Levantamento teórico sobre as causas dos insucessos das tentativas de reforma da administração pública brasileira

A reforma administrativa é a política pública cuja finalidade primordial é o incremento da qualidade do desempenho da burocracia pública (Rezende, 2002 b:50) no exercício das suas atribuições legais e constitucionais. As tentativas de reformar o Estado brasileiro foram objetos de estudos de numerosos pesquisadores nacionais e estrangeiros, tais como Lawrence Graham (1968), Beatriz Wahrlich (1983 e 1984), Gilbert Siegel (1986), Gileno Marcelino (1989), Luciano Martins (1993), Nelson Mello e Souza (1994), Luiz Alberto dos Santos (1997), Olavo Brasil de Lima Júnior (1998), entre outros. De acordo com Ollaik (1999:41 a 43) tais tentativas, quais sejam, a do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), de 1938, a da Comissão Amaral Peixoto em 1963, quando, no Governo João Goulart, foi criado o Ministério Extraordinário para a Reforma Administrativa, e a do Decreto-Lei nº 200, de 1967, falharam em atingir seus intentos, que eram, basicamente, relativos à promoção do fortalecimento da meritocracia no serviço público nacional. Além disso, Santos (1997:45 e 49) nos informa que as reformas administrativas da Nova República (1986) e do Governo Collor (1990) também malograram. Ollaik (1999) tem sua argumentação confirmada por Bressan (in Lamounier e Figueiredo, 2002:387), que escreve:

"Ao determinar, por simples medida administrativa, o fim da politização na administração pública, o MARE (Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado) ignorou toda a história de fracasso das reformas anteriores. As mais importantes, inclusive, foram adotadas em momentos de grande "autoridade" do governo federal: a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938, em pleno Estado Novo; e o Decreto-Lei n° 200, de 1967, durante a ditadura militar. Em nenhum dos dois processos, o impulso reformador e modernizador do governo foi capaz de superar a tradição patrimonialista do nosso sistema político".

As análises antes enunciadas podem sugerir a existência de uma seqüência de insucessos das referidas tentativas, ou seja, de uma possível trajetória de fracassos das mesmas. Um dos elementos causadores destes fracassos seria a questão da dependência da trajetória (path dependance).

Além da questão da dependência da trajetória, outros aspectos merecem consideração no processo de transformação institucional, no caso, as tentativas de reforma da administração pública brasileira. Estes aspectos podem ser, principalmente, de caráter organizacional e sociológico, no que se refere ao ambiente sócio - institucional no qual a tentativa de processo de mudança das instituições ocorre. No caso do aspecto organizacional, ele se refere a características das organizações que agiriam no sentido de dificultar a transformação das mesmas. Os autores que servirão de base para a abordagem deste aspecto serão March e Olsen (1989) e North (1990). No caso da análise dos fatores sociológicos influenciando o processo de transformação institucional, tem-se que o argumento básico desta abordagem é o de que quando se pretende impor uma reforma institucional fundamentada em valores que não são referendados socialmente, em elementos que não são legitimados pela prática concreta da sociedade, o resultado deste processo será o malogro. Segundo Barbosa (1996:59) "A questão não é a existência de um sistema de meritocracia no serviço público brasileiro, mas sim a sua legitimidade na prática social. Ou melhor, a transformação deste sistema meritocrático existente no plano formal e no plano do discurso, em uma prática social meritocrática". Os autores que subsidiarão esta parte do trabalho serão Graham (1968), Mello e Souza (1994) e Barbosa (1996).

Outra maneira de se examinar a questão da reforma administrativa e seu fracasso é encarando-a como um problema de ação coletiva, devido ao fato de a mencionada reforma ser um bem público, abordagem desenvolvida por Geddes (1994). Por esta ótica, existe incentivo para a desmobilização por parte daqueles que defendem a reforma, devido ao problema do carona (free-rider), dado que todos os cidadãos, indistintamente, se beneficiarão da reforma administrativa, tendo contribuído ou não para sua execução, e, ao mesmo tempo, existe estímulo para a mobilização por parte daqueles que se opõem à reestruturação, devido ao fato de seus privilégios estarem ameaçados. A conseqüência desta situação seria a não implementação da referida reforma.

Por fim, existe a explicação política para os insucessos das tentativas de reforma da administração pública, segundo a qual características do sistema político - eleitoral, bem como do padrão de barganha política entre a Presidência da República e o Congresso, influenciam no malogro das tentativas de reforma da administração pública tanto no Brasil como em outros países, como, por exemplo, os Estados Unidos. Os autores que servirão de base para esta abordagem serão Geddes (1994), que analisa o modo pelo qual o sistema político – eleitoral brasileiro influencia negativamente a implementação das tentativas de reforma administrativa, e March e Olsen (1989), que examinam de que forma o relacionamento político, caracterizado pela barganha, entre a Presidência da República e o Congresso dos Estados Unidos, impede a efetivação da reestruturação da administração pública daquele país, fato este que também pode ocorrer no Brasil, dificultando a execução da reforma administrativa em nosso país.

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O conceito de dependência da trajetória tem como idéia básica, segundo Pierson (2000:252), o fato de referir-se "à relevância causal de estágios precedentes em uma seqüência temporal. William Sewel (1996,262-3), por exemplo, sugere que dependência da trajetória significa que "o que aconteceu em um ponto anterior do tempo vai afetar os possíveis resultados da seqüência de eventos que acontecerão em um ponto no futuro". Ainda de acordo com Pierson (2000:252), o problema dessa definição, de caráter mais geral, é que ela nos informa que "eventos anteriores em uma seqüência influenciam resultados e trajetórias mas não necessariamente induzindo à ocorrência de movimentos futuros na mesma direção". Para sanar este problema, será enunciada a definição mais específica de dependência da trajetória, de Margaret Levi. Para esta última (1997, apud Pierson,2000:252) esse conceito significa que "uma vez que um país ou região tenha começado determinada trilha, os custos de reversão são muito altos. Haverá outros pontos de escolha, mas o enraizamento de certos arranjos institucionais obstrui uma reversão fácil da escolha inicial". A definição a ser aqui adotada é a mais específica, por último enunciada. Entenda-se por "custos de reversão" aqueles custos relativos à mudança de trajetória institucional.

Outro autor que estudou o conceito de dependência da trajetória foi Douglass North (1990). Para ele, o referido conceito significa que "Uma vez que o desenvolvimento de uma trajetória é estabelecido em um determinado sentido, as externalidades em rede¹, o processo de aprendizado das organizações², e os modelos subjetivos de percepção das questões públicas³, derivados historicamente, reforçam a direção" (North, 1990:99) de início adotada. Um outro ponto importante salientado por este autor é a questão dos retornos crescentes. Segundo ele, "a sobrevivência tenaz de restrições institucionais em face de alterações radicais das regras formais do jogo é a melhor evidência das características de retornos crescentes de uma estrutura institucional" (Ibidem:101).

O conceito de retornos crescentes é abordado também por Pierson (2000):

"Cada ponto ao longo de uma trajetória particular produz conseqüências que fazem essa trajetória mais atraente para o próximo período. À medida que esses efeitos começam a se acumular, eles geram um poderoso círculo virtuoso (ou vicioso) de atividade auto-reforçada. (...). Com retornos crescentes, os atores têm incentivos fortes para se concentrar em uma única alternativa e continuar trilhando uma trajetória específica, uma vez que os passos iniciais tenham sido dados nessa direção"(Pierson,2000:253-254).

Além disso, reforçando o argumento de North, Pierson nos informa que "Instituições existentes geram poderosos incentivos que reforçam sua própria estabilidade e desenvolvimento posterior" (Pierson,2000:255). Pode-se considerar que os "incentivos" (benefícios auferidos pelos atores sociais, políticos e burocratas, principalmente, que atuam em contextos institucionais definidos) a que Pierson se refere sejam os retornos crescentes antes mencionados, que exercem influência na estabilidade, na "rigidez" das instituições. Ou seja, os citados atores sociais, ao serem favorecidos pelos arranjos institucionais em vigor, tenderiam a reforçar a continuidade da vigência da trajetória institucional na qual operam.

Um exemplo concreto do conceito de dependência da trajetória é o presente no seguinte trecho de North (1990:102): "A evolução da América do Norte e da América Latina foi radicalmente diferente desde o início, refletindo a imposição de padrões institucionais da pátria mãe às suas colônias e as construções ideológicas radicalmente divergentes que moldaram as percepções dos atores". Uma conseqüência real de uma situação de dependência da trajetória também nos é informada pelo mesmo autor (Ibidem:103), quando ele escreve que, apesar das antigas colônias espanholas, ao se tornarem independentes, terem adotado constituições inspiradas na dos Estados Unidos, os resultados obtidos foram radicalmente distintos. Tal situação pode, segundo North, ser atribuída a padrões diferentes de evolução institucional desses países, que refletem, por suas vez, a natureza diversa das organizações institucionais de suas antigas metrópoles coloniais, Espanha e Inglaterra, respectivamente.

March e Olsen (1989) também abordam a questão da dependência da trajetória, só que a denominam de "armadilha da competência". Eles escrevem:

"Na situação típica, a eficiência crescente de uma tecnologia particular aumenta com sua utilização, a qual depois aumenta ainda mais a eficiência. O sistema tende a ficar muito eficiente na tecnologia que está sendo usada, e esta eficiência reforça a probabilidade de que a referida tecnologia seja utilizada. O processo é totalmente sensato, dado que ele conduz a um nível de eficiência com uma tecnologia subótima que seja alta o bastante para fazer esta tecnologia preferível no curto prazo a uma tecnologia melhor, com a qual o sistema tem menos experiência e é menos eficiente" (March e Olsen:1989,63).

Ou seja, os agentes já estão tão familiarizados com a tecnologia menos eficiente que preferem continuar utilizando-a a adotar uma outra tecnologia nova mais eficiente, com a qual não estão habituados. A idéia é aplicar este argumento, que originalmente serviu para o estudo da tecnologia na economia, à análise da questão da mudança institucional.

Aplicando o conceito de dependência da trajetória à sucessão de fracassos das tentativas de reforma da administração pública brasileira no século XX, que nos é informada por Ollaik (1999:41-43), pode-se cogitar a hipótese de que as estruturas administrativas brasileiras, caracterizadas pela presença do patrimonialismo⁴ e do clientelismo⁵ político, segundo Lima Júnior (1998:18), podem ter se transformado em arranjos institucionais extremamente enraizados no interior do Estado nacional, e este fator, conjugado com os retornos crescentes que os referidos arranjos institucionais proporcionam aos atores sociais que neles atuam, pode ter contribuído para tornar extremamente elevado o custo de execução de uma reforma administrativa em nosso país, dificultando, assim, a reversão da trajetória institucional do Estado nacional, patrimonialista e clientelista conforme mencionado acima. O referido custo seria o "custo de reversão". Em outras palavras, uma possível explicação para os referidos malogros nas ocasiões em que se tentou reformar a administração pública brasileira, pode ser o fato de que, dado que o Brasil iniciou uma trajetória administrativa caracterizada pela presença do patrimonialismo e do clientelismo político (Lima Júnior,1998), os "custos de reversão" desse caminho, segundo a definição de dependência da trajetória de Margaret Levi anteriormente citada, podem ter se tornado muito significativos, o que explicaria, em parte, a falta de êxito das tentativas de reforma do Estado brasileiro no século XX. Além disso, os retornos crescentes poderiam interferir nesse processo na medida em que os atores institucionais, já tendo conhecimento de como agir num contexto administrativo patrimonialista e clientelista e tendo desenvolvido estratégias de atuação para operar nesse ambiente, tenderiam a reforçar o caminho de início trilhado e resistir à mudança e à reforma do Estado nacional. Ou seja, em caso de a aludida reestruturação ocorrer, os citados atores teriam que aprender a operar numa nova realidade institucional, diferente da anterior, o que implicaria custos para eles.

O argumento antes apresentado é respaldado pelo seguinte trecho do "New Handbook of Political Science", da Universidade de Oxford, no qual Goodin e Kingerman (1998:152), ao se referirem à questão da estabilidade institucional, nos informam que

"A abordagem econômica analisa as instituições como pontos de equilíbrio que são duradouros, em primeira instância, porque ninguém tem interesse em mudá-las. Elas são, nesse sentido, auto-reforçáveis. (...). Tanto foi investido pelos atores no aprendizado sobre como operar em um arranjo institucional conhecido que, apesar de haver soluções teoricamente mais eficientes, os custos de aprendizagem inviabilizariam a mudança".

A abordagem organizacional nos informa que as organizações são "grupos de indivíduos dedicados a alguma atividade executada com determinado fim" (North, 1992:11). O mesmo autor (Ibidem:11) também afirma que o contexto institucional impõe restrições ao funcionamento das organizações, determinando os tipos de organizações que serão criadas. March e Olsen (1989) afirmam que, nos Estados Unidos, assim como no Brasil, as tentativas de modificar intencionalmente a administração pública têm fracassado. Os referidos autores apontam como um dos possíveis motivos para esses malogros o fato de, nas instituições políticas complexas, no caso a administração pública, que pode ser considerada uma organização de acordo com a definição de North anteriormente transcrita, existirem três tipos de atores envolvidos no processo de mudança: os indivíduos que operam nas instituições, as próprias instituições, e o conjunto de outras instituições, que pode ser chamado de ambiente institucional. As dificuldades de se modificar as instituições decorrem do fato de que, muitas vezes, ocorrem conflitos irreconciliáveis de objetivos entre indivíduos, instituições e ambiente institucional. Nada garante que os objetivos dos três sejam consistentes entre si (March e Olsen, 1989:56 e 57). Estes autores analisam as tentativas de reorganização compreensiva da administração pública americana, considerando que tais tentativas consistem em promover modificações globais e feitas de uma só vez em todo o sistema administrativo do Estado. Essa idéia se opõe à idéia de mudança institucional incremental, gradativa, defendida por North (1990). Os referidos autores arrolam como causas para os malogros das tentativas de reorganização compreensiva o fato de ser muito difícil manter a atenção dos principais atores políticos em relação à reforma e o caráter de "lata de lixo" das reorganizações administrativas, pelo qual estas últimas passam a ser vinculadas a uma série de idéias sem nenhuma relação com suas reais intenções iniciais, de modo que as referidas idéias poderiam então ser jogadas na "lata de lixo", e não fariam falta nenhuma. Em relação a esse assunto, os referidos autores escrevem que "o curso dos eventos referentes à reorganização parecem depender menos das propriedades das propostas ou esforços da reorganização em si do que do curso da atenção política de curto prazo, sobre os quais os comitês de reorganização têm pouco controle"(March e Olsen,1989:81). Mais especificamente sobre a questão da atenção, eles afirmam que "os esforços de reorganização têm dificuldade em manter a atenção dos atores políticos principais.(...). Presidentes, líderes congressuais, os grupos de interesse mais importantes, servidores civis da alta administração pública são muito ocupados para serem mais do que participantes ocasionais" (Ibidem:81).Ou seja, a atenção é um recurso escasso, e dada a multiplicidade de tarefas dos atores políticos principais que agem na reorganização administrativa, eles têm pouco tempo para se dedicar à sua implementação. Como exemplo disso, os autores citados mencionam o caso da atenção do Presidente americano. Escrevem eles: "A história com respeito à atenção presidencial é clara. Apesar de ser difícil prever qual crise específica, escândalo, ou guerra irá desviar a atenção presidencial e dos outros adeptos da reorganização da implementação da mesma, é fácil prever que alguma coisa irá" (March e Olsen, 1989). Os aludidos autores citam os exemplos de Woodrow Wilson, que teve sua atenção desviada de seus princípios administrativos pela primeira Grande Guerra, e de Roosevelt, que teve sua atenção desviada continuamente de seus planos de reorganização devido a necessidades imediatas (Ibidem:81). Além disso, os mencionados autores argumentam que "Mudanças resultantes de esforços em reorganizações compreensivas parecem pequenas comparadas a modificações produzidas por transformação contínua e incremental" (Ibidem:85). Este argumento vai ao encontro da proposição de North (1990), no sentido de que as alterações nas instituições ocorrem de modo incremental e contínuo, ou seja, pequenas modificações ao longo do tempo. North (1990:89) escreve que "O ponto mais importante sobre mudança institucional, (...), é que mudança institucional é predominantemente incremental". Isto significa que, para os referidos autores, as tentativas de se reorganizar a administração pública de modo global, pleno, completo, de uma vez só, não funcionam, no caso das reorganizações administrativas nos Estados Unidos. Para March e Olsen (1989:96), a experiência de malogro das tentativas de reestruturação da administração pública "não é exclusiva dos Estados Unidos, mas é extensiva a vários outros países onde tais esforços (para realizar reorganizações administrativas compreensivas) têm sido feitos". Tal alegação coincide com um dos motivos arrolados por Marcelino (1989) para justificar o fracasso de tais reformas no Brasil. Segundo ele, uma das causas dos insucessos das tentativas de reestruturação do serviço público brasileiro é "o globalismo das iniciativas de mudança que pretendem mudar "tudo de uma vez", como se todos os problemas fossem igualmente importantes" (Marcelino, 1989:115). Ou seja, uma causa relevante para explicar o insucesso das tentativas de reforma administrativa seria a incompatibilidade existente entre o caráter globalizante das citadas tentativas e a natureza incremental da transformação institucional.

Na linha do argumento da abordagem organizacional referente ao desencontro de propósitos entre os atores institucionais que atuam na reorganização administrativa, Rezende (2.002 a, passim 123-142 e 2.002 b 62,64 e 65) desenvolve uma explicação pela qual os insucessos das tentativas de reforma da administração pública brasileira são atribuídos aos incentivos contraditórios gerados pelos objetivos de tais tentativas, que são o ajuste fiscal e a mudança institucional. Haveria uma divergência de finalidades entre os formuladores da reforma, no caso, a de 1.995, que pretenderiam elevar a eficiência do desempenho da burocracia pública nacional, e setores relevantes do funcionalismo público, aos quais caberia implementar a reforma da administração pública, que almejariam uma perpetuação do baixo desempenho burocrático como forma de conservar poder e influência no interior da máquina administrativa, opondo-se à mudança institucional. Segundo a explanação do autor, em circunstâncias de baixo desempenho da burocracia pública, tal como ocorre na administração pública brasileira, os atores tendem a cooperar unicamente com o alcance do objetivo do ajuste fiscal, mas se recusam a cooperar com a finalidade da mudança institucional, optando pela continuidade institucional, temendo perder poder caso a instituição seja reformulada e passe a funcionar em outras bases. Isto se deve, de acordo com o aludido autor, ao fato de o ajuste fiscal requerer maior controle sobre a burocracia, e a mudança institucional exigir menor controle sobre o conjunto dos servidores públicos e a concessão de maiores autonomia e independência às entidades públicas, o que é interpretado pelos atores envolvidos na administração pública nacional como implicando perda de poder e influência. Por outro lado, a necessidade de maior controle sobre a burocracia, requerida pelo ajuste fiscal, é interpretada pelos atores como acarretando maior atribuição de poder aos burocratas. A situação anteriormente descrita caracteriza o denominado "dilema do controle". Os atores optam por exercer maior controle cooperando com o ajuste fiscal, mas não colaboram com a mudança institucional, a qual requer menos controle.