Resumo: O presente trabalho pretende discutir o papel do Tribunal de Contas da União como órgão de avaliação de políticas públicas, a partir de sua atuação enquanto órgão de controle externo, cujas competências são definidas pela Constituição. Neste sentido, busca-se evidenciar o importante trabalho que desempenha em prol da melhoria da qualidade das políticas públicas desenvolvidas pelo Estado.
Palavras-chave: Políticas Públicas. Avaliação. Tribunal de Contas da União.
Abstract: This paper discusses the role of the Court of Audit as an organ of public policy evaluation, based on his performance as a body of external control, whose powers are defined by the Constitution. In this sense, it seeks to highlight the important work that plays in improving the quality of public policies developed by the State.
Keywords: Public Policy. Evaluation. Court of Audit.
1. Introdução
Uma vez definida a Constituição e colocada em vigência, traça ela os objetivos a serem perseguidos pelo Estado. De sorte que, para o estudo em questão, importa destacar os objetivos fundamentais do Estado brasileiro, expressos no art. 3º de sua Carta Magna, a saber:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária; II – garantir o desenvolvimento nacional; III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Dentro deste contexto, tem o Estado que se instrumentalizar para a consecução destes fins traçados no ordenamento normativo. Para tanto, estabelecem-se um conjunto de diretrizes e ações sistematizadas que visam assegurar, em última análise, que estes objetivos sejam atingidos a partir do atendimento das mais variadas demandas da sociedade.
Não obstante, há que se ressaltar a busca contínua pela melhoria da qualidade deste conjunto de ações, também chamado de políticas públicas, bem como de sua efetividade junto à sociedade. É um princípio que eleva os desafios para a gestão pública e coloca em relevo a importância da avaliação da ação governamental.
Nesse sentido, ao se considerar a atuação do Tribunal de Contas da União (TCU), dentro da ordem constitucional, tem-se que o desempenhado de suas atividades se constitui, cada vez mais, numa valiosa contribuição, não só para os órgãos públicos gestores, mas, sobretudo, para os cidadãos atingidos pelos programas governamentais. Grande parcela das receitas públicas é despendida em programas de governo e, portanto, a avaliação destes programas exercida pela Corte de Contas é instrumento insubstituível na verificação do retorno social dos empreendimentos governamentais. Essa é a questão de pesquisa que norteia esse trabalho.
Para este efeito, o presente artigo está dividido em cinco seções. A primeira procura fazer uma breve revisão da literatura sobre a avaliação de políticas públicas. A segunda seção se presta a evidenciar as principais competências do Tribunal de Contas da União dentro da ordem constitucional. A terceira parte busca estabelecer uma relação entre o TCU e a avaliação de políticas públicas propriamente dita. A quarta seção oferece um exemplo prático da atuação do TCU, em sede de auditoria operacional, que corrobore com o seu papel como órgão de avaliação de políticas públicas. Por fim, a quinta parte sumariza as conclusões desse artigo.
2. Breve Escorço sobre a Avaliação de Políticas Públicas
Uma pesquisa na literatura especializada demonstra que há uma diversidade de definições sobre o tema em questão. Em seu livro Avaliação de programas e projetos sociais, o autor Ander-Egg (1974, apud Guedes e Fonseca, 2007, p. 174 - 5) fornece uma definição detalhada sobre o assunto:
A avaliação é uma forma de pesquisa social aplicada, sistemática, planejada e dirigida; destinada a identificar, obter e proporcionar de maneira válida e confiável dados e informação suficiente e relevante para apoiar um juízo sobre o mérito e o valor dos diferentes componentes de um programa (tanto na fase de diagnóstico, programação ou execução), ou de um conjunto de atividades específicas que se realizam, foram realizadas ou se realizarão, com o propósito de produzir efeitos e resultados concretos; comprovando a extensão e o grau em que se deram essas conquistas, de forma tal que sirva de base ou guia para uma tomada de decisões racional e inteligente entre cursos de ação, ou para solucionar problemas e promover o conhecimento e a compreensão dos fatores associados ao êxito ou ao fracasso de seus resultados.
Tratando mais especificamente de avaliação de políticas e programas, Figueiredo e Figueiredo (1986, apud Arretche, 1998, p. 31) mencionam que
A particularidade da avaliação de políticas públicas consiste na adoção de métodos e técnicas de pesquisa que permitam estabelecer uma relação de causalidade entre um programa x e um resultado y, ou, ainda, que, na ausência do programa x, não teríamos o resultado y.
Outros autores como Tereza Cristina Cotta (1998, p. 107) ressaltam que
A avaliação desempenha um papel central no esforço de racionalização dos programas e projetos sociais. A ausência de controles e de metodologias de avaliação geralmente leva a um gasto social ineficiente e, conseqüentemente, ao desperdício dos recursos disponíveis. A tendência à expansão dos gastos públicos, especialmente na área social, associada à escassez crônica de recursos fiscais, obriga ao aumento da eficiência na utilização dos recursos disponíveis e da eficácia na consecução dos objetivos pretendidos. E são precisamente estes dois vetores – eficiência e eficácia – que orientam a realização das avaliações.
Assim, é possível se considerar que a avaliação de políticas públicas, em certa medida, engloba os diversos processos desencadeados entre a tomada de decisão, sua implementação, execução, resultados e impactos produzidos, de forma eficiente e eficaz. De um modo geral, a avaliação busca uma visão macro do contexto, valendo-se de informações de programas, subprogramas e projetos.
3. O Tribunal de Contas da União na Ordem Constitucional
As competências do Tribunal de Contas da União estão disciplinadas no § 2º do art. 33, no art. 71, no § 1º do art. 72, no § 2º do art. 74 e no parágrafo único do art. 161 da Constituição Federal, destacando-se:
a)Apreciar as contas anuais do presidente da República;
b)Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos;
c)Realizar inspeções e auditorias por iniciativa própria ou por solicitação do Congresso Nacional.
Subsidiariamente, também merecem menção as seguintes competências infraconstitucionais:
a)Decidir sobre representação contra irregularidades em processo licitatório;
b)Acompanhar e fiscalizar os processos de desestatização;
c)Fiscalizar o cumprimento das normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal;
d)Processar e julgar infrações administrativas contra as leis de finanças públicas;
e)Enviar à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional informações sobre a execução físico-financeira das obras constantes dos orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimento.
Internamente, sobressaem-se as seguintes resoluções:
a)Resolução Administrativa nº 15, 13 de junho de 1993: aprova o regimento interno do TCU;
b)Resolução nº 140, de 13 de dezembro de 2000: define a estrutura e as competências das unidades que compõem o TCU;
c)Resolução nº 142, de 30 de maio de 2001: disciplina as competências atribuídas ao TCU pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
4. Tribunal de Contas da União e Avaliação de Políticas Públicas
A importância do Tribunal de Contas da União em relação às políticas públicas é inquestionável. Em sua missão de auxiliar o Congresso Nacional no exercício do controle externo da União e das entidades da administração direta e indireta, o TCU desempenha o relevante papel de promotor da democracia, uma vez que sua atuação está voltada para a fiscalização do uso dos recursos públicos. Esses recursos, oriundos dos cidadãos e das empresas, representam as fontes financeiras que dão sustentação aos programas governamentais.
Como já mencionado anteriormente, a Constituição Federal de 1988 destinou à Corte de Contas um amplo rol de atribuições – quase todas possuem em maior ou menor grau, relação com o tema da avaliação de programas públicos, não sendo necessário maiores esforços para comprovar essa assertiva – alargando consideravelmente o seu campo de atuação.
A apreciação das contas anualmente prestadas pelo Presidente da República [embora o julgamento das contas anuais da presidência da República caiba ao Congresso Nacional, o TCU tem a incumbência constitucional de apreciá-las, mediante a elaboração de parecer prévio (arts. 49, inciso IX, e 71, inciso I, da Constituição Federal)], por exemplo, exige do Tribunal um extraordinário trabalho de avaliação de políticas públicas, sendo talvez a competência onde mais amplamente o TCU esmiúça as atividades governamentais.
Ademais, no exercício de sua missão fiscalizadora, o TCU observa não apenas o aspecto da legalidade, mas também o da legitimidade e economicidade, o que alarga em muito a possibilidade de conduzir avaliações de amplo alcance. Ao passo que acerca desse ponto, cabe destacar o poder conferido esta a corte de realizar fiscalizações de natureza operacional. De acordo com Walter Facó Bezerra (2006, p. 11):
Tal instrumento de trabalho permite ao TCU não somente apreciar a legalidade do gerenciamento financeiro e patrimonial dos recursos públicos, mas também a efetividade na concepção, implementação e avaliação dos programas gerenciados pelo governo.
Ressalte-se que as cinco modalidades de fiscalização previstas na art. 70 da Constituição – contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial – não devem ser vistas de maneira estanque. Tais modalidades de fiscalização não só se comunicam, mas quase sempre se sobrepõem. A intenção do constituinte certamente foi a de não deixar fora da fiscalização do Congresso Nacional (com o imprescindível auxílio do TCU) qualquer forma de atuação das esferas administrativas, não admitindo lacunas na atividade de fiscalização e controle.
Por fim, insta salientar que o TCU se caracteriza, em última instância, como órgão essencial às comunidades destinatárias das políticas públicas. Por decorrência, exerce papel de alto relevo na democracia social (representativa e participativa), bastando citar, para confirmar essa assertiva o conteúdo do art. 74, § 2.º, da Constituição Federal: "Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União".
5. Auditorias de Natureza Operacional sobre Políticas Públicas
O Brasil, como signatário da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima, se comprometeu a formular, implementar, publicar e atualizar regularmente programas nacionais e regionais que incluam medidas para mitigar as mudanças do clima e para permitir a adaptação a essas mudanças.
Por outro lado, surge o desafio para o governo de considerar os cenários de mudanças climáticas projetados na elaboração de políticas públicas, tendo em vista os princípios da precaução e do interesse público, de modo a aumentar a capacidade adaptativa dos setores econômicos e da sociedade aos impactos desses quadros.
Atento à relevância da questão, o Tribunal de Contas da União designou as mudanças climáticas como tema de maior significância em 2008, tendo realizado auditorias de natureza operacional visando examinar as estratégias do Governo Federal para o enfrentamento dos fatores que contribuem para o aquecimento global e, conseqüentemente, para as mudanças do clima.
De modo que no eixo mitigação, foram analisadas as políticas públicas para a região de florestas da Amazônia Legal, pela ótica dos impactos decorrentes do aumento de gases de efeito estufa (GEE) na atmosfera, levando-se em conta que a mudança no uso da terra e florestas é responsável por 75% das emissões de dióxido de carbono no Brasil.
Para tanto, de acordo com a publicação dos resultados desta auditoria (2009, p. 9):
A análise realizada no presente relatório foi voltada primordialmente para a atuação dos órgãos responsáveis pelas políticas de meio ambiente, agropecuária, transportes e reforma agrária, tendo em vista serem essas as atividades que exercem maior influência e pressão sobre as florestas da Região Amazônica.
Nesse sentido, a estratégica metodológica utilizada nesta auditoria compreendeu pesquisa, visitas de estudo e análise documental. Segundo a referida publicação (idem, p. 9):
O levantamento de informações sobre o tema foi realizado por meio de reuniões em diferentes órgãos e instituições sediados em Brasília e nos estados do Amazonas, Pará e São Paulo, além de pesquisa na legislação ambiental, em documentos obtidos junto aos órgãos contatados e em sítios da Internet. Foram levantadas ainda notícias relacionadas ao tema na imprensa, publicações e estudos sobre a matéria.
Cabe ainda enfatizar que os trabalhos de auditoria foram realizados com base nas seguintes proposições:
1.As políticas públicas para a Amazônia Legal que geram relevantes impactos negativos nas emissões possuem mecanismos para compensar ou reduzir esses impactos?
2.As políticas públicas para a região da Amazônia legal foram planejadas de forma a promover a mitigação das emissões de GEE?
3.As políticas públicas existentes consideram os aspectos de governança e accountability, de forma a promover a redução nas emissões de GEE?
Com efeito, os resultados encontrados apontaram para o fato de que, quanto à proposição nº 01, apesar de se observarem avanços na incorporação de aspectos ambientais nas políticas de agropecuária, de transporte e de reforma agrária, ainda há entraves significativos a superar para que essas políticas possam contribuir de forma efetiva para a redução das emissões de gases de efeito estufa. Observaram, também, que a entidade considerada um dos pilares do processo de reconstrução de um novo modelo de desenvolvimento para a Amazônia Legal, no caso a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, não conta com estrutura e quadro de pessoal adequados ao cumprimento dessa missão, o que poderá prejudicar o alcance das metas proposta para a região.
Não obstante, quanto à proposição nº 02, constatou-se que o Plano Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), lançado em dezembro de 2008, introduziu o diferencial de identificar e organizar as políticas públicas que tratam de mudanças climáticas, trazendo maior foco para o tema. Contudo, sua maior inovação, o estabelecimento de metas de redução de desmatamento, apresenta uma proposta arrojada, mas que perde significativo impulso ao longo do tempo. Além disso, um fator primordial para aferição do alcance da meta – a identificação do desmatamento considerado ilegal – contém problemas.
Acerca da proposição nº 03, a equipe de auditoria identificou que o PNMC, embora possua uma variedade de políticas públicas, setores e órgãos governamentais envolvidos, não consta de necessários mecanismos de coordenação e monitoramento devidamente constituídos. Igualmente verificou que não foram implementados os meios para divulgar os resultados alcançados pelo Plano.
Diante disso, o Tribunal de Contas da União editou o ACÓRDÃO Nº 2.293/2009 – TCU – Plenário, onde os Ministros, reunidos em sessão do Plenário, ante as razões expostas pelo Relator, o Ministro Aroldo Sedraz, acordaram em determinar e recomendar ao Ministério do Meio Ambiente, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, ao Ministério dos Transportes, ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, ao Ministério de Ciência e Tecnologia, à Casa Civil da Presidência da República, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis e ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, a realização de uma série de ações que possam contribuir com a implementação de programas nacionais e regionais que incluam medidas para mitigar as mudanças do clima e para permitir a adaptação a essas mudanças.
6. Considerações Finais
Conforme demonstrado, o Estado é instrumento essencial de transformação socioeconômica. Na medida em que a promoção do bem de todos é que justifica a sua existência, conforme preconiza a própria Constituição. Assim, o desenvolvimento nacional pressupõe um aparelho administrativo moderno e eficiente, capaz de bem executar os planos e as políticas de governo.
Para tanto, a avaliação das políticas e programas públicos é um instrumento vetor capaz de demonstrar não apenas as necessidades para as quais eles se voltam, mas, sobretudo, até que ponto podem contribuir para a solução ou para o abrandamento de problemas sociais. Sob essa ótica, a realização do processo avaliativo funciona como sustentáculo à própria sobrevivência dos programas governamentais. Em outras palavras, a atividade avaliativa é uma necessidade vital às organizações.
Com efeito, os estudos aqui realizados permitem inferir que a conjunção entre as ações de controle exercidas pelo Tribunal de Contas da União, bem como o estreitamento de suas relações junto a sociedade, além de democratizar a fiscalização dos gastos públicos, tendem a aumentar a efetividade das políticas sociais e dos serviços prestados pelo estado. O que em última análise reforça a idéia debatida neste trabalho, qual seja: o importante papel do Tribunal de Contas da União como órgão de avaliação de políticas públicas.
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