Resumo: A presente pesquisa visa esclarecer o que vem a ser a chamada Polícia Reservada (vulgarmente conhecida como "P2"), hoje existente em quase todos os Estados da Federação, bem como traçar as normas positivadas no que tange à Segurança Pública, para, ao fim, ser possível desenvolver de forma sistêmica um raciocínio acerca da possibilidade e legitimidade da Polícia Militar Estadual desenvolver atividades investigativas em âmbito criminal, paralelamente à atuação da Polícia Judiciária.
1. INTRODUÇÃO
A atual legislação brasileira, de acordo com a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB), não obstante ser clara no sentido de que a segurança pública é de responsabilidade de todos, prevê expressamente os órgãos incumbidos de seu exercício, sendo eles a Polícia Federal (PF), Polícia Rodoviária Federal (PRF), Polícia Ferroviária Federal (PFF), Polícia Civil (PC), Polícia Militar (PM) e Corpo de Bombeiros Militar (CBM).
Além de escalonar os órgãos incumbidos de tal mister, também delimita a função de cada um, cabendo à PF, além de outros, exercer com exclusividade a Polícia Judiciária da União; à PRF o patrulhamento ostensivo das rodovias federais; à PFF ao patrulhamento ostensivo das ferrovias federais; à PC as funções de Polícia Judiciária e a apuração de infrações penais, exceto as militares; à PM a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública; e, por fim, ao CBM incumbe a execução de atividades de defesa civil.1
Com efeito, em análise aos dois órgãos principais para o presente estudo, verifica-se que, em âmbito estadual, cabe à Polícia Judiciária (vulgarmente chamada de Polícia Civil – PC) a apuração de infrações penais, excetuando-se as militares, e à Polícia Militar (administrativa ou ostensiva), a preservação da ordem pública.
Entretanto, o que se observa na prática, é que a instituição Polícia Militar criou setores de inteligência, e que tais setores, não obstante a Polícia Militar ter a função Constitucional primordial de exercer a polícia ostensiva, por vezes, estão atuando na investigação criminal de infrações penais comuns, papel este reservado constitucionalmente à Polícia Civil.
Tais setores de inteligência foram denominados de Polícia Reservada ou "P2", que nada mais são do que Policiais Militares realizando atividades de inteligência e, a princípio, atuando na apuração de infrações criminais de cunho militar.
Nessa esteira, polêmicas começam a surgir quando documentos de investigação produzidos exclusivamente pela Polícia Militar se prestam, por si só, a lastrear iniciais acusatórias que apuram infrações penais comuns, eis que, como prevê o Código de Processo Penal – CPP, o documento correto a dar base para eventual denúncia criminal pelo Ministério Público – MP, seria o tradicional Inquérito Policial – IP, que é confeccionado pela Polícia Civil.
Com efeito, algumas questões começam a surgir: legalmente, pode a PM realizar atividades investigativas de infrações penais comuns? E mais, os documentos produzidos pela PM podem subsidiar, separada ou conjuntamente com demais documentos, iniciais acusatórias de infrações penais comuns?
Feitas estas considerações iniciais, resta adentrar especificamente ao tema indicado, de maneira a propor conclusões juridicamente coerentes às questões suscitadas.
2. DA ATIVIDADE REALIZADA PELA POLÍCIA RESERVADA OU P2 EM DETRIMENTO DAS ATIVIDADES DA POLÍCIA JUDICIÁRIA
Consoante dito em fase introdutória, a Polícia Reservada ou P2 nada mais é do que o setor de inteligência da Polícia Militar Estadual, a qual incumbe a função primordial de exercer atividades de inteligência em prol da polícia administrativa ou ostensiva, bem como para a apuração de infrações penais militares.
Entretanto, a Polícia Reservada vem sendo utilizada de maneira desvirtuada, ou seja, tem sido utilizada para exercer atividade típica da Polícia Civil, que é a apuração de infrações penais comuns.
Ora, de acordo com o supramencionado art. 144. da CRFB, não pairam dúvidas de que, ainda que a segurança pública seja responsabilidade de todos, a cada órgão incumbe uma tarefa, cabendo à Polícia Judiciária a apuração da infração penal comum e sua autoria, e à Polícia Militar a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública.
Aliás, nessa esteira também discorre o CPP, prevendo em seu art. 4º, que "A polícia judiciária será exercida pelas autoridades policiais no território de suas respectivas circunscrições e terá por fim a apuração das infrações penais e da sua autoria.".
Ao seu passo, a Polícia Militar teria poderes investigativos apenas para apuração de infrações penais militares e sua autoria, conforme prevê o art. 8º, "a", do CPPM:
"Art. 8º Compete à Polícia Judiciária Militar:
a) apurar os crimes militares, bem como os que, por lei especial, estão sujeitos à jurisdição militar, e sua autoria;"
Ou seja, compete à Polícia Judiciária a confecção do Inquérito Policial nas infrações penais comum, e à Polícia Militar a confecção do Inquérito Policial Militar, instaurado, por óbvio, para a apuração de infrações penais puramente militares.2
Além disso, ainda de acordo com o CPPM, à Polícia Militar compete apenas cumprir os mandados de prisão expedidos pela Justiça Militar, representar a autoridades judiciárias militares acerca da prisão preventiva e da insanidade mental do indiciado, cumprir as determinações da Justiça Militar relativas aos presos sob sua guarda e responsabilidade.
Em outras palavras, o cumprimento de eventuais mandados de prisão expedidos pela justiça comum, bem como representações acerca da prisão preventiva em crimes comuns, são de atribuição da Polícia Civil, por uma mera interpretação constitucional e legal.
Entretanto, o que ocorre na prática é o verdadeiro "samba do crioulo doido". A experiência nos mostra que a Polícia Militar vem não só realizando investigações de infrações penais comuns, como também recebe Mandados Judiciais para cumprimento, seja para localização de pessoas, prisões, ou outras determinações judiciais, bem como chega ao ponto de representar por medidas cautelares, tais como prisão preventiva, quebra de dados cadastrais e interceptações telefônicas. E o pior, tais pedidos têm sido comumente deferidos pelo judiciário.
Em que pese manifestações em sentido diverso, quer me parecer evidente que tais situações, de verdadeira confusão institucional, têm ocorrido não em razão da vaidade de ocupantes de cargos dentro da Polícia Militar, mas sim em função do abandono, da falta de investimentos e estrutura, pessoal e de equipamentos, pela qual passa a Polícia Civil.
Com propriedade, posso mencionar a Polícia Civil do Estado do Espírito Santo, que conta com um número reduzidíssimo de policiais para exercer a investigação das infrações penais comuns, instrumentos e veículos em péssimo estado de conservação, bem como que, quando há aparelhos à disposição, estes estão totalmente ultrapassados e sem o suporte necessário para o deslinde de qualquer investigação, tal como um acesso à internet em velocidade razoável e etc.
Quer me parecer que tal problema não se restringe ao Estado do Espírito Santo. Como mostrado este ano pelo programa da Rede Globo de nome Fantástico, o estado das Delegacias de Polícia Civil de todo o país é caótico, chegando ao ponto de presos terem que tomar conta de delegacias e até atenderem ao público em razão da falta de policiais civis e instrumentos adequados para tanto.
Vejamos trecho da reportagem constante no site https://fantastico.globo.com/Jornalismo/FANT/0,,MUL 1644897-15605,00.html :
"Em julho de 2010, era um preso quem tomava conta de uma delegacia. O repórter pergunta: ‘Você é detento? Não tem policial nenhum aí, não? ’. ‘Tem não, agorinha não’, responde o homem."
E para piorar ainda mais a situação da Polícia Civil, esta instituição ainda fica incumbida de abrigar os famigerados presos da justiça, eis que o sistema penitenciário não dispõe de vagas suficientes para recebê-los nos presídios, obrigando os policiais civis a virarem verdadeiros carcereiros, quando deveriam estar trabalhando em sua verdadeira função institucional, que é a apuração de infrações penais comuns.
Vale ressaltar que, conforme se depreende do texto publicado no site da Associação Geral dos Servidores da Polícia Civil do Distrito Federal3, em algumas situações, a atuação da denominada P2 vem colocando em cheque a legalidade e a qualidade das prisões realizadas pela mesma, eis que, sem o conhecimento técnico especializado em investigações, as provas produzidas, por vezes, não possuem validade jurídica robusta ao ponto de se manter um flagrante ou propiciar a condenação de eventual suspeito.
O texto em comento chega a citar trechos no qual o Ministério Público do Distrito Federal, nos autos da APF 038/2011/18ª DP - Brazlândia/DF, relata que "O serviço velado da polícia militar tem cometido reiterados excessos e o presente flagrante é mais um".
Entretanto, o que se busca na presente pesquisa não é trazer à tona a discussão acerca da eficiência da atuação da Polícia Militar em tarefas cujas atribuições são constitucionalmente dirigidas à Polícia Civil, mas apenas esclarecer o que vem ocorrendo no país e especialmente no estado do Espírito Santo no que toca à atuação da denominada P2.
3. DA VISÃO CONSTITUCIONAL SISTEMATIZADA ACERCA DA SEGURANÇA PÚBLICA.
Como dito alhures, a Segurança Pública é direito e responsabilidade de todos, não obstante a nossa CRFB destacar a função essencial de cada instituição nesse mister tão importante que é manutenção da ordem social e democrática de direito, bem como a garantia da liberdade individual e direitos fundamentais dos cidadãos.
Com efeito, ainda que, ordinariamente, a função de cada instituição esteja delimitada por determinação constitucional, quer parecer ser o melhor entendimento o de que a segurança pública seja tratada de forma mais eficiente possível, eis que, deixando de lado vaidades institucionais, o que se deve ter em mente é o bem comum, ou seja, o norte a ser seguido quando da atuação dos órgãos públicos deve ser sempre a maior eficiência possível das instituições responsáveis pela segurança pública, e, assim, proteger da melhor maneira possível a sociedade da criminalidade.
Impende ressaltar, inclusive, que a Emenda Constitucional nº. 19. de 1998, inseriu o denominado princípio da eficiência na administração pública, prevendo o quanto segue:
"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:"
Segundo a preciosa lição de Hely Lopes Meirelles, "o princípio da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seis e de seus membros"4.
Ora, não é nenhuma novidade em nosso ordenamento jurídico que os Poderes constituídos, quais sejam, o judiciário, legislativo e executivo tenham como função típica, respectivamente, a aplicação da norma ao caso concreto, a de elaborar normas, e a de gerir a administração pública, e que, atipicamente, realizem funções que não são de sua alçada.
Exemplificando, o judiciário também exerce papel do executivo ao administrar suas secretarias ou quando adquire materiais de escritório, bem como exerce atipicamente a função legiferante ao elaborar seu regimento interno.
Paralelamente aos Poderes constituídos, da mesma maneira a Polícia Militar, ainda que atipicamente, também já realizava atividades investigativas, típicas da Polícia Civil, mas com finalidade diversa, qual seja, a apuração de crimes militares.
Com efeito, para se chegar a uma conclusão racional acerca dessa inversão de papéis constitucionais, devemos analisar o quadro atual prático e normativo brasileiro.
Foi dito que a Polícia Civil estadual, de maneira geral, encontra-se desestruturada, especialmente em razão da falta de investimentos, seja em recursos humanos seja em estrutura física. Por outro lado, a Polícia Militar conta com um contingente suficiente e até a mais para a realização da polícia ostensiva/preventiva, bem como que suas instalações e equipamentos, se não são de última geração, são muito melhores do que às de que dispõe a Polícia Civil.
A seu turno, a Segurança Pública é direito e responsabilidade de todos, seja com suas funções típicas seja com suas funções atípicas.
Além disso, foi reconhecida como necessidade constitucional a atuação com eficiência dos órgãos públicos em geral, neles estando, portanto, incluídos os órgãos incumbidos da segurança pública.
Com efeito, para fechar o entendimento, analisando sistematicamente os pontos identificados, quais sejam: Precariedade da Polícia Civil; Polícia Militar mais bem estruturada e com maiores investimentos; Segurança Pública como direito e responsabilidade de todos, e; o princípio da eficiência como norteador da atividade dos órgãos públicos; parece razoável concluir que a eficiência da atuação pública perante a segurança pública não pode encontrar obstáculos em meras discrepâncias institucionais, de maneira que, se a atuação da P2 tem a contribuir para a apuração de delitos comuns, e ao mesmo tempo consegue dar conta de sua demanda típica, problema não há na sua atuação em paralelo à atuação da Polícia Civil.
Aliás, o que se observa nos interiores dos estados, e mais uma vez tenho por base o estado do Espírito Santo, é uma Polícia Militar atuante efetivamente na função preventiva e investigativa, até porque, inúmeras vezes, são os únicos no município que têm condições de realizar qualquer tipo de investigação, haja vista que as delegacias contam muitas vezes com apenas um escrivão, um delegado, e alguns policiais que dividem o tempo tomando conta de preso ou fazendo singelas e numerosas intimações.
Por fim, cumpre lembrar que o Excelso Supremo Tribunal Federal, também em prol da eficiência da segurança pública, já decidiu pela legitimidade do Ministério Público estadual em presidir Inquérito policial, flexibilizando as normas constitucionais no que toca à segurança pública.
A suprema corte, quando do julgamento do HC nº. 91661. realizado em 10/03/2009, reconheceu o poder investigatório pelo órgão do Ministério Público, e asseverou que tal conclusão "não significa retirar da polícia judiciária as atribuições previstas constitucionalmente".
Com efeito, considerando que o órgão ministerial, na condição de dominus litis 5 , pode propor inicial acusatória sem a obrigatoriedade de estar lastreada em Inquérito Policial, eis que este é simplesmente dispensável, nos termos do art. 46, §1º do CPP6, legalmente não há nenhum impedimento à utilização de material produzido unicamente pela Polícia Militar, para lastrear a inicial acusatória.
4. CONCLUSÃO
Feitas as considerações necessárias, podemos concluir que, não obstante constitucionalmente previstas as funções dos órgãos responsáveis pela segurança pública instituídos, quais sejam, a PF, PRF, PFF, PC, PM e CBM, tais funções, por vezes, merecem ser flexibilizadas em prol da eficiência de sua atuação e para propiciar maior proteção à sociedade.
Foi visto que a Polícia Militar criou um setor interno de inteligência, o qual denominou de Polícia Reservada ou P2, cujo objetivo, inicialmente, era utilizar de inteligência para a apuração de infrações penais militares.
Entretanto, a situação da Polícia Civil no país atualmente é caótica, não sendo possível a esta instituição exercer de maneira adequada a sua função constitucional de apurar infrações penais comuns, o que se observa principalmente pela falta de investimentos por parte dos Estados.
Nessa esteira, a segurança pública, que é direito e responsabilidade de todos, se via deficitária no tocante às atribuições da Polícia Civil, motivo pelo qual, paralelamente a atuação desta, deu-se início a atuação da Polícia Reservada, setor da Polícia Militar estadual, que passou também a ser utilizada na apuração de infrações penais comuns, o que, por determinação constitucional, competiria à Polícia Judiciária (ou Polícia Civil).
Nesse diapasão, a atuação da P2 em complemento à atuação da Polícia Civil, em consonância ao princípio constitucional da eficiência e em razão da necessidade de propiciar a melhora da segurança pública em nosso país, onde a criminalidade aumenta assustadoramente, parece ser plenamente possível.
Há que se ressaltar que o próprio STF flexibilizou o poder investigativo da Polícia Judiciária, no sentido de que também entende legítimos os documentos produzidos em sede de investigação pelo órgão do Ministério Público, sem que isso importasse em retirar da Polícia Civil as suas atribuições constitucionalmente previstas.
Com efeito, mostra-se razoável ter valor judicial os documentos produzidos em sede de investigação realizada unicamente pela Polícia Militar, até porque, como dito, o órgão ministerial, como dono da ação penal, pode dar início à mesma com provas produzidas por ele mesmo ou por terceiros, sendo dispensável para tanto o Inquérito Policial.
Por fim, para propor uma solução adequada ao assunto e evitar o atrito entre estas instituições tão importantes para os anseios da segurança pública, seria interessante que o governo de cada estado se manifestasse acerca da atuação das Polícias Civis e Militares na apuração de crimes comuns, de maneira a regular o modo de atuação de ambas, ou para que trabalhem conjuntamente de forma harmônica nestas apurações, ou para que defina de uma vez pela competência exclusiva da Polícia Civil para a investigação dos crimes comuns.
Tal manifestação ocorreu, por exemplo, no estado do Mato Grosso do Sul, onde o Secretário de Segurança, por meio de portaria, proibiu expressamente a Polícia Militar de investigar crimes comuns. É o que diz a Resolução SEJUSP MS nº. 543. - de 21 de fevereiro de 2011:
R E S O L V E:
Art.1º Normatizar a atuação de setores de inteligência das instituições no âmbito da Secretaria de Estado de Justiça e Segurança Pública.
Art. 2° A Segunda Seção do Estado Maior do Comando-Geral da Polícia Militar do Estado de Mato Grosso do Sul- PM2/PMMS, tem por atribuição legal, proceder em âmbito criminal, investigações exclusivamente em sede de inquérito policial militar, instaurado para apurar infrações penais militares.
Parágrafo único. É vedada a PM2/PMMS proceder a investigações criminais comuns através de ações de campo ou de emprego de tecnologia ou equipamento de qualquer natureza para apurar infrações penais praticadas por civis.