Algumas considerações acerca da participação das Forças Armadas em operações, no cumprimento da lei e da ordem, notadamente em comunidades cariocas

Sumário: Introdução. Históricos recentes de participações das Forças Armadas no cumprimento da Lei e Ordem. Teoria das janelas quebradas versus favelas localizadas no Rio de Janeiro. É legal a utilização e permanência das Força Armadas em morros cariocas? Tipos de ilícitos mais frequentes praticados por civis contra a Força de Pacificação no Complexo da Penha e do Alemão. Possível dilema na determinação da competência da Justiça Militar para julgar crimes ocorridos em operações envolvendo as Forças Armadas no cumprimento da Lei e da Ordem. Considerações finais.

Introdução

Houve um tempo em que as Forças Armadas destinavam-se, com exclusividade, à defesa da Pátria, implementando treinamentos militares específicos, voltados para o combate de guerra. De fato, com o passar dos tempos e devido as consequentes mudanças sociais, a expressão: ¨ Forças Armadas atuando na defesa da Lei e da Ordem¨, descrita no artigo 142 da Constituição Federal, outrora apenas uma norma figurativa no mundo jurídico, passou a fazer parte efetiva do cenário brasileiro atual e, até mesmo, internacional.

Vale enfatizar que a aludida locução (lei e ordem), também registrada nas cartas magnas anteriores, vale dizer, 1891,1934,1946,1967 e 1969, exceto à de 1937, apresenta, segundo a doutrina, imprecisa e ampla conotação semântica, havendo, contudo, consenso que abarca contextos concernentes às condições mínimas para segurança pública, salubridade e tranquilidade pública.

Nesse sentido, vem descrita tanto no capítulo referente às Forças Armadas (art. 142 da CRFB) como no relativo à Segurança Pública (art. 144 CRFB).

Dúvidas não há, portanto, que as diversas modalidades de polícias elencadas no art. 144 da CRFB, bem como as Forças Armadas, têm a missão constitucional de velar pela segurança pública. De observar-se, entretanto, que esta última deve atuar apenas, de forma supletiva, conclusão que se chega, de plano, cotejando-se os sobreditos artigos, ou seja, a segurança pública dever ser exercida, primordialmente, por órgãos policiais e, na deficiência destes, subsidiariamente, pelas Forças Armadas.

1. Histórico recente de participações das Forças Armadas, no cumprimento da Lei e Ordem

2. Teoria das janelas quebradas versus favelas localizadas no Rio de Janeiro

A teoria das janelas quebradas preconiza que o abandono de um local leva ao cometimento de pequenos delitos e a indiferença em relação a esses pequenos delitos pode levar à tolerância a crimes mais graves. Os autores da citada teoria registram a seguinte passagem:

"Imagine um prédio com algumas janelas quebradas. Se elas não forem consertadas, a tendência é que vândalos quebrem outras. Eventualmente, eles podem também invadir o imóvel e, se estiver desocupado, transformá-lo em abrigo ou incendiá-lo. Considere, ainda, uma calçada. Algum lixo se acumula nela. Logo, mais lixo virá. Aos poucos, as pessoas começarão a descarregar todo o seu lixo nessa calçada".

Assim sendo, a teoria em comento sintetiza o seguinte :

¨O criminoso, longe de ser alguém que age por suas próprias razões, é alguém altamente sensível ao seu ambiente e influenciado pela sua realidade. Se ele vive num ambiente onde o crime é punido, independente da sua magnitude, então passa a considerar outras alternativas. Todavia, se o seu contexto sugere que não haverá obstáculo ou castigo por quebrar uma janela, bater uma carteira, roubar um banco, sequestrar ou exigir propina para assinar um contrato público, então a ocasião haverá de formar o ladrão¨.

A teoria das janelas quebradas guarda uma relação estreita e direta com as favelas localizadas na cidade carioca, uma vez que estas,a lém de terem sofrido um vertiginoso crescimento populacional, decorrente da ausência de uma política habitacional estatal, padeceram pelo abandono do poder público, por quase um século. Desse modo, até o ano de 2006, segundo Carlos Alberto de Aguiar, o Rio de Janeiro somou 1311 favelas, estando 971 situadas em região metropolitana.

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O fato é que, com a ocupação desordenada das favelas, somada a indiferença do Estado, a criminalidade, diga-se o tráfico, apoderou-se daqueles territórios habitados, em sua maioria, por uma população menos favorecida. Destarte, ante a ausência do Estado, os traficantes implantaram, naquelas regiões, um poder paralelo, onde a cúpula do banditismo, a seu modo e, valendo-se de¨ leis¨ próprias (as quais são temidas e respeitadas sem contestações pelos moradores), investigam, julgam e executam aqueles que desobedecem, violam os preceitos por eles impostos ou se atrevem em imiscuir-se nos negócios escusos e rentáveis que ali se desenvolvem (relembre-se o caso rumoroso que envolveu a execução do jornalista Tim Lopes).

Por vezes, quando importunados pela ação pontual da polícia ou por facção inimiga, a atuação do tráfico ultrapassa os limites circunscritos aos morros cariocas. Assim sendo, aterrorizam a população, promovendo arrastões e incendiando carros e ônibus nas principais vias da cidade. O ápice do terror, orquestrado pelos traficantes, ocorreu no final do ano de 2010, oportunidade em que, de forma emergencial, foi desencadeada uma operação conjunta, envolvendo os órgãos de segurança pública e as Forças Armadas, a qual culminou com a invasão e tomada do Complexo do Alemão e da Penha.

3. É legal a utilização e permanência das Forças Armadas em morros cariocas?

Em razão do acontecimento acima citado e atendendo exposição de motivos interministerial nº 00460/MD/GSI, de 02.12.2010, decorrente da solicitação do governador do estado, foi autorizado pelo governo federal o prosseguimento do emprego temporário de militares das Forças Armadas, na preservação da ordem pública, nas comunidades do Complexo da Penha e do Alemão, nos termos da LC 97/2009 e o Decreto 3897/2001. Assim, por meio da Diretriz Ministerial, n 15, de 04 dez 2010, coube ao Exército Brasileiro a espinhosa missão de organizar uma Força Pacificadora nas referidas comunidades, oferecendo recursos operacionais militares necessários (pessoal e material), com funções de patrulhamento, revista e prisão em flagrante.

Respeitando entendimentos diversos e sem a pretensão de esgotar o assunto, filio-me à corrente doutrinária que sustenta não ser necessário um decreto de intervenção do governo federal para que as Forças Armadas atuem, de forma episódica, e, no menor tempo possível, na segurança pública local.

Com efeito, além de a intervenção federal denotar um caráter eminentemente punitivo de um ente federativo autônomo em outro, temos que uma interpretação sistemática da Constituição da República permite a cooperação, de um modo geral, entre União, Estados, Distrito Federal e Município, inclusive, no campo da segurança pública. Vejamos, a respeito, os seguintes dispositivos constitucionais:

Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

IV – não-intervenção; (grifei)

Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição. (grifei)

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência... (grifei).

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (grifei)

Os mencionados artigos são autoexplicativos no que se refere à autonomia e possibilidade de cooperação entre os entes da federação, valendo destacar que o princípio constitucional reinante, na espécie, é o da não intervenção.

O princípio da eficiência, segundo Modesto, dirigi-se para razão e fim maior do Estado, a gestão dos serviços sociais essenciais à população, visando à adoção de todos os meios legais e morais possíveis para a satisfação do bem comum.

Para Modesto, o princípio da eficiência, traduzido pelo binômio economicidade e eficácia, compõe-se das seguintes características básicas: direcionamento da atividade e dos serviços públicos à efetividade do bem comum, participação dos serviços públicos da população e bem de qualidade.

Destarte, em nome do princípio da eficiência as Forças Armadas podem e devem atuar, pontualmente, em auxílio à segurança pública.

Conforme já aventado, o art. 142 da CRFB e seu parágrafo legitima a participação das Forças Armadas na garantia da Lei e da Ordem. Trata-se de dispositivo constitucional de eficácia contida ou restringível, posto que, em regra, depende da intervenção do legislador ordinário para dar eficácia e aplicabilidade a norma.

De fato, em razão da mencionada lei constitucional, veio à lume,onze anos depois, a supracitada Lei Complementar 97/1999,dispondo sobre as regras gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas.

É interessante destacar a redação do art. 15, § 2 da referida lei, in verbis:

"A atuação das Forças Armadas, na garantia da lei e da ordem, por iniciativa de quaisquer dos poderes constitucionais, ocorrerá de acordo com as diretrizes baixadas em ato do Presidente da República, após esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, relacionados no art. 144 da Constituição Federal".(grifei)

A questão é tão complexa que a Lei Complementar 97/1999, após ter suas diretrizes fixadas pelo Decreto nº 3897/2001, foi alterada, por duas vezes, respectivamente, pelas Leis Complementares nr117/2004 e 136/2010.

De fato, havia inquietantes lacunas na LC em comento a serem preenchidas,valendo destacar as seguintes:

1- Em que áreas e por quanto tempo deverão atuar as Força Armadas na garantia da Lei e da Ordem?

2- Quando são considerados esgotados os instrumentos destinados à preservação da ordem pública relacionados no art. 144 da CRFB?

3- A atuação dos militares das Forças Armadas, no cumprimento da Lei e da Ordem, é considerada atividade militar, para fins de aplicação da legislação penal e processual militar?

4- A quem cabe o controle operacional da missão?

As respostas as indagações supra vieram, a meu ver, ainda de forma insatisfatória, por intermédio de alterações constantes nas LC 117/2004 e LC 136/2010, verbis:

"Consideram-se esgotados os instrumentos relacionados no art. 144 da Constituição Federal quando, em determinado momento, forem eles formalmente reconhecidos pelo respectivo Chefe do Poder Executivo Federal ou Estadual como indisponíveis, inexistentes ou insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional"

(Art. 15, § 3º da LC nº 117/2004)

"Na hipótese de emprego nas condições previstas no § 3o deste artigo, após mensagem do Presidente da República, serão ativados os órgãos operacionais das Forças Armadas, que desenvolverão, de forma episódica, em área previamente estabelecida e por tempo limitado, as ações de caráter preventivo e repressivo necessárias para assegurar o resultado das operações na garantia da lei e da ordem".

(Art. 15, § 4º da LC nº 117/2004)

"Determinado o emprego das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem, caberá à autoridade competente, mediante ato formal, transferir o controle operacional dos órgãos de segurança pública necessários ao desenvolvimento das ações para a autoridade encarregada das operações, a qual deverá constituir um centro de coordenação de operações, composto por representantes dos órgãos públicos sob seu controle operacional ou com interesses afins."

(Art. 15, § 5º da LC nº 117/2004)

"Considera-se controle operacional, para fins de aplicação desta Lei Complementar, o poder conferido à autoridade encarregada das operações, para atribuir e coordenar missões ou tarefas específicas a serem desempenhadas por efetivos dos órgãos de segurança pública, obedecidas as suas competências constitucionais ou legais".

(Art. 15, § 6º da LC nº 117/2004)

"A atuação do militar nos casos previstos nos arts. 13, 14, 15, 16-A, nos incisos IV e V do art. 17, no inciso III do art. 17-A, nos incisos VI e VII do art. 18, nas atividades de defesa civil a que se refere o art. 16 desta Lei Complementar e no inciso XIV do art. 23 da Lei no 4.737, de 15 de julho de 1965 (Código Eleitoral), é considerada atividade militar para os fins do art. 124 da Constituição Federal".

(Art. 15 §7º, LC nº 136/2010).

O ponto crucial da questão, a meu sentir, não se restringe apenas às hipóteses acima, consiste também em responder as seguintes perguntas: as Forças Armadas estão preparadas para, de forma contínua e por considerável tempo, desenvolver atividade, eminentemente, policial no Complexo do Alemão e da Penha ou em outras comunidades, tendo em vista que lhes foram atribuídas o controle operacional da missão? As abordagens aos transeuntes estão acontecendo de forma técnica? As revistas pessoais ocorrem dentro dos critérios estabelecidos na legislação processual penal militar (diante da suspeita de instrumento ou produto de crime e elementos de prova – art. 181 do CPPM.)?

Preliminarmente, insta pontuar que, pelas características do mencionado local, o êxito da operação no Alemão e na Penha só foi possível com a imprescindível ajuda das Forças Armadas. Com efeito, não fossem os tanques poderosos da Marinha e o treinamento de guerra dos militares, os obstáculos naturais do lugar e os plantados pelo tráfico, dificilmente seriam rompidos.

Todavia, em minha concepção, a referida operação em conjunto, envolvendo as Forças Armadas, Polícia Militar e Civil, demanda uma análise que deve ser feita sob dois prismas. A primeira refere-se à incursão no mencionado Complexo, na qual houve necessário apoio logístico e operacional dos militares federais; a segunda consiste na permanência das Forças Armadas no local, no qual Exército, embora atuando em parceria com outras polícias, assumiu a iniciativa e o total controle de ações tipicamente policiais (abordagens e revistas pessoais em transeuntes). Enfatize-se que tais procedimentos têm gerado insatisfações por parte dos moradores e frequentadores do Complexo, os quais não reconhecem a legitimidade de militares federais para tal mister (principalmente quando realizadas por jovens e inexperientes soldados).

Assim sendo, os procedimentos policiais em comento vêm suscitando desfechos não desejáveis, resultando em prisões em flagrante de civis por crime militar (desacato). Nesse sentido, alguns cidadãos que circulam pelo Complexo, insatisfeitos com a abordagem, nem sempre necessárias, de militares federais, ofendem verbalmente integrantes de patrulhas do Exército, oportunidade em que são presos em flagrante por desacato.

Alguns exemplos de prisões em flagrante, abaixo listados, propiciarão uma visão geral dos acontecimentos.

4. Tipos de ilícitos mais frequentes praticados por civis contra Força de Pacificação no Complexo da Penha e do Alemão.

Verifica-se que o fato gerador de alguns flagrantes acima citados foram desencadeados por questões que, originariamente, não demandariam intervenções por militares federais, mas sim pelas polícias civil e militar do Estado, até porque estas instituições integram a Força de Pacificação.

Situação diversa acontece em relação aos militares das Forças Armadas que atuam nas fronteiras do Brasil. Nesses casos, fazendo às vezes da Policia Federal, o Exército, muitas das vezes sem parcerias, assume o papel de patrulhamento, revistas pessoais e prisões em flagrante em delitos de quaisquer naturezas (comuns ou militares).