Resumo: O artigo em comento pretende demonstrar que o policial militar, fora da atividade de policiamento ostensivo, não tem competência legal para aviar auto de infração contra condutores infratores.
Palavras – chave: competência legal – fiscalização – infração de trânsito - fora da atividade – folga – férias – licença - Auto de Infração de Trânsito.
1 – INTRODUÇÃO
O Estado brasileiro vive, atualmente, numa democracia em que os direitos e garantias fundamentais do cidadão devem ser respeitados por todas as instituições públicas e privadas que representam o Estado - Administração nas suas mais variadas atuações administrativas.
Tal respeito aos direitos se deve por ter o Brasil uma Constituição Federal, que é a lei máxima do país e subordina as demais normas ao seu comando legal, sob pena dessas normas serem inconstitucionais caso não observem tal preceito.
Dessa forma, não só as normas, mas, também, os demais agentes públicos investidos de autoridade pelo Estado devem observar os parâmetros constitucionais e legais para realizarem suas atividades específicas, as quais poderão estar eivadas de vícios caso sejam exercidas à margem da lei maior e das leis que regem a sua atividade estatal.
Em suma, um agente público só irá exercer uma atividade ou função se estiver investido de competência legal para tal ato, o qual deverá ser anulado pela própria Administração [01], caso seja feito sem a observância das formalidades legais e dos princípios que regem o Direito Administrativo.
Em matéria de fiscalização de trânsito, a competência dessa função recai também sobre as polícias militares dos estados, conforme regra prevista no CTB (Código de Trânsito Brasileiro) – Lei nº 9.503 de 23 de setembro de 1997 – o qual delineia a competência das milícias estaduais no campo do policiamento de trânsito e a sua atuação nos casos de cometimento de infrações de trânsito por parte dos condutores de veículos.
Destarte, demonstrar-se-á mais adiante que o policial militar fora da atividade de policiamento ostensivo - o qual é peculiar a sua função - não possui competência legal para lavrar o AIT (Auto de Infração de Trânsito) em desfavor de condutores infratores das regras de trânsito.
2 – A COMPETÊNCIA DA POLÍCIA MILITAR FRENTE AO CTB
Além da competência exclusiva de exercer o policiamento ostensivo nos estados-membros da federação, a teor doartigo 144, § 5º da Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) [02], as polícias militares desempenham um papel também importante no policiamento de trânsito, o qual também é desenvolvido pela PRF (Polícia Rodoviária Federal) nas rodovias sob responsabilidade da União [03].
Em se tratando de rodovias e vias urbanas sob a responsabilidade do Estado de Minas Gerais, cabe a PMMG (Polícia Militar do Estado de Minas Gerais) o patrulhamento e a fiscalização do leito viário, com o intuito de garantir a ordem pública e a segurança do trânsito nas estradas estaduais, ruas, avenidas e nas rodovias federais onde a Instituição tem convênio firmado com o órgão executivo de trânsito.
Tal prerrogativa vem assinalada pela Lei nº 9.503/98 – CTB – que em seu artigo 23, Inciso III, prescreve a seguinte regra:
"Art 23 – Compete às polícias militares dos Estados e do Distrito Federal:
I – VETADO
II – VETADO
III – executar a fiscalização de trânsito, quando e conforme convênio firmado, como agente do órgão ou entidade executivo de trânsito ou executivos rodoviários, concomitantemente com os demais agentes credenciados;" (grifos do autor)
Por essa forma, as polícias militares estão autorizadas a executar a fiscalização de trânsito nas vias sob sua responsabilidade, trazendo segurança e propiciando a tão almejada paz pública que todos buscam. Ademais, busca-se com o policiamento ostensivo a prevenção contra acidentes de trânsito e o fiel cumprimento das normas atinentes às regras de circulação e condução de veículos automotores.
Para completar a sua gama de atuações, a Constituição Mineira (1989) traz com acerto as funções institucionais da PMMG em seu art. 142, inciso I, in verbis:
"Art. 142- A Polícia Militar e o Corpo de Bombeiros Militar, forças públicas estaduais, são órgãos permanentes, organizados com base na hierarquia e na disciplina militares e comandados, preferencialmente, por oficial da ativa do último posto, competindo:
- À Polícia Militar, a polícia ostensiva de preservação criminal, de segurança, de trânsito urbano e rodoviário, de florestas e de mananciais e as atividades relacionadas com a preservação e restauração da ordem pública, além da garantia do exercício do poder de polícia dos órgãos e entidades públicos, especialmente das áreas fazendária, sanitária, de proteção ambiental, de uso e ocupação do solo e de patrimônio cultural;"
Portanto, as polícias militares têm competência derivada da própria legislação pátria, que defere aos seus componentes o ato de fiscalização do trânsito nas vias urbanas e rodoviárias, perfazendo, assim, a competência legal de que necessita o ato administrativo para a sua realização.
Segundo lição de DI PIETRO (1996) [04], o ato administrativo "é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico de direito público e sujeito a controle pelo Poder Judiciário". Por assim dizer, o ato de fiscalização de trânsito é um ato administrativo, e requer, como todo ato da Administração Pública, competência legal para fazê-lo.
E a competência é um dos requisitos básicos para a realização do ato administrativo, o qual também necessita dos requisitos de forma e finalidade, todos estes vinculados à lei, ou seja, devem ser previstos em lei e obedecidos sem nenhuma margem de discricionariedade pelo administrador público. No escólio de José Armando Costa (1981) a competência não é para quem quer, mas para quem pode:
"Com efeito, nenhum ato pode ser realizado sem competência, a qual deve estar prevista em norma anterior. Não se é competente porque quer, mas porque a lei confere atribuições e nos limites que ela mesma delineia". (g.n.).
Conclui-se, dessa maneira, e de modo insofismável, que a PMMG possui mais que competência legal, também um dever jurídico de fiscalizar o trânsito urbano e rodoviário por meio do policiamento ostensivo, bem como autuar os possíveis infratores das regras comezinhas de trânsito por meio da lavratura do devido AIT.
3 – O ATO DE FISCALIZAÇÃO E A LAVRATURA DO AIT
Como qualquer outra norma que se preze, os artigos previstos no CTB não podem ser interpretados isoladamente, pois poderíamos engendrar interpretações passíveis de erros e sofismas, os quais contribuem tão-somente para engessar a máquina administrativa, além de encher os tribunais de processos contra o próprio Estado.
Quando lemos o artigo 23, Inciso III do CTB, o qual atribui o dever de fiscalização à polícia militar, mediante o convênio respectivo, sabemos que essa fiscalização é um plus em relação aos demais órgãos do Sistema Nacional de Trânsito, ou seja, existem atividades que só podem ser exercidas pelas polícias militares, pela própria característica trazida pela Constituição Federal.
O próprio CTB, em seu anexo I, preceitua que a atividade de fiscalização:
"É o ato de controlar o cumprimento das normas estabelecidas na legislação de trânsito, por meio do poder de polícia administrativa de trânsito, no âmbito da circunscrição dos órgãos e entidades executivos de trânsito e de acordo com as competências definidas neste código".
Uma dessas atividades é a tão famosa blitz [05], que são as operações desencadeadas com o objetivo de averiguar a documentação dos condutores e dos veículos, bem como as condições de tráfego dos carros, motos, caminhões e demais veículos elencados no art. 96 do CTB, além de trazer segurança subjetiva nas estradas e vias.
Dessa forma, quando em uma operação de tal natureza, o policial militar ao constatar uma infração às regras de trânsito deverá, incontinenti, lavrar o devido AIT pertinente a alguma das infrações previstas do art. 162 ao 255 do CTB. Não somente em uma blitz, mas, também, durante o patrulhamento, seja a pé ou motorizado, o policial ao deparar-se com uma infração cometida por condutor de veículo deverá tomar as medidas legais pertinentes.
Os atos relativos à confecção do AIT devem ser permeados pelos requisitos do ato administrativo já dito alhures, como forma de não haver nenhuma nulidade passível de revogação ou anulação, quer seja pelo órgão de trânsito ou pelo Poder Judiciário [06]. Assim, não pode o policial aviar o AIT sob sua ótica pessoal ou porque não "gostou de certa pessoa", ou porque o cidadão "é folgado", ou por outros motivos de caráter egoísticos e pessoais.
Portanto, ao confeccionar uma multa deve o policial buscar a legalidade e a legitimidade de seu ato, amoldando o fato concreto ao artigo referente à infração de trânsito cometida, nunca desencadeando o ato como forma de aplicar uma penalidade de cunho pessoal ao infrator.
Destarte, a atividade de fiscalização de trânsito e a confecção do respectivo AIT são resultados dos atos de policiamento ostensivo característicos das milícias estaduais, ex vi art. 23, inciso III do CTB, pois não se pode separar o ato de lavrar AIT da fiscalização de trânsito efetuada pela polícia militar.
Quando se confecciona um AIT é porque o agente está investido primeiramente de competência para tal. Segundo, porque estará executando a atividade de fiscalização propriamente dita. Portanto, não poderá subsistir um AIT sem o ato de fiscalização, próprio do órgão que está a executando.
E como já dito, a fiscalização somente será exercida pela polícia militar quando no policiamento ostensivo, pois esta qualidade é uma característica natural da sua função. Não poderá exercer tal função se não estiver o agente fardado; ostensivo.
Merece destaque esse posicionamento pelo fato de que, se a análise fosse contrária a isso, a figura do "policial velado" ou "agente de trânsito velado", seria algo normal dentro da atividade de fiscalização de trânsito, o que é algo inconcebível de aceitar haja vista que tal atividade é peculiar ao agente ostensivo.
O Decreto nº 88.777, de 30set83 em seu artigo 2º, traz o seguinte conceito a respeito do que vem a ser policiamento ostensivo:
27) Policiamento Ostensivo - Ação policial, exclusiva das Policias Militares em cujo emprego o homem ou a fração de tropa engajados sejam identificados de relance, quer pela farda quer pelo equipamento, ou viatura, objetivando a manutenção da ordem pública ".
Concluímos, então, que o policial militar em atividade, ou seja, escalado para o serviço ou não, mas fardado, com características próprias do policiamento ostensivo, poderá exercer a fiscalização de trânsito, bem como a confecção dos AIT respectivos. O próprio CTB também traz em seu anexo I o seguinte conceito:
– função exercida pelas Policias Militares com o objetivo de prevenir e reprimir atos relacionados com a segurança pública e de garantir obediência às normas relativas à segurança de trânsito, assegurando a livre circulação e evitando acidentes". (g.n.)"Policiamento Ostensivo de Trânsito
Infere-se, dessa maneira, que os AIT somente poderão ser confeccionados pelo policial militar no exercício efetivo do policiamento ostensivo, o qual é delineado pela Constituição Federal, e pela característica exclusiva da fiscalização de trânsito exercida como uma atribuição advinda do CTB.
4 – O POLICIAL MILITAR FORA DA ATIVIDADE: FOLGA, LICENÇA E FÉRIAS
Apesar de o CTB trazer que a atividade de fiscalização poderá ser exercida pelas polícias militares, conforme o art. 23, inciso III, não devemos fazer uma interpretação extensiva ao termo polícia militar, como se fosse uma competência transcendente, que ultrapasse os limites do justo, da proporcionalidade e da razoabilidade.
O que se diz com isso é que a competência delineada por tal norma não quer dizer competência ilimitada, sem razão ou proporcionalidade. Pelo contrário, a lei impõe limites para que o ato seja coroado pelos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [07], requisitos básicos para que a Administração Pública respeite o Estado Democrático de Direito.
Portanto, dizer que o policial militar em gozo de férias, licença (seja médica ou outra qualquer) ou de folga poderá aviar um AIT sem a observância dos preceitos já citados é uma verdadeira aberração e ilegalidade. Se o policial está enquadrado em uma dessas situações de afastamento temporário das suas atividades, não poderá se valer de sua condição funcional para confeccionar um AIT relativo a uma infração de trânsito, por faltar-lhe competência para aquele ato em específico, apesar de investido de uma função pública.
Decorre essa conclusão do fato de estar o policial militar em uma situação que não configura o policiamento ostensivo característico de sua função, bem como essencial ao exercício da fiscalização de trânsito prevista no CTB. Não se pode aceitar o fato de um policial militar - afastado por qualquer um desses motivos - e de modo corriqueiro confeccionar um AIT como se estivesse na função ostensiva.
Não se pode olvidar que a finalidade das sanções de trânsito é de caráter educativo e preventivo, ou seja, na primeira visa advertir, educar e orientar o condutor para que não haja contrário às regras de trânsito; na segunda visa prevenir os acidentes de trânsito advindos da inobservância dessas regras. Uma terceira finalidade seria a de caráter pecuniário, visando recolher aos cofres públicos uma quantia certa e devida oriunda dessa infração de trânsito.
Dessa forma, o policial não pode esquecer que a finalidade principal da autuação é educar o infrator e prevenir um novo cometimento de infração de trânsito. Sem essa consciência o policial movido por vingança, rivalidade ou por interesses contrários à lei, poderá estar cometendo injustiças e até mesmo crime militar de prevaricação previsto no art. 319 do CPM [08] (Código Penal Militar), por desvio de finalidade.
Não assustemos se encontrarmos um colega de folga, de férias, ou em outra situação de afastamento com um talão de AIT nas mãos, e sentado em sua casa, ou na esquina da sua rua fazendo multas ao seu alvedrio. Isso é, no mínimo, um absurdo!
O artigo 269, § 1º do CTB informa que as "ações de fiscalização, as medidas administrativas e coercitivas emanadas pela autoridade de trânsito e seus agentes têm como objetivo prioritário a proteção à vida e à incolumidade física das pessoas". Sem essas premissas, o AIT deverá ser invalidado e anulado seja pela autoridade de trânsito ou pelo Poder Judiciário no caso concreto.
Em que pese o artigo 280, § 4º do CTB assinalar que o agente competente para a lavratura do AIT poderá ser policial militar, servidor civil, estatutário ou celetista, os quais deverão ser designados pela autoridade de trânsito para tal ato, isso não quer dizer competência ilimitada.
Tal artigo em comento não pode ser interpretado isoladamente, sob pena de abusos e arbitrariedades no exercício da função pública. Todos os agentes citados deverão estar, eminentemente, na função de fiscalização própria dos seus órgãos. Assim, da mesma forma, o agente da BHTRANS (de folga, férias, licenciado, etc) não poderá exercer seu poder de polícia de trânsito, confeccionando o auto de infração de trânsito contra qualquer condutor.
Apesar do posicionamento exposto, sabe-se que os AIT confeccionados por policiais na situação de folga ou de férias têm sido homologados pela autoridade de trânsito, até mesmo porque no momento da análise e apuração do auto de infração não tem como a autoridade aferir essa situação.
Porém, num recurso interposto contra uma autuação dessa natureza, e apresentadas as razões pelo condutor baseadas nos dados de que o agente autuador estava fora da atividade, caberá então a autoridade declarar a inconsistência do auto baseado no art. 281, § único, inciso I do CTB [09]
Evidente que esse posicionamento não tem sido uma realidade. Em um acórdão da 7ª Câmara Cível do Tribunal de Justiça de Minas Gerais (TJMG), datado de 21/11/06, o relator Desembargador Alvim Soares decidiu pela competência do policial militar, o qual estava em um período de folga, para autuar um condutor que estava trafegando em veículo, sem o cinto de segurança:
"EMENTA: AÇÃO DE INDENIZAÇÃO C/C NULIDADE DE INFRAÇÃO – MULTA DE TRÂNSITO - NÃO USO DO CINTO DE SEGURANÇA - NÃO OCORRÊNCIA DE ABORDAGEM - DESNECESSIDADE - RECURSO IMPROVIDO".
Sendo impossível a abordagem do veículo e a identificação do condutor do veículo praticante de auto de infração, a multa aplicada não padece de qualquer vício, até mesmo porque presumem-se verdadeiros os atos praticados por agentes investidos em função pública, como é o caso do policial militar.
(...) argüiu, que averiguando a origem da infração, descobriu que a multa havia sido aplicada por um agente de trânsito que estava de folga naquele dia e que o mesmo não havia abordado o veículo para identificação do condutor, conforme determina a Resolução nº 1 do CONTRAN (...).
(...) Também compartilho do entendimento do sentenciante que afirmou que eventual período de gozo de folga não impede o agente de praticar seus atos de ofício e não retira a validade e eficácia dos atos praticados; devemos levar em consideração que o policial militar do presente caso, estava em plantão de doze horas, tendo iniciado sua jornada às dezenove horas do dia 28/04/04 com término previsto para às sete horas do dia seguinte; a multa fora aplicada dia 29/04/04 às 07:52 horas, isto é, menos de uma hora após a previsão para o encerramento de suas atividades. Ora, indaga-se: se um policial militar, investido em suas funções públicas, percebe o cometimento de uma infração, deve se omitir em razão do horário de seu expediente já ter se encerrado? É claro que não." (grifos e negritos do autor)
Evidente que essa é uma decisão em um caso concreto, o qual não faz efeito erga omnes [10]para os demais órgãos da Administração Pública. Pelo que apresentou esse caso, infere-se que o policial havia terminado o seu turno de serviço e deparou-se com o fato estando fardado, ou seja, em atividade de policiamento ostensivo, ainda que estivesse indo para sua residência.
Somente nesse caso é que seria válido o AIT confeccionado pelo policial militar caso estivesse fardado, mesmo de folga ou em qualquer outra situação, pois ainda que no período de descanso está ostensivo e deve agir por dever legal.