3. O PARLAMENTO DO MERCOSUL
3.1. FORMAÇÃO DO PARLASUL
Em 14 de dezembro de 2006, em Brasília, foi constituído o Parlamento do Mercosul (PM), por meio de sessão solene no Congresso Nacional, conforme previsto no art. 1º do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul (PCPM). Na ocasião, o então Presidente da República Luiz Inácio Lula da Silva afirmou que a data entraria para a história da integração sul-americana. A sessão inaugural do PM ocorreu em 7 de maio de 2007, em Montevidéu (Uruguai).
No dia 06 de agosto de 2007, foi aprovado por unanimidade o Regimento Interno do Parlasul. Com isso, nas palavras de Elisa de Sousa Ribeiro, os parlamentares do Mercosul "demonstraram empenho em adotar posições comuns aos quatro Estados Partes frente a temas de interesse político e social afetos aos membros do bloco." [13] Tal vontade política refletiria o amadurecimento e a unidade necessários para "alçar vôos mais distantes, como a aprovação de medidas de cunho econômico e social que venham interferir no cotidiano dos nacionais dos Estados Membros" [14].
3.2. ESTRUTURA DO PARLASUL
O PCPM estabelece que o Parlasul tem sede em Montevidéu [15]. É composto por presidente e vice-presidente - os quais compõem uma mesa diretora [16], por uma secretaria parlamentar e outra administrativa e por comissões permanentes, temporárias e especiais [17]. As sessões são, em regra, públicas e ocorrerão, ao menos, uma vez por mês.
Ficou definido que o PM passaria por duas etapas: a primeira, de 31 de dezembro de 2006 a 31 de dezembro de 2010, em que haveria eleições indiretas para os parlamentares, ou seja, conforme critérios dos Legislativos nacionais. A segunda teve início em 1º de janeiro de 2011 e terá término em 31 de dezembro de 2014 e conta com eleições diretas nos Estados Partes. Ainda são previstas eleições pelo voto direto de todos os povos do Mercosul, em data que se denominará Dia do Mercosul Cidadão [18].
Os parlamentares eleitos exercem mandatos de quatro anos, permitida a reeleição. Têm prerrogativa de desempenhar suas funções com independência e de não serem processados civil ou penalmente por suas opiniões e votos [19]. Além disso, não poderão desempenhar mandato ou cargo legislativo ou executivo nos Estados Partes, tampouco nos demais órgãos do Mercosul [20].
Faz-se possível observar já aqui problemáticas em torno das diferentes culturas parlamentares. Questão que, embora traga dificuldades especialmente no que tange à atuação do Parlasul, possibilita demonstrar importante aspecto de democratização, resultando, em verdade, na mescla da atividade parlamentar dos países membros. Pode-se observar, por exemplo, que a estrutura administrativa é muito semelhante à argentina, com secretarias administrativas e parlamentarias, desempenhando funções de coordenar, dirigir e controlar as atividades administrativas, bem como assessorar a mesa diretora, nos trabalhos parlamentares. Já quanto as sessões preparatórias aproxima-se ao visto no Brasil e no Paraguai, no sentido de empossar parlamentares e eleger as autoridades da mesa diretora. A discussão acerca das proposições e possíveis emendas, por sua vez, assemelha-se ao encontrado no Brasil, feitas de uma só vez, e não duas.
3.3. COMPETÊNCIAS DO PARLASUL
Cabe ao PM, inicialmente,
emitir pareceres sobre projetos de normas, apresentar anteprojetos que visem à harmonização das legislações nacionais, promover audiências públicas, receber petições de particulares, aprovar seu próprio orçamento e elaborar relatório sobre a situação dos Direitos Humanos no bloco [21].
Não possui, portanto, a atuação propriamente legiferante que um órgão legislativo deveria ter. Entretanto, esse poderá agregar mais prerrogativas e poder à medida que desenvolve suas atividades e evolui, tal como ocorreu com o Parlamento Europeu no contexto da União Européia [22].
Diante do questionamento feito por este trabalho sobre o real papel do recente Parlamento do Mercosul e sobre sua funcionalidade, é de destaque o posicionamento de Elisa de Sousa Ribeiro, para quem:
"[...] o maior problema jurídico no Mercosul é a ausência de segurança jurídica, decorrente da falta de órgãos supranacionais que possam emanar normas e decisões com aplicabilidade direta e imediata sobre a ordem jurídica dos Estados Partes" [23].
É justamente com o objetivo de permitir a uniformização jurídica dos Estados Partes e o aprofundamento da institucionalização do bloco que a Assembléia Regional foi criada. Com ela, almeja-se a implantação de um Direito Comunitário, entendido como um conjunto de proposições jurídicas comuns dentro do bloco e, conseqüentemente, o aprimoramento do processo de integração. Aliás, a "criação do Parlasul foi um marco de grande importância para a evolução do Mercosul, pois inovou, ao trazer ao bloco nova forma de integração regional: a política" [24]. Faz-se, portanto, imprescindível a atuação de uma estrutura supranacional, tal como o PM, a fim de que se aprimore o processo de integração do bloco, o qual agora ultrapassa os aspectos meramente econômico e institucional (organização) e alcança o aspecto político (democracia), principal passo para a formação de um Direito Comunitário.
Nesse sentido, é de relevo o entendimento de Clarissa Dri, quando afirma que:
"Ademais, a própria existência de um lócus político por excelência no bloco favorece discussões de cunho político-ideológico que ultrapassam a temática econômico-comercial. Essa situação pode impelir os deputados a delinear as diretrizes de um verdadeiro projeto para o Mercosul, necessidade adiada pelos governos da região [América do Sul]" [25].
Ao tratar da referida insegurança jurídica no bloco, Elisa de Sousa Ribeiro [26] distingue alguns problemas jurídicos que impedem a concretização do potencial de integração entre os Estados Membros do Mercosul. Identificam-se tais problemas: a) incompatibilidade interna e externa entre normas mercosulinas e a antinomia verificada entre normas do Mercosul e os ordenamentos jurídicos nacionais; b) dificuldades de controle do processo de incorporação de algumas normas aos ordenamentos jurídicos nacionais; c) ausência de interpretação e aplicação uniforme da normativa do Mercosul no território dos Estados Partes.
Pode-se afirmar, contudo que esses problemas jurídicos foram, em grande parte, mitigados pela criação do foro democrático [27], o que demonstra a sua real existência e atuação. E isso porquanto os mecanismos adotados pelo PM possibilitam maior celeridade na internalização de normas do bloco, por meio de um sistema de acompanhamento da tramitação de tais normas nas Casas Legislativas nacionais, resolvendo o problema da vigência variável dessas normas entre os ordenamentos dos Estados Partes. Já quanto às antinomias entre normas supranacionais e os ordenamentos jurídicos nacionais, essas são diminuídas por meio de projetos de norma apresentados diretamente pelo Parlamento, a partir de debates feitos em seu âmbito.
Em face da ausência de interpretação uniforme da normativa do Mercosul no território dos Estados Partes, o Parlamento atua no sentido de resguardar suas competências, mediante ação no TPR e recebendo petições de particulares para verificação de atos e omissões de órgãos do Mercosul em contrário às normas vigentes.
3.4. MERCOSUL COMPARADO: FUNCIONALIDADE PARLAMENTAR. O PARLAMENTO NAS EXPERIÊNCIAS EUROPÉIA E ANDINA.
Até 2006 apenas dois dos processos de integração da atualidade dispunham de um Parlamento em sua estrutura institucional: a União Européia e a Comunidade Andina. A instauração do Parlamento do Mercosul, em dezembro de 2006, torna o bloco o terceiro a contar com tal órgão em seu esqueleto institucional. A união Européia conta com uma assembléia parlamentar desde seus primórdios. Atualmente seu Parlamento representa os povos da Europa a ela associados, é colegislador juntamente com o Conselho Europeu e fiscalizador dos órgãos executivos comunitários. A tendência é que o antiformalismo internacionalista influencie positivamente o grau de funcionalidade do Parlamento Europeu.
Por outro lado, o Parlamento Andino desfruta de uma posição secundária no processo de tomada de decisão na Comunidade Andina. A práxis na Comunidade, contrariando os tratados constitutivos, demonstra que os governos nacionais detêm um poder decisório quase exclusivo. Em contrapartida à União Européia, os princípios antiformalistas do Direito Internacional não são bem recebidos nos aspectos referentes à Comunidade Andina, tampouco na atuação parlamentar.
Em relação ao Mercosul, a funcionalidade do recente Parlamento tende a ser limitada pela reprodução, no plano regional, da realidade política dos Estados-membros do Mercosul, inseridos em um contexto de sistemas políticos e eleitorais sulamericanos que, como explicitado supra, não tem tradição política parlamentar. Por outro lado, a adoção de uma ótica antiformalista no trato das questões regionais tenderia a um contato parlamentar com os atores sociais, o que influenciaria os níveis de representatividade dos partidos políticos, seu interesse pela integração regional e o alcance das atividades do Parlamento, assim como na assembléia européia. Não há que se negar que esses fatores históricos, políticos e culturais indicam ao Parlamento do Mercosul dificuldades semelhantes ao seu vizinho continental andino, contudo, também é de se ressaltar que fatores de mesma natureza evidenciam os momentos diversos da criação de ambos os órgãos. Neste diapasão e, oportunamente, aduz Clarissa Dri que "Caberá aos deputados aproveitar criativamente essa janela de oportunidade do Mercosul, buscando construir uma assembléia marcada pela funcionalidade" [28].
Comparado com as funções da Comissão Parlamentar Conjunta, já se verifica no Parlasul um alargamento das competências de controle e de mecanismos institucionais, os quais permitem maior contato da sociedade civil e dos setores produtivos com o bloco. Contudo, tal como aduz Pedro Araújo Pietrafesa em dissertação de Mestrado [29], quando a comparação é feita com o Parlamento Europeu, percebe-se que o Parlasul, neste início de existência, tem poucos instrumentos de participação nas decisões do bloco, referentes à elaboração de normativas. Ao Parlamento Europeu, por meio dos Tratados de Maastricht (1992) e Tratado de Amsterdã (1999), foram concedidos poderes legiferantes acerca de uma série de domínios, tais como transporte, meio ambiente e proteção de consumidores. Mas essas prerrogativas só foram possíveis pela característica da União Européia de ser supranacional.
Mesmo assim, ressalta o autor, "demorou trinta e cinco anos para o alargamento dos poderes do parlamento regional europeu atingir sua maturidade" [30]. Com tal constatação, pode-se concluir que é precipitado e errôneo definir um parlamento tão recente como o Parlasul pelo termo "mito". Na verdade, há que se acentuar sua institucionalização e funcionalidade a fim de se conquistar características de supranacionalidade. E esses são propósitos que demandam tempo.
4. DESAFIOS E CONSIDERAÇÕES FINAIS
4.1 A NECESSIDADE DE UMA MAIOR INSTITUCIONALIZAÇÃO DO PARLAMENTO DO MERCOSUL
Em um contexto de crise de representatividade dos parlamentos e do questionamento sobre sua capacidade de alcançar as alterações da democracia, indaga-se: Poderiam os parlamentos regionais contribuir para a criação de sistemas democráticos para além dos Estados, capazes de oferecer respostas à globalização econômica e que expressem, com eficácia, os anseios populares? [31] Se a manutenção da democracia dos sistemas institucionais ainda é dependente, em maioria, da presença de instituições parlamentares efetivas, a presença de parlamentos nos blocos de integração que se pretendam democráticos é fundamental.
A expectativa de um desenvolvimento econômico derivado do aumento do comércio e de políticas comerciais comuns é o que motiva, primordialmente, iniciativas de integração. Todavia, sua adstrição prolongada à economia acaba limitando as próprias oportunidades de desenvolvimento geradas. Segundo Barbosa "o principal problema do Mercosul, nos dias de hoje, é o seu déficit institucional" [32], além da fragilidade da própria integração econômica, com exceções ao livre comércio e à tarifa externa comum, são incipientes as atividades comuns em outras áreas. O papel democratizador do Parlamento, nesse caso, poderia se realizar estimulando ações sociais, educacionais, culturais, jurídicas e políticas no âmbito da integração, o que, por conseguinte, influenciaria o comércio. Tal atitude depende, essencialmente, da funcionalidade do Parlamento.
Percebe-se, contudo, como explicitado mais adiante, que a funcionalidade parlamentar não corresponde integralmente à tradição política dos países da América do Sul. Nessa região os parlamentos nacionais desempenham funções limitadas e ocupam um lugar secundário com relação ao Poder Executivo, como visto no Parlamento da Comunidade Andina. Logo, poderia o parlamento do Mercosul constituir uma resposta adequada à demanda por maior institucionalidade para o bloco? Note-se que o Parlamento já é uma realidade atualmente, e que sua plena efetivação já está agendada, ao menos na teoria.
Para se avaliar a eventual contribuição do Parlamento do Mercosul à maior institucionalização do bloco faz-se mister, inicialmente, uma modesta definição do que se pode entender por institucionalização e instituições. Institucionalização, neste contexto, é o processo pelo qual as associações se tornam mais organizadas e identificadas, diferenciando-se de outras organizações políticas. Já instituições devem ser entendidas genericamente como as "regras do jogo" e sua forma de efetivação. Institucionalizar implica promover a autonomia e a identidade de uma organização em direção a seus objetivos declarados.
Elevar a eficiência de instituições em processo de integração regional é um componente essencial para um projeto de desenvolvimento de um bloco. Uma correlação já demonstrada, mais especificamente, é entre fragilidade de instituições jurídicas e desenvolvimento econômico. A menor segurança jurídica compromete o planejamento dos agentes privados. Dessa forma, uma missão dos formuladores de políticas públicas é elevar o grau de institucionalidade. Neste caminho Welber Barral [33] oferece algumas soluções: a) No que se refere aos fatores internos deve-se promover maior coordenação e comunicação entre as divisões e componentes da organização; aumentar a estabilidade decisória, alcançando maior segurança nos processos internos; aumentar o nível de confiança entre os administradores da instituição, entre outros; b) Em relação ao ambiente sócio-político deve-se reduzir o tempo para respostas a demandas da sociedade e dos agentes econômicos afetados; garantir transparência do processo decisório, de forma a alcançar legitimidade política; e permitir participação de entidades organizadas da sociedade civil; c) No plano normativo as regras da organização devem ser claras e previsíveis, garantindo um tratamento eqüitativo aos cidadãos afetados; e deve haver garantias de participação democrática.
A partir dessa analise podemos tecer contundentes considerações no que tange a constituição do Parlamento do Mercosul. Já no Tratado de Assunção havia a previsão, sem data definida, para um parlamento supranacional. Estabeleceu-se, neste tratado, uma Comissão Parlamentar Conjunta, cujo regulamento interno foi aprovado em 1991. Em Dezembro de 2005, O Conselho do Mercado Comum aprovou o Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, ratificado por todos os países membro naquele mesmo ano. O protocolo reconhece quatro funções básicas para o Parlamento: 1) fortalecer a cooperação inter-parlamentar; 2) agilizar a incorporação, nos ordenamentos jurídicos internos, das normas do Mercosul; 3) contribuir a" uma adequada representação dos interesses dos cidadãos dos Estados Partes"; 4) apoiar o compromisso democrático do Mercosul [34].
Este mesmo Protocolo permite que o Parlamento convide representantes do Mercosul para informar sobre temas específicos, realize reuniões com o Foro Consultivo Econômico-Social e outras reuniões públicas, para tratar de temas de integração. Manteve também o Protocolo a ausência de poder legiferante para o Parlamento. Se por um lado reiterou-se o caráter propositivo e consultivo do Parlamento, por outro não houve inovação no que se refere a qualquer capacidade decisória. Todavia, o Parlamento pode propor projetos de norma ao Conselho do Mercado Comum e elaborar estudos e anteprojetos de normas nacionais, orientados à harmonização das legislações nacionais dos Estados Partes.
Onde houve de fato inovação, em termos de competência do Mercosul, foi no procedimento de incorporação de normas nos respectivos ordenamentos nacionais. O Protocolo foi bastante explícito ao designar prazos e indicar procedimentos preferenciais na incorporação de normas do Mercosul. É previsto, inclusive, a possibilidade de que o Parlamento solicite opiniões consultivas ao Tribunal Permanente de Revisão no caso de dúvidas sobre a interpretação ou pertinência jurídica de uma norma. Isto resolveria um dos grandes problemas enfrentados atualmente em termos de segurança jurídica no Mercosul: o atraso nos procedimentos de incorporação. Isto faz com que uma parcela considerável das normas regionais fique pendente de efetividade.
Segundo Barral [35] três condições se fazem necessárias para que a sistemática de incorporação de normas seja de fato agilizada. A primeira delas é o grau de credibilidade e de articulação do Parlamento do Mercosul com os congressos nacionais. A segunda é a comunicação eficiente entre o Parlamento e os órgãos decisórios, a fim de que se cumpram os prazos tempestivamente. A última condição é a possibilidade de debate no Parlamento, de forma a contribuir para a finalização de um texto aceitável e, na medida do possível, incólume a refutações nos âmbitos nacionais.
Em relação aos fatores internos do Mercosul, ressalta-se o possível aumento na estabilidade decisória, a partir do papel do Parlamento na incorporação das regras aprovadas. Ou seja, a coordenação com os demais órgãos do Mercosul estará, necessariamente, dependente da iniciativa dos parlamentares. Assim, também, a continuidade de projetos poderá ser reforçada, desde que estes exerçam seu papel fiscalizador. A criação de confiança entre os agentes políticos dependerá não somente de interação pessoal, mas também com a sociedade civil, para posterior divulgação da existência do Parlamento perante seus eleitores. Surge, neste ponto, um possível paradoxo já que se o Parlamento vier a se tornar importante junto à população, surgirão críticas quanto à sua composição, sobretudo no que se refere ao mesmo número de representantes com diferenças demográficas abissais.
Em consonância com o já exposto, assevera Barral [36] que:
"a evolução do Parlamento do Mercosul para alcançar os nobres objetivos descritos no Protocolo, dependerá não apenas de uma estrutura normativa – já existente e ampla o bastante para permitir um elevado grau de institucionalização – como também de métodos estáveis de coordenação com os demais órgãos do Mercosul e com os congressos nacionais."
4.2. OUTROS DESAFIOS ATUAIS DO PARLASUL: FUNCIONALIDADE
Indubitavelmente, a nova Assembléia Regional tem muitos desafios a enfrentar no sentido da concretização de mais prerrogativas e mais poder de atuação (funcionalidade). O PM pode ser considerado, na verdade, de uma realidade em construção. Realidade porque é juridicamente institucionalizado, o que se prova por seu Protocolo Constitutivo e seu Regimento Interno. Também porque já atua na mitigação de recorrentes imbróglios do processo de integração regional, tal como supramencionado e é instrumento de "politização de um processo eminentemente econômico" [37]. Mas ainda precisa se consolidar, ampliar sua eficiência e ganhar credibilidade no cenário regional. Daí se afirmar que está em construção.
Clarissa Dri aponta como principal desafio do Parlasul o fato de que parece questionável a capacidade de um órgão parlamentar surgir como a instituição propulsora de um bloco eminente presidencialista, "ainda indeciso sobre a espécie e a intensidade da integração que busca" [38]. Isso ocorre por conta das poucas atribuições conferidas ao Parlamento por seu Protocolo Constitutivo, as quais estão aquém das prerrogativas dos parlamentos nacionais sul-americanos. "A Assembléia Regional participará apenas consultivamente do processo legislativo, além de não deter uma função de controle plena sobre os órgãos decisório e executivo do bloco" [39].
Ressalte-se, entretanto, tal como admite Clarissa Dri [40], que os próprios parlamentos nacionais possuem considerável margem de influência do poder executivo nos sistemas presidencialistas exacerbados da América do Sul, conferindo posição secundária ao Poder Legislativo. O órgão supranacional, então, apenas reflete o estado dos legislativos nacionais, não podendo ser responsabilizado imediatamente.
Por fim, mesmo que as tradições políticas nacionais não corroborem para a plena funcionalidade da Assembléia Regional, "o atual momento político talvez seja imediatamente favorável" [41]. Isso porque se verifica uma relativa harmonia entre os governos do Mercosul, que se pode revelar num "fator decisivo na consolidação do parlamento enquanto laboratório de supranacionalidade" [42] e como um órgão que sirva de caixa de ressonância para os anseios e preocupações da sociedade civil, verdadeiro canal de comunicação entre as populações e as instâncias negociadoras da integração [43].