprietários não tinham interesse em vender. Dessa forma, o agricultor que esperava adquirir uma área vizinha que tivesse possibilidade de ser destinada à Reserva Legal não encontrou, por motivos alheios a sua vontade. Em 2001, com o surgimento da possibilidade de compensação, ele viu "uma luz no fim do túnel", todavia, como não encontrou uma propriedade na sua microbacia ^[52] que estivesse disponível à venda ou outra forma qualquer de empossamento por longo prazo, a sua situação se tornou inviável. Do que se conclui que nesse caso o proprietário, para se enquadrar na lei, deverá então destruir toda uma infraestrutura construída para irrigação e reconstituir a sua Reserva Legal, que foi destruída um dia porque o próprio Estado financiava o desmatamento. A incoerência é explícita. O melhor seria permitir que esse proprietário adquirisse uma propriedade em outra microbacia, ou até mesmo em outra região e a legalizasse como Reserva Legal; é o que se pretende com a Reforma do Código Florestal. Assim ele não para de produzir alimentos, importante para a segurança alimentar do país, não entra em crise financeira e se torne improdutivo, e pior que tudo isso, fique completamente desmotivado para continuar nessa atividade de extrema importância para o país, mas que cada dia que passa tem menos respeito dos políticos, que se preocupam apenas em apoiar a indústria automobilística, tecnológica e de eletrodomésticos com subsídios tributários. Indústrias essas que causam poluição em grande escala pelo fato de a população não ter mais onde descartar tanto o lixo industrial como os bens que vão sendo substituídos, e nem estamos falando em aquecimento global e aumento de consumo de energia!

Não é forçoso entender que ao fixar o prazo para recomposição da Reserva Legal, automaticamente, a Medida Provisória n. 2.166, que acrescentou esse prazo no Código Florestal, realmente fixou o termo final para a averbação, ou seja, o proprietário deve reconstituir a Reserva e no prazo final averbá-la.

Não estou aqui dizendo que o § 8º do artigo 16 do Código Florestal, inserido pela Medida Provisória em comento, não obrigou a averbação, mas fazendo uma interpretação pelo processo sistemático poderíamos extrair algumas conclusões.

Primeiramente, avocando ainda as lições de Carlos Maximiliano, processo sistemático é aquele que consiste "em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referentes ao mesmo objeto", e que tem por objetivo, por meio de uma norma, conhecer o espírito das outras, bem como, "procurar conciliar as palavras antecedentes com as consequentes, e do exame das regras em conjunto deduzir o sentido de cada uma" ^[53].

Entendido o que seja o processo sistemático, passemos a utilizar do mesmo para interpretar o dispositivo em questão. Segundo o § 8º do artigo 16,a área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de retificação da área, com as exceções previstas neste Código.

Nesse caso, ele estabelece a forma como deve ser feita a averbação no momento que o proprietário a fizer. Todavia, apesar de estipular uma obrigação de fazer ao proprietário, ele não fixou o prazo para que fosse feita a averbação.

Esse prazo, portanto, seria o que foi fixado no dia 24 de agosto de 2001, pela edição da medida provisória, ou seja, o mesmo prazo para a recomposição nos casos onde o proprietário não tem de imediato a área para se destinar à Reserva Legal. Essa é a interpretação sistemática que deve ser feita, o proprietário que tenha área disponível deve averbá-la imediatamente, todavia, o que não a possui, deve planejar a forma de recomposição na forma fixada pelo artigo 44, inc. I, do Código Florestal, e no final do período de carência fixado, averbar a Reserva Legal.

O que pode ser feito neste interstício pelo órgão ambiental, como já fora mencionado, é fiscalizar se está sendo recomposta 1/10 a cada 3 anos partir do dia 24 de agosto de 2001, até o termo final, inclusive poderia, sim, o órgão em apreço exigir um Plano de Recomposição da Reserva.

Sustentar que o prazo já estava fixado é aparentemente simples, o que não é simples é entender o porquê de o Decreto n. 6.514/08 ter fixado um novo prazo se o mesmo já existia. As dúvidas que pairam são tantas, que como já fora mencionado, esse prazo atualmente foi ampliado para 11 de junho de 2011 pelo artigo 15 do Decreto n. 7.029/09, deixando sinais evidentes de que o Governo Federal reconheceu que criou um imbróglio jurídico ao elaborar o Decreto n. 6.514/08 e fixar o prazo do artigo 152 desconsiderando o prazo já anteriormente fixado por lei.

Se nós, doutrinadores, somos meros intérpretes do Direito, pelo menos nessa nossa função temos de procurar sermos o mais técnico possível. E só vamos atingir esse objetivo se aplicarmos as formas de hermenêutica historicamente existentes, sejam elas satisfatórias ou não aos nossos anseios.

A situação que se apresenta, portanto, é a seguinte: se a Medida Provisória n. 2.166 acrescentou o termo final para recomposição no Código Florestal, automaticamente esse é o mesmo prazo final para a averbação, ou seja, o proprietário deve reconstituir a Reserva, e no prazo final averbá-la, como já foi dito. Como essa medida provisória, por meio da Emenda Constitucional n. 32, adquiriu força de lei, esse prazo só poderia ser modificado por força de outra lei, mas não de um simples decreto regulamentar, que, como frisa bem Vitor Frederico Kümpel, "são normas hierarquicamente inferiores às leis ordinárias" ^[54]. Disso se depreende que só uma lei ordinária ou uma lei complementar que possui um quórum de aprovação superior, ou ainda, uma emenda à Constituição é que poderia modificar o regime jurídico construído para a Reserva Legal pelo Código Florestal.

Tentando amenizar o drama e conflitos criados entre governo e ruralistas, o Governo Federal, com o Decreto n. 7.029/09, criou o "Programa Mais Ambiente", que como o próprio artigo 1º do mencionado decreto preceitua, tem porobjetivo promover e apoiar a regularização ambiental de imóveis, com prazo de até três anos para a adesão dos beneficiários, contados a partir da data da publicação desse decreto.

Para participar do Programa, o produtor deve aderir a um de seus Instrumentos junto ao IBAMA ou órgão estadual correspondente se este for competente para tal adesão. Esses instrumentos são o Termo de Adesão e Compromisso (TAC) e o Cadastro Ambiental Rural (CAR), definidos no artigo 3º do decreto. O TAC é um "documento formal de adesão, visando à regularização ambiental por meio do compromisso de recuperar, recompor ou manter as áreas de preservação permanente, bem como de averbar a reserva legal do imóvel". Já o CAR é o "sistema eletrônico de identificação georreferenciada da propriedade rural ou posse rural, contendo a delimitação das áreas de preservação permanente, da reserva legal e remanescentes de vegetação nativa localizadas no interior do imóvel, para fins de controle e monitoramento". Pela interpretação, eles serão interdependentes na medida em que a ausência do CAR implicará a impossibilidade de se firmar o TAC; e, de outro lado, não se justifica fazer o CAR se não for para firmar o TAC. Tal afirmação, todavia, se depreende do artigo 4º do mencionado decreto em comento, pois essa norma fixa como requisitos para firmar o TAC a identificação do proprietário ou possuidor rural, a identificação do imóvel por meio de planta e memorial descritivo, subscrito por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica (ART), contendo a indicação das coordenadas geográficas (perímetro do imóvel; localização de remanescentes de vegetação nativa; proposta de localização da Reserva Legal; e localização das áreas de preservação permanente) e ainda a solicitação de enquadramento nos subprogramas destinados à regularização ambiental de que trata o artigo 9º, quais sejam: I – Programa de Educação Ambiental; II – Programa de Assistência Técnica Rural (ATER); III – Programa de Produção e Distribuição de Mudas e Sementes; e IV — Programa de Capacitação dos Beneficiários Especiais. A única benesse é que o parágrafo único do artigo 9º trouxe a informação de que estes subprogramas serão providos de metodologia e recursos orçamentários e financeiros próprios que serão fixados posteriormente.

Todavia, reitero que aos produtores que já há um prazo fixado para a averbação, e com a prorrogação da fiscalização para se iniciar em 11 de junho de 2011, há ainda possibilidades dos que não averbaram suas reservas legais procurarem judicialmente resguardar seus direitos de assim proceder no seu prazo já fixado, em 2031 (a Medida Provisória n. 2.166).

O que o Estado pode exigir, e desta não haverá escapatória, é que os produtores firmem compromisso de recuperar, recompor ou manter as áreas de preservação permanente, estas sem prazo, bem como, de averbar a Reserva Legal do imóvel no prazo final – 2031, repito!

Portanto, o direito do proprietário de averbar a Reserva Legal após o prazo de reconstituição previsto no Código Florestal deve ser preservado; é nesse sentido que os advogados devem lutar para resguardar tal direito. Essa luta pela aplicação correta do Direito não pode falecer, pois um Estado de Direito que não possui um mínimo de segurança jurídica tem como tendência se tornar cada vez mais desobediente às normas primárias preestabelecidas. O que estamos vivendo hoje é apenas reflexo de ingerência política, que neste momento histórico pode estar indo contra os anseios dos proprietários rurais, mas se caminharmos dessa forma, chegaremos um dia a realmente devastar cada dia mais o meio ambiente por inobservância cultural e política das leis, que se hoje atingem diretamente os produtores rurais, amanhã podem atingir o meio ambiente como um todo.

2.4.6 Reserva Legal em condomínio

Sempre se questiona a possibilidade de se delimitar a Reserva Legal em regime condominial. Nos termos do artigo 16, § 11, a permissão é expressa:

Art. 16, § 11. Poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante a aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas averbações referentes a todos os imóveis envolvidos.

Esse artigo resolve as divergências e possíveis entreveros entre herdeiros de uma copropriedade que não tenham reserva disponível de forma partilhada, devendo manter a original intacta numa possível partilha.

2.4.7 Soluções possíveis para os Produtores que não têm a Reserva Legal

Conforme foi mencionado, o artigo 16 do Código Florestal é que estabelece os percentuais exigidos para a Reserva Legal.

Por sua vez, o artigo 44 determina a forma como deve o produtor proceder para não se enquadrar na ilegalidade ambiental, inclusive, atribui uma alternativa para aqueles casos onde não haja espaço na propriedade para delimitação da Reserva Legal.

Consoante o artigo 44, o proprietário ou possuidor de imóvel rural com área de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetação nativa em extensão inferior aos limites determinados (art. 16, I, II, III e IV), deve adotar as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:

1ª – Recomposição da Reserva Legal: O proprietário deve recompor a Reserva Legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada três anos, de no mínimo 1/10 da área total necessária à sua complementação, com espécies nativas, de acordo com critérios estabelecidos pelo órgão ambiental estadual competente, conforme a Medida Provisória n. 2.166-67, de 2001.

Exige-se no caso da pequena propriedade ou posse rural familiar, o apoio técnico do órgão ambiental competente.

Admite-se ainda, que a recomposição possa ser realizada mediante o plantio temporário de espécies exóticas, desde que observados os critérios técnicos gerais estabelecidos pelo CONAMA.

2ª – Regeneração da Reserva Legal: admite-se também que o proprietário conduza a regeneração natural da reserva legal, devendo para tanto isolar as áreas a ela destinadas. É necessário ainda que a área delimitada seja apresentada ao órgão ambiental estadual competente para que ele analise a viabilidade técnica da área e autorize a sua condição de Reserva Legal.

3ª – Compensação da Reserva Legal:permite-se também a Compensação da área de reserva desde que se faça por outra área equivalente em importância ecológica e extensão, pertença ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma microbacia hidrográfica.

Nesse caso o problema surge se o proprietário precisar compensar a Reserva Legal, mas não encontrar área disponível na microbacia, hipótese em que ele poderá exigir do órgão ambiental estadual que aplique o critério de maior proximidade possível entre a propriedade desprovida de reserva legal e a área escolhida para compensação, desde que na mesma bacia hidrográfica e no mesmo Estado, e se houver Plano de Bacia Hidrográfica esse deve ser atendido. É necessário, por fim, que a área a ser instituída a Reserva pertença ao mesmo ecossistema.

Ainda admite-se a Compensação da Reserva Legal sob duas formas:

a) Arrendamento: podem ser arrendadas áreas que estão sob o regime de servidão florestal ou reserva legal;

b) Aquisição de Cota de Reserva Florestal – CRF: que é um título representativo de vegetação nativa sob regime de servidão florestal, de Reserva Particular do Patrimônio Natural ou reserva legal instituída voluntariamente sobre a vegetação que exceder os percentuais em comento.

O Código impõe restrição à Compensação da Reserva Legal, para o proprietário ou possuidor que tiver suprimido florestas ou demais formas de vegetação nativa sem autorização do órgão ambiental.

A Lei n. 11.428, de 2006, permitiu a desoneração do proprietário rural em delimitar a reserva legal se o mesmo promover a doação ao órgão ambiental competente, de área localizada no interior de unidade de conservação de domínio público, pendente de regularização fundiária.

2.4.8 Servidão Florestal

Conforme dissemos, a Compensação da Reserva Legal pode ocorrer por meio de arrendamento de áreas que estão sob o regime da Reserva Legal e/ou regime de Servidão Florestal. Mas o que seria Servidão Florestal?

Nos termos do artigo 44-A, o proprietário rural poderá instituir servidão florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em caráter permanente ou temporário, aos direitos de supressão ou exploração da vegetação nativa, localizada fora da reserva legal e da área com vegetação de preservação permanente.

Quando há essa renúncia, a restrição de uso da vegetação é a mesma da Reserva Legal, ou se necessário, até superior, quando o órgão ambiental determinar.

Para ser considerada área de Servidão Florestal, o proprietário deve averbar à margem da inscrição de matrícula do imóvel, no registro de imóveis competente, após anuência do órgão ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigência, a alteração da destinação da área, nos casos de transmissão a qualquer título, de desmembramento ou de retificação dos limites da propriedade.

Sônia Letícia de Mello Cardoso ^[55], identifica três benefícios decorrentes da instituição da Servidão Florestal:

1 – Regularização da Reserva Legal; ^[56]

2 – Possibilidade de exploração de Cotas de Reserva Legal; ^[57]

3 – Isenção de Imposto Territorial Rural. ^[58]

2.4.9 Objetivo Saneador e Alterações Previstas na Reforma do Código

O Projeto de Lei de Reforma do Código Florestal ^[59] estabelece que as propriedades dimensionadas em até 4 módulos fiscais ^[60] (20 a 440 hectares, dependendo da região do país) não precisarão recuperar a área, ou instituir Reserva Legal, caso o desmatamento tenha ocorrido até a promulgação da lei.

Nas demais propriedades será preciso recuperar a vegetação, mas o cálculo não será feito com base na área total do imóvel: a base de cálculo é a área que exceder 4 módulos fiscais.

As compensações poderão ser feitas com áreas situadas a milhares de quilômetros da propriedade, desde que no mesmo bioma. O proprietário terá também a opção de fazer a compensação em dinheiro, com doação a um fundo para regularização de unidades de conservação.

O percentual de preservação e conservação, ou área de Reserva Legal é o que se segue.

É importante mencionar que em caso de fracionamento do imóvel rural, a qualquer título, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrária, será considerada para fins de Reserva Legal, a área do imóvel antes do fracionamento; é o que está previsto no artigo 14, § 2º da Reforma do Código, e que causará impactos diretos em fracionamentos para os diversos fins.

A título ilustrativo, na Região do Alto Paranaíba em Minas Gerais um módulo fiscal representa aproximadamente 40 hectares. Suponhamos que o de cujus que já era viúvo, tenha deixado para seus 4 filhos uma fazenda com exatamente 200 hectares, e que nesse caso tinha uma Reserva Legal na propriedade na forma como exigida legalmente, ou seja, 20% da área. Caso os herdeiros pretendam parcelar a área para repartição entre eles, se não houver acordo sobre a permanência da Reserva Legal em condomínio (prevista nos artigos 14 e 17 do Projeto) ^[61] cada um deverá constituir uma reserva em seus 50 hectares, o que tornaria inviável a repartição e obrigaria os herdeiros a se desfazerem da propriedade. Do que se aduz que essa norma surge como um desestímulo à Agricultura Familiar.

Outro exemplo nos é apresentado por Eduardo Agostinho Arruda Augusto:

Quanto à situação da pequena propriedade rural, o projeto foi além ao isentar da obrigatoriedade da reserva legal todos os imóveis com área total não superior a 4 módulos fiscais. Ou seja, no município de Corumbá–MS, no Pantanal, estariam isentos dessas obrigações os imóveis rurais com área de até 440 hectares; e, no município de Arujá, em São Paulo, os imóveis com dimensão não superior a 15 hectares. ^[62]

Desde que o órgão ambiental não tenha fixado determinação em contrário, a escolha da área a ser averbada a título de Reserva Legal é de livre escolha do proprietário ou possuidor, devendo estes sempre que houver, considerarem os seguintes critérios e instrumentos:

I – o plano de bacia hidrográfica;

II – o zoneamento ecológico-econômico;

III – a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente, unidade de conservação ou outra área legalmente protegida.

O Código possibilita atualmente a possibilidade de recompor a Reserva com árvores frutíferas, entretanto, somente em pequenas propriedades ou posse rural familiar, nos termos do § 3º do artigo 16.

Para cumprimento da manutenção ou compensação da área de reserva legal em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios de árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas, cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas.

Entretanto, com a reforma do Código Florestal será desnecessária a recomposição com árvores exóticas ou frutíferas para essas propriedades, já que as mesmas estariam dispensadas de Reserva Legal dentro dos limites fixados.