1.1.Primeiras Impressões
Passados mais de sessenta anos da criação da ONU, não há dúvidas de que as ameaças enfrentadas hoje ultrapassam a preocupação dos primórdios da Organização, indo muito além dos conflitos interestatais, idealizados em meados do século passado como o grande mal a ser combatido.
No mundo coevo, especialmente a partir dos acontecimentos que fecharam o século XX e iniciaram o atual século, restou evidenciado que as preocupações que antes diziam respeito apenas aos Estados, ganharam maior amplitude, colocando em perigo também os indivíduos.
A partir do ano 2000, de uma forma oficial, relatórios versando sobre a segurança, a paz e os direitos humanos vêm surgindo no seio das Nações Unidas. O primeiro e mais marcante desses documentos surgiu após os erros vivenciados pelo genocídio ocorrido em Ruanda, 1994 e pela ação excessiva desenvolvida no Kosovo em 1999.
De eventos como os citados acima emergiram preocupações abrangendo o humanitarismo seletivo de alguns Estados, a intervenção à distância fazendo vítimas civis em grande número, a inação ao genocídio e o desrespeito aos postulados de direito internacional. Tais apreensões acompanharam as ingerências em nome dos direitos humanos ocorridas na década de 1990, e, certamente, serviram para balizar os trabalhos em torno da fundamentação de uma doutrina mais segura sobre as intervenções, essencial para as futuras decisões sobre o tema.
Nesta direção, tomando frente a este novo cenário, Kofi Annan, então secretário geral das Nações Unidas, requereu, no ano de 1999, a elaboração de uma nova diretriz de atuação em situações de violações aos direitos humanos, formulando, a partir de suas linhas, uma teoria normativa do assunto, tornando, assim, mais justa a ação humanitária em território estrangeiro.
O desafio proposto por Annan se deu a partir da seguinte formulação:
[...] si la intervención humanitaria es, en realidad, un ataque inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a situaciones como las de Rwanda y Srebrenica, y a lãs violaciones graves y sistemáticas de los derechos humanos que transgreden todos los principios de nuestra humanidad común? (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 2)
1.2 "Responsabilidade de Proteger": paradigma de um mundo mais seguro?
Em resposta ao secretário geral das Nações Unidas, e, em função da instabilidade política e jurídica de uma intervenção, no final do ano 2000, por iniciativa e liderança do governo canadense, um grupo de acadêmicos, políticos e diplomatas reuniu-se em uma comissão independente, a International Commision on Intervention and State Sovereignty - Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania Estatal, (CIISE), que se encarregou da elaboração de um relatório, intitulado "Responsability to Protect", em português, Responsabilidade de Proteger (R2P), abordando questões políticas, morais, operacionais e jurídicas envolvendo as intervenções humanitárias.
A CIISE atuou em diversas frentes, e, conforme esclarece Giseli Ricobom (2010, p. 221), o seu relatório:
Ressalta a alteração do contexto das Nações Unidas pelo ingresso de novos agentes e também pela construção de vários mecanismos de proteção dos direitos humanos. Ademais, reconhece que a proliferação dos conflitos armados e da fragilidade estatal em muitos países, após o fim da Guerra Fria, trouxe novas questões para o sistema de segurança coletivo da Organização, construído em uma época caracterizada pelas guerras interestatais, que já não são apropriadas para a proteção de civis.
A comissão, em suas deliberações, propôs a substituição do direito de intervenção humanitária pelo novel conceito da responsabilidade de proteger, que, apresenta como núcleo central o seguinte pensamento:
La terminología preferida por la Comisión vuelve a centrar la atención internacional donde siempre debiera haber estado: en el deber de proteger a lãs comunidades de los asesinatos masivos, a las mujeres de las violaciones sistemáticas y a los niños del hambre. [...] La responsabilidad de proteger presupone que la responsabilidad principal a este respecto corresponde al Estado interesado y que sólo si ese Estado no puede o no quiere cumplirla, o si él mismo es el culpable, incumbirá a la comunidad internacional actuar en su lugar. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 18)
E, de acordo com o relatório produzido, os fundamentos da responsabilidade de proteger têm por alicerce:
A. las obligaciones inherentes al concepto de soberanía;
B. el Artículo 24 de la Carta de las Naciones Unidas que confiere al Consejo de Seguridad la responsabilidad de mantener la paz y la seguridad internacionales;
C. las obligaciones jurídicas específicas que dimanan de lãs declaraciones, los pactos y los tratados relativos a los derechos humanos y la protección humana, así como del derecho internacional humanitario y el derecho interno;
D. la práctica creciente de los Estados, las organizaciones regionales y el proprio Consejo de Seguridad. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p)
Em síntese a R2P agrega em si três responsabilidades específicas: a responsabilidade de prevenir, a responsabilidade de reagir e a responsabilidade de reconstruir, gerando o entendimento de que a responsabilidade de proteger, introduzida no cenário internacional pela CIISE, somente se perfaz com o preenchimento da tríade acima. Assim, afirma o relatório:
La responsabilidad de proteger abarca tres responsabilidades específicas:
A. La responsabilidad de prevenir: eliminar tanto las causas profundas como las causas directas de los conflictos internos y otras crisis provocadas por el hombre que pongan en peligro a la población.
B. La responsabilidad de reaccionar: responder a las situaciones en que la necesidad de protección humana sea imperiosa con medidas adecuadas, que pueden incluir medidas coercitivas como la imposición de sanciones y las actuaciones legales en el plano internacional, y en casos extremos la intervención militar.
C. La responsabilidad de reconstruir: ofrecer, particularmente después de una intervención militar, plena asistencia para la recuperación, la reconstrucción y la reconciliación, eliminando las causas del daño que la intervención pretendía atajar o evitar. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p.)
O relatório canadense deixa evidenciado que a prevenção será sempre a dimensão fundamental da responsabilidade de proteger, ao alinhar que:
La prevención es la dimensión más importante de la responsabilidad de proteger: siempre deben agotarse las opciones preventivas antes de contemplar la posibilidad de intervenir y hay que dedicar a la prevención más esfuerzos y recursos. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, n.p)
Logo abaixo, Michael Byers (2007, p. 138) realiza uma análise da importância da responsabilidade de prevenir, apontando, com fulcro em números interessantes, o quão mais "lucrativo" seria optar pela prevenção:
Se os países desenvolvidos destinassem apenas uma parte de seus atuais orçamentos militares à ajuda externa e ao desenvolvimento, seria possível prevenir a maioria dos conflitos armados e das crises humanitárias. Em 2003, os Estados Unidos gastaram 417 bilhões de dólares com suas forças armadas, o Reino Unido, 37 bilhões, e os quinze países que mais gastam neste terreno, a assombrosa soma de 723 bilhões de dólares. Em comparação, o valor total destinado à ajuda externa por todos os países do mundo no mesmo período chegou a 60 bilhões de dólares.
Para o autor, não há dúvidas de que, "as ações preventivas tomadas nas primeiras etapas de manifestação de um problema quase sempre serão menos dispendiosas que uma ação militar empreendida tardiamente". (BYERS, 2007, p. 138)
Dada a enorme importância desta dimensão da responsabilidade de proteger, resta mais do que clara a compreensão de que os esforços para a sua efetivação devem reunir o maior número possível de atores. Destarte, prevê o relatório:
la prevención de conflictos no es un asunto de estricto alcance nacional o local. El fracaso de la prevención puede tener un alto precio y graves consecuencias en el plano internacional. Además, para que la prevención tenga éxito, a menudo es preciso, y en muchos casos indispensable, el rotundo apoyo de la comunidad internacional.[...]
(COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 21)
E, conclui, aduzindo que:
en el contexto de la responsabilidad de proteger, es urgente y esencial mejorar la prevención de conflictos a todos los niveles: conceptual, estratégico y operacional. Uno de los objetivos esenciales de la Comisión es promover iniciativas más serias y sostenidas para resolver las causas profundas de los problemas que amenazan a las poblaciones (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 23)
No que se relaciona à segunda das responsabilidades que abarca a "reação", o relatório da CIISE, muito claramente, parte da superação de qualquer direito às intervenções humanitárias, admitindo não existir uma norma consuetudinária de direito internacional que venha a permitir a prática da ingerência militar em territórios de Estados soberanos em razão de violações aos direitos humanos. No entanto, aponta que a crescente prática de Estados e organizações regionais recomenda a necessidade de princípios capazes de nortear tais operações, que podem ocorrer, segundo a própria comissão, em situações extremas. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 16)
Vale ressaltar que, curiosamente, ao contrário do que se possa imaginar, a comissão não retira a importância, já conhecida, do princípio da não intervenção, ao prever que:
La regla de no injerencia no sólo protege a los Estados y los gobiernos sino también a los pueblos y las culturas, y permite a las sociedades mantener las diferencias religiosas, étnicas y de civilización que tanto valoran. [...]La regla de no injerencia anima a los Estados a resolver sus propios problemas internos y a evitar que se extiendan y se conviertan en una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 35)
Todavia, mesmo com o reconhecimento do grande relevo da regra da não ingerência, a CIISE cumprindo o seu desígnio, estabelece que em eventos qualificados por ela como "circunstâncias excepcionais" deve haver uma "reação" à altura da comunidade internacional, cabendo até recorrer ao uso de uma intervenção militar coercitiva.
O relatório, sobre este tema, não deixa dúvidas ao fincar que:
[...] hay circunstancias excepcionales en las que el propio interés que todos los Estados tienen en mantener la estabilidad del orden internacional les obliga a reaccionar cuando reina el caos dentro de un Estado o cuando el conflicto civil y la represión son tan violentos que la población se ve amenazada por unas masacres, un genocidio o una depuración étnica en gran escala. [...] La opinión general era que, para que un caso fuera excepcional, debía darse la circunstancia de que la violencia fuera tal que conmoviera la conciencia de la humanidad o representara un peligro claro e inminente para la comunidad internacional hasta el punto de exigir una intervención militar coercitiva. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 35 e 36)
E, ante a supra demonstrada possibilidade de utilização de força em situações especiais, o relatório da R2P introduz seis princípios para aferir a legitimidade de uma intervenção militarizada, o fazendo com o apoio da tradição medieval da guerra justa, em especial pelo resgate e modernização dos ideários de Santo Agostinho, São Tomás de Aquino e Hugo Grócio, todos esposados no capítulo inicial desta pesquisa.
Os critérios abaixo arrolados foram formulados pela CIISE no intento de estabelecer diretrizes para que a comunidade internacional saiba o momento e a forma como devem ser realizadas as intervenções ferindo o mínimo possível a soberania do Estado que sofre a intervenção. São eles, em síntese: a) "justa causa", consistindo na proteção humanitária em face de uma violação maciça; b) "intenção reta", quando se emprega a força tão somente para a defesa dos direitos humanos, sem "aproveitar" a situação para levar adiante algum outro interesse; c) "último recurso", a intervenção trata-se de um último recurso, pois a responsabilidade internacional é subsidiária em relação à nacional; d) "meios proporcionais", pois não se pode provocar maiores perdas de vidas humanas e danos do que se visa proteger; e) "perspectivas razoáveis de êxito", para não se criar falsas esperanças ou estimular maiores animosidades, e, f) "autoridade competente", revelando-se aquela advinda de um organismo multilateral como a ONU, in casu, via de seu Conselho de Segurança. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS. 2011, p. 36-52)
Em função do exposto até aqui, pode-se assinalar que o relatório veio para, em situações extremas, autorizar a intervenção, derrogando, pois, uma norma proibitiva de guerra ou do uso da força, esculpida pela Carta da ONU, em nome de uma relativização da soberania dos Estados e de uma supressão da regra da não ingerência justificadas pela emergência da proteção dos direitos humanos, que será realizada pela comunidade internacional, subsidiariamente, naqueles casos em que os próprios Estados não o fizerem.
A esse respeito, muito bem esclarece Giseli Ricobom (2010, p. 223):
O princípio "responsabilidade de proteger" estaria respaldado em diversas fontes jurídicas; nos princípios básicos do direito natural, nas disposições da Carta de proteção aos direitos humanos, no Estatuto da Corte Penal Internacional, na Declaração Universal, nos Tratados de proteção de direito humanitário e direitos humanos, entre outros. [...] Portanto, fica autorizada a intervenção, que derroga a norma proibitiva do uso da força, visto que a relativização da soberania e a supressão do princípio da não intervenção estão plenamente justificadas pela emergência da proteção dos direitos humanos.
Nota-se que o novo pensar não é muito diferente do que se tinha em sede de ingerências, porém a
grande alteração, segundo o relatório da CIISE, é a inserção de critérios objetivos que, estando presentes, balizarão a intervenção, que ocorrerá com a nomenclatura de "responsabilidade de reagir", bem menos ofensiva do que os termos ingerência ou intervenção, antes utilizados e amplamente rejeitados pela maioria dos Estados.A última das três dimensões da R2P refere-se às ações empreendidas após o desfecho de uma crise humanitária, com a "reconstrução" do Estado ou região que passou por uma intervenção militar.
Segundo o relatório:
[...] si se decide intervenir militarmente –porque un Estado es incapaz de ejercer su autoridad para cumplir con su "responsabilidad de proteger" o porque ha renunciado a hacerlo– debe existir una voluntad real de ayudar a consolidar una paz duradera y promover la gobernanza y el desarrollo sostenible. Los agentes internacionales, en colaboración con las autoridades locales, han de restaurar la seguridad y el orden público con el objetivo de transferir progresivamente a dichas autoridades la responsabilidad y la autoridad de reconstruir. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
Entretanto, a história recente vem demonstrando que, muito embora alguns Estados interventores tenham agido sem titubear no que tange à responsabilidade de reagir, via de seus aparatos militares, tal empolgação não se repete quando o tema pede empenho na reconstrução.
A CIISE, preocupada com tal realidade, observa:
Para garantizar la reconstrucción y la rehabilitación sostenibles habrá que dedicarles fondos y recursos adecuados, cooperar estrechamente con la población local y tal vez permanecer en el país durante un cierto período de tiempo después de que se hayan logrado los objetivos iniciales de la intervención. Han sido demasiados los casos en que no se há reconocido suficientemente que existe la responsabilidad de reconstruir, se ha administrado mal el éxito de la intervención, el deseo de contribuir a la reconstrucción ha sido escaso y los países han acabado por descubrir que siguen teniendo que afrontar los problemas subyacentes que provocaron la intervención. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
E, na contramão do que alguns Estados, através de seus governantes vêm realizando, ou melhor, não realizando, para que se caminhe na direção de uma doutrina segura de intervenções humanitárias, mesmo que camuflada sob outra denominação, torna-se necessário o compromisso das nações que realizam a ingerência militar com os seus dias seguintes.
Nesta torre de ideias expõe o documento R2P:
Al contemplar la posibilidad de una intervención militar, también es fundamental disponer de una estrategia relativa al período posterior a la intervención. La intervención militar es sólo uno más de los diversos instrumentos destinados a impedir que surjan, se intensifiquen, se extiendan, persistan o se repitan los conflictos y las situaciones de emergencia humanitaria. Una estrategia de este tipo debe contribuir a que las condiciones que ocasionaron la intervención militar no se reproduzcan ni vuelvan simplemente a salir a la superficie. (COMISIÓN INTERNACIONAL SOBRE INTERVENCIÓN Y SOBERANIA DE LOS ESTADOS, 2011, p. 43)
Ante o exposto fica evidenciado o impulso oficial que o relatório R2P deu aos debates envolvendo as intervenções humanitárias no início do século XXI, havendo claramente uma ampliação conceitual, uma vez que a partir de suas linhas não se fala apenas em uso da força em prol dos direitos humanos, como se tinha anteriormente, com a invocação do Capítulo VII da Carta de São Francisco. Com os resultados dos trabalhos da CIISE passa-se ao reconhecimento de que a responsabilidade da sociedade internacional com os direitos humanos ultrapassa os limites de uma ação bélica, abrangendo, ainda, a prevenção de crises e a reconstrução no período posterior à intervenção.
Seguindo, pois, a trilha das sementes plantadas pelo relatório de 2000, nos anos que o sucederam, diversos foram os frutos colhidos na difícil tarefa de se elaborar uma normativa internacional que sirva como uma baliza das condutas praticadas em prol dos direitos humanos.
Em dezembro de 2004, um relatório intitulado "Um Mundo Mais Seguro, a nossa responsabilidade compartilhada", elaborado pelo Grupo de Alto Nível sobre Ameaças, Desafio e Mudanças da ONU, reafirma a norma emergente da responsabilidade coletiva internacional de proteger, executada através do Conselho de Segurança das Nações Unidas, em que este autoriza uma intervenção militar como último recurso, no caso de um genocídio ou mortes em larga escala, limpeza étnica ou graves violações do direito internacional humanitário face aos quais os governos soberanos se revelaram sem capacidade ou sem vontade de agir.
A R2P foi novamente consagrada no documento Final da Cúpula das Nações Unidas, realizada em setembro de 2005, onde os chefes de Estados e de governos afirmaram, conforme expõe o seu parágrafo 138, ter a responsabilidade de proteger as suas populações do genocídio, dos crimes de guerra, da limpeza étnica e dos crimes contra a humanidade.
Mais recentemente, em janeiro de 2009, o relatório do Secretário-Geral da ONU, Ban Ki-moon, intitulado: "Implementação da Responsabilidade de Proteger", tem por finalidade avançar na aplicação deste conceito cada vez mais presente nas agendas dos Estados, por meio da formulação de três pilares essenciais para viabilizar a aplicação deste conceito.
Em consonância com tal documento, o primeiro pilar diz respeito à responsabilidade permanente do Estado na proteção de suas populações, quer sejam seus nacionais ou não contra os quatro tipos de crimes levantados na Cúpula de 2005, bem como da incitação aos mesmos. (ONU, 2011, p. 8)
O segundo pilar traduz o compromisso da comunidade internacional em ajudar os Estados a cumprirem as obrigações enunciadas no Pilar 1, assentando-se na cooperação internacional entre os Estados, organizações internacionais, regionais e sub-regionais, sociedade civil e setor privado. (ONU, 2011, p. 9)
Já o pilar de número três exalta a responsabilidade dos
Estados membros em responderem coletivamente, em tempo hábil e decisivamente
quando um Estado manifestamente não fornece proteção à sua população. A
chave para o sucesso está sempre uma resposta rápida, e
flexível, adaptada às necessidades específicas de
cada situação. (ONU, 2011, p.
9)
O teor dos documentos sucessores do relatório canadense reflete a evolução dos debates acerca da responsabilidade de proteger.
A consagração desta doutrina é produto de um trabalho, ainda incompleto, e que girou sempre em torno do direito de ingerência humanitária, que, assim como a responsabilidade de proteger deve permanecer inspirado, essencialmente, na ideia de segurança humana, não permitindo distorções na sua razão de existir.
A prova de que a R2P é uma alternativa ainda em construção é o fato de que as discussões a seu redor não foram cessadas com o documento de Ban Ki-moon de 2009, continuando a gerar dividendos no ano de 2010, com o relatório intitulado: Alerta Precoce, Avaliação e a Responsabilidade de Proteger e, em 2011, através do informe: O Papel dos Acordos Regionais e Sub-regionais na Implementação da Responsabilidade de Proteger.
Tais ações, inegavelmente, demonstram a grande e cada vez mais crescente preocupação do mundo com temas não mais locais ou regionais, como os genocídios, os crimes de guerra, a limpeza étnica e os delitos contra a humanidade, todos integrantes da alçada da doutrina R2P.