Sumário: 1 – Introdução; 2 - O princípio do desenvolvimento regional; 3 - A PNDR; 4 - Os instrumentos de implementação da PNDR; 5 - O modelo europeu; 6 - As críticas o modelo nacional; 7 – Conclusões.
1 - Introdução
A preocupação com o desenvolvimento nacional ocupa parcela significativa das políticas públicas econômicas e ganham destaque relevante na mídia. São medidas macroeconômicas relacionadas com a taxa de juros, a taxa de câmbio, o nível dos empréstimos e das compras a prazo, a capacidade de endividamento público e privado, o controle das operações financeiras, a proteção do mercado interno face a concorrência internacional.
Reconhece-se, ainda, um direito ao desenvolvimento, como direito fundamental, que impõe ao Estado o dever de tomar medidas desenvolvimentistas. De outro turno, verifica-se no conjunto de normas relacionadas a tais medidas como o direito do desenvolvimento. Este ramo do direito teria, pois, o papel de regulamentar as ações públicas e privadas voltadas ao desenvolvimento nacional.
Em linhas gerais, são normas que dispõe sobre o investimento público direto na economia, sobre a política fiscal, especialmente os incentivos tributários, os estímulos à poupança e ao investimento privado e o controle da inflação, do câmbio e dos juros[1].
Pouco se trata, porém, do desenvolvimento regional[2], matéria cujas linhas gerais pretendemos expor neste texto.
2 - O princípio do desenvolvimento regional
Nossa Constituição não estabelece apenas o desenvolvimento nacional como objetivo fundamental e princípio jurídico[3]. Ciente das disparidades econômicas existentes no território nacional, erigiu à qualidade de princípio o desenvolvimento econômico regional.
Com acerto, ensina Eros Grau que “erradicação da pobreza e da marginalização, bem assim redução das desigualdades sociais e regionais, são objetivos afins e complementares daquele atinente à promoção (=garantir) do desenvolvimento econômico[4]”. E prossegue:
“O princípio inscrito no art. 3°, III e parcialmente reafirmado no art. 170, VII prospera, assim – ainda que isso não seja compreensível para muitos – no sentido de, superadas as desuniformidades entre os flancos moderno e arcaico do capitalismo brasileiro, atualizá-lo. Aqui também atua como fundamento constitucional de reivindicação, da sociedade, pela realização de políticas públicas”[5].
Não é demais transcrever os dispositivos mencionados pelo eminente jurista:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
[...]
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
[...]
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
[...]
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
[...]
Nestes termos, se a igualdade absoluta é utópica, a Constituição pretende a redução das desigualdades, estabelecendo o princípio do desenvolvimento regional tanto como meio para a obtenção do desenvolvimento nacional, como sub-princípio deste.
Em diversas outras passagens a Constituição aborda o desenvolvimento regional, construindo arcabouço jurídico completo para a concretização do princípio. São exemplos as normas de competência presentes nos arts. 21 e seguintes, o art. 43, acerca das regiões, a previsão de incentivos fiscais destinados a promover o equilíbrio do desenvolvimento sócio-econômico entre as diferentes regiões do país, presente no art. 151, I, os fundos de desenvolvimento regional do art. 159, as normas orçamentárias do art. 163, entre outros.
Estes dispositivos, contudo, dado ao seu caráter instrumental ou ao à sua indeterminação, não explicitam o conteúdo constitucional do princípio do desenvolvimento regional nem do direito ao desenvolvimento regional.
Também seria vazio de sentido ou meramente redundante afirmar que o desenvolvimento regional tem como conteúdo constitucional a equiparação do nível de desenvolvimento nas regiões do país.
O conteúdo do princípio do desenvolvimento regional deve, partindo dos dispositivos constitucionais mencionados, conter objetivos concretos, métodos razoáveis e instrumentos eficazes[6]. Isto posto, ter-se-ia, de maneira palpável, para o exercício do direito “constitucional de reivindicação, da sociedade, pela realização de políticas públicas”[7], a que se refere Eros Grau.
O art. 174, da Carta, a seu turno, abre as portas para se compreender o conteúdo do princípio em comento. Dispõe:
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ 1º - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.
Por certo que o princípio do desenvolvimento regional se deixa influenciar pela ideologia constitucional[8] e pelas políticas públicas. Dessa forma, seu conteúdo, ainda que na qualidade de direito positivo vigente em um determinado momento, será determinado pelos planos de desenvolvimento regional.
Dentro do plano e da política de desenvolvimento regional, terá a sociedade meios de exigir ações públicas voltadas à redução das desigualdades regionais.
3 - A PNDR
A este propósito, vige hoje no Brasil o Decreto n° 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR, tendo “como objetivo a redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras e a promoção da eqüidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, e deve orientar os programas e ações federais no Território Nacional, atendendo ao disposto no inciso III do art. 3[o] da Constituição” (art. 1°)
A PNDR estabelece como norte da redução das desigualdades regionais o estímulo e o apoio a processos de desenvolvimento regional e a articulação de ações visando melhor distribuição da ação pública e do investimento, com ênfase nos territórios de ação prioritária[9]. A PNDR pauta-se, também, pela convergência dos objetivos de inclusão social, aumento de produtividade, sustentabilidade ambiental e competitividade econômica (art. 2°).
A execução da política de desenvolvimento regional, a seu turno, se operacionaliza em diversas escalas. Nestes termos, além das medidas de desenvolvimento nacional que refletem no desenvolvimento regional, medidas específicas devem ser tomadas tanto em escala macroregional quanto sub-regional (art. 3°), a abranger desde as grandes regiões do Brasil (Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), passando por regiões como o Semi-Árido ou a Faixa de Fronteira, chegando a pequenos municípios no interior do país.
Os agentes do desenvolvimento regional, nos termos do art. 4°, da PNDR, devem se pautar pelo enfoque territorial – o que se mostra óbvio, diante do objetivo de redução de desigualdades regionais – e pela articulação intersetorial na elaboração de planos e programas de desenvolvimento, na implementação de ações e na utilização dos instrumentos desenvolvimentista, em consonância com o comando de otimização do art. 2°.
São agentes da política de desenvolvimento regional o Ministério da Integração Nacional, nos termos dos arts. 7° a 9° do Decreto, mas são agentes do desenvolvimento regional todos os órgãos governamentais, dos diversos níveis de governo, bem como toda a sociedade brasileira.
Embora de forma incipiente, típica das iniciativas precursoras, percebe-se dos artigos da PNDR mencionados a existência de objetivos concretos e métodos razoáveis na promoção do desenvolvimento regional brasileiro.
4 - Os instrumentos de implementação da PNDR
De substancial importância, porém, são os instrumentos, notadamente os instrumentos governamentais, utilizados para a promoção do desenvolvimento regional.
Com este propósito, o art. 6°, do Decreto prevê como instrumentos de realização da PNDR:
I - Orçamento Geral da União;
II - Fundos Constitucionais de Financiamento das regiões Norte - FNO, Nordeste - FNE e do Centro-Oeste - FCO;
III - Fundos de Desenvolvimento do Nordeste - FDNE e Fundo de Desenvolvimento da Amazônia - FDA, bem como outros fundos de desenvolvimento regional que venham a ser criados;
IV - outros Fundos especialmente constituídos pelo Governo Federal com a finalidade de reduzir as desigualdades regionais;
V - recursos dos Agentes Financeiros Oficiais; e
VI - Incentivos e Benefícios Fiscais.
A referência ao orçamento da União como instrumento da PNDR permite a utilização de institutos de direito administrativo para a promoção do desenvolvimento regional, tais quais as licitações e os contratos administrativos, os convênios administrativos e as parcerias público-privadas.
Os fundos constitucionais e os fundos de desenvolvimento mencionados pelo Decreto são instrumentos que, se bem utilizados, podem fornecer recursos substanciais na promoção do desenvolvimento regional, ainda que na escala macroregional.
Vislumbra-se, ainda, instrumentos de crédito de bancos oficiais de regiões menos desenvolvidas, como o Banco do Nordeste e o Banco da Amazônia, que podem servir para o financiamento de ações da iniciativa privada, com resultado desenvolvimentista.
O Decreto prevê, também, os incentivos e benefícios fiscais como instrumento de desenvolvimento regional, com fundamento constitucional no art.l 151, I, da CF/88.
Para além das previsões do decreto da PNDR, o Ministério da Integração Nacional menciona os seguintes programas desenvolvimentistas governamentais:
Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub-Regionais - PROMESO - Implantação de novo modelo de gestão em espaços regionais selecionados.
Promoção e Inserção Econômica de Sub-Regiões - PROMOVER - Adensamento de potencialidades produtivas regionais.
Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semi-Árido - CONVIVER - Dinamização econômica do espaço regional.
Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira - Ação focada em pequenas obras de infra-estrutura nas áreas de saneamento, urbanização, educação, saúde e assistência social.
Desenvolvimento da Região Integrada do Distrito Federal - RIDE - Implantação de modelo de gestão do território.
Organização Produtiva de Comunidades Pobres -PRODUZIR - Capacitação de comunidades para organização produtiva e inserção econômica[10]
Em termos normativos, pois, a PNDR apresenta arcabouço bastante amplo, fornecendo todos os elementos necessários para a implementação das políticas públicas exigidas pelo art. 3°, III, da Constituição Federal, malgrado a possibilidade – de resto constante – de aprimoramento da estrutura.
4 - O modelo europeu
O principal parâmetro de comparação do modelo de desenvolvimento regional brasileiro é a política regional européia.
Em nível constitucional, os arts 158 a 162 do Tratado de Roma estabelecem os objetivos, as diretrizes e os instrumentos de desenvolvimento regional na União Européia, sob o título de “coesão econômica e social”.
Merecem destaques alguns trechos destes artigos. Leia-se:
Artigo 158.
A fim de promover um desenvolvimento harmonioso do conjunto da Comunidade, esta desenvolverá e prosseguirá a sua acção no sentido de reforçar a sua coesão económica e social.
Em especial, a Comunidade procurará reduzir a disparidade entre os níveis de desenvolvimento das diversas regiões e o atraso das regiões e das ilhas menos favorecidas, incluindo as zonas rurais.
Artigo 159.
Os Estados-Membros conduzirão e coordenarão as suas políticas económicas tendo igualmente em vista atingir os objectivos enunciados no artigo 158. A formulação e a concretização das políticas e acções da Comunidade, bem como a realização do mercado interno, terão em conta os objectivos enunciados no artigo 158.o e contribuirão para a sua realização. A Comunidade apoiará igualmente a realização desses objectivos pela acção por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural (Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, secção «Orientação»; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional), do Banco Europeu de Investimento e dos demais instrumentos financeiros existentes.
[...]
Artigo 160.
O Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional tem por objectivo contribuir para a correcção dos principais desequilíbrios regionais na Comunidade através de uma participação no desenvolvimento e no ajustamento estrutural das regiões menos desenvolvidas e na reconversão das regiões industriais em declínio[11].
O programa de desenvolvimento regional europeu assim se apresenta:
Há três grandes vértices na Política Regional européia atual. A primeira enfatiza o incentivo da convergência econômica para ajudar as regiões menos desenvolvidas situadas, em geral, mas não somente, nos novos Estados-Membros, buscando reduzir a distância em relação aos mais prósperos. A segunda oferece uma ampla gama de medidas para promover a competitividade e o emprego regional. O objetivo da terceira categoria de medidas políticas é promover a cooperação entre regiões e países, reduzindo assim a importância econômica das fronteiras nacionais.
Há também três principais fontes de financiamento disponíveis criadas em diferentes momentos durante o desenvolvimento da UE. O Fundo de Desenvolvimento Regional Europeu (ERDF) focaliza especialmente nas iniciativas relacionadas ao crescimento econômico, emprego e competitividade, inclusive no investimento em infraestrutura. O Fundo de Coesão se focaliza na infraestrutura de transporte e na infraestrutura ambiental, incluindo fontes de energia renováveis. E o financiamento concedido pelo Fundo Social Europeu, em terceiro lugar, investe no capital humano no campo da educação e formação[12].
Em linhas gerais, a União Européia possui fundos para investimento em desenvolvimento regional, seleciona áreas geográficas e setores prioritários, e, em conjunto com organismos nacionais, aplica os recursos destes fundos em projetos públicos e privados.
A experiência européia está, de fato, mais avançada que a brasileira. Ademais da organização do programa, que pode ser averiguada pela Internet (http://ec.europa.eu/regional_policy/index_pt.cfm), a própria história da unificação da Europa exigiu a criação de fundos para a recuperação de regiões menos favorecidas, mesmo que situadas em países ricos, como a Alemanha.
É preciso destacar, porém, que o estabelecimento de regulamentos normativos eficientes (http://ec.europa.eu/regional_policy/information/legislation/index_pt.cfm) não é o único diferencial dos europeus.
Além de um estágio de desenvolvimento capitalista superior ao brasileiro, que lhes permite a elaboração de projetos econômicos de melhor qualidade, a União Européia efetivamente disponibiliza recursos para programas de desenvolvimento regional.
De outro giro, a Europa, mesmo nas regiões menos favorecidas, parte de um cenário econômico de maior igualdade, razão pela qual se busca “coesão”, “competitividade” e “cooperação”. No Brasil, ao revés, o desenvolvimento regional, na sua escala microregional, pouco mais pode pretender, num primeiro momento, que apostar no artesanato, na agricultura e na agropecuária, bem na superação da economia de subsistência, com vistas a suceder a política governamental assistencialista de combate à miséria.
5 - As críticas o modelo nacional
Não há dúvidas, porém, que o modelo brasileiro pode ser aperfeiçoado e que o sistema europeu pode servir de exemplo.
Contudo, a prática da implementação de políticas de desenvolvimento regional do Brasil, mesmo mantido o modelo atual, pede ajustes que independem da experiência estrangeira.
Um dos pontos que precisa ser enfrentado é a inexistência de instrumento específico de transferência de recursos públicos com finalidade específica de realizar projetos de desenvolvimento regional. As normas que regulamentam as transferências voluntárias de recursos federais por meio de convênio administrativo, vale dizer, o Decreto n° 6.170 de 25 de julho de 2007 e a Portaria Interministerial n° 127, de 29 de maio de 2008, com seu regramento generalista, não se mostram vocacionadas para ações de desenvolvimento.
O modelo dos órgãos de desenvolvimento regional, que remonta à década de 50, mostra-se hoje burocrático e caiu no descrédito, principalmente em virtude de escândalos de desvio de recursos, exigindo reforma. De outro giro, as instituições (SUDENE e SUDAM) precisariam ser reestruturadas, tanto sob o aspecto da estrutura física como da estrutura organizacional, passando pela ampla renovação de quadros de servidores.
Frise-se, ainda, que o melhor dos sistemas jurídicos, com os melhores instrumentos de desenvolvimento regional não obterá sucesso se não se produzir bons projetos. Falta, pois, para o país, a capacitação de gestores públicos e privados, para que eventuais recursos financeiros possam ser aplicados com segurança e eficiência por meio dos instrumentos jurídicos.
Por fim, é fundamental que haja recursos para os projetos de desenvolvimento regional. É máxima da ciência econômica que, sem investimento não há desenvolvimento. Não se vê, contudo, no OGU, recursos mínimos para um projeto responsável de desenvolvimento regional, que atenda o objetivo insculpido no art. 3°, III, da Constituição Federal.
6 - Conclusões
Em síntese, o princípio do desenvolvimento regional, que visa a redução das desigualdades regionais do país, tanto em termos sociais quanto econômicos, é sub-princípio do desenvolvimento nacional. É, de fato, evidente, que o desenvolvimento regional contribui, por si e diretamente, para o desenvolvimento nacional.
O conteúdo do princípio é extraído das diversas normas constitucionais a seu respeito, mas se concretiza a partir das normas infra-constitucionais que estabelecem as políticas públicas e instituem os objetivos os métodos e os instrumentos destinados a promover o desenvolvimento regional.
No Brasil, destaca-se o Brasil o Decreto n° 6.047, de 22 de fevereiro de 2007, que institui a Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR e seu principal parâmetro de comparação mundial é o modelo de desenvolvimento da União Européia, malgrado as diferenças econômicas, culturais e sociais que separam o velho continente de nosso país.
Em termos críticos, pode-se afirmar que o Brasil possui instrumentos razoáveis de promoção do desenvolvimento regional. Cabem, por certo, aperfeiçoamentos de ordem jurídica e prática. Contudo, nenhuma política de desenvolvimento regional se mostrará eficaz sem que os recursos necessário à sua implementação sejam intensamente aplicados.
Notas
- ALBINO DE SOUZA, Washington P. Primeiras linhas de direito econômico. São Paulo: LTR, 1997, p. 431 e seg.
- Ao menos no âmbito da ciência do direito, pois na economia apresenta estudos de destaque desde a obra de Celso Furtado.
- José Afonso da Silva refere-se aos princípios de integração, ao comentar o objetivo de redução das desigualdades sociais e regionais. (Curso de direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 772).
- GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 199
- Ob cit, p. 200.
- Nesta medida, insere-se num dos sub-ramos do direito econômico, denominado planejamento econômico, conforme, entre outros, MONCADA, Cabral de. Direito económico. Coimbra: Coimbra Editora, 1988, p. 399 e seg, especialmente p. 418 e seg.
- GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 200.
- ALBINO DE SOUZA, Washington P. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980, p. 32.
- Não há dúvidas de que o tema do desenvolvimento econômico regional pode ser estudado com fundamento na teoria da intervenção do Estado no domínio econômico, seja na classificação de intervenção direta e indireta (VAZ, Manuel Afonso. Direito económico: a ordem económico portuguesa. Coimbra: Editora Coimbra, 1990, p. 163), ou na tradicional classificação de Eros Grau, de intervenção absorção ou participação, intervenção por direção e intervenção por indução (A ordem econômica na Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 82).
- Disponível em:< http://www.integracao.gov.br/desenvolvimentoregional/pndr/instrumentos.asp#instrumentos>. Acesso em: 5 set. 2011.
- Disponível em:< http://www.europarl.europa.eu/parliament/archive/staticDisplay.do?id=77&pageRank=12&language=PT>. Acesso em: 5 set. 2011.
- Disponível em: < http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/presenta/international/external_pt.pdf>. Acesso em: 5 set. 2011.