Na medida em que o Ministério Público moderno nasce para realizar os interesses mais fundamentais da República, sua concepção não pode se afastar de mecanismos que orientam sua atuação, bem como da necessária proteção a interferências (1). Nessa esteira, os princípios institucionais emergem da própria ideia finalística do Ministério Público, caracterizando e modelando sua atuação, simultaneamente.
Os princípios institucionais do Ministério Público consubstanciam-se em bases estruturais de suas atribuições, destinados à realização de sua atividade fim. De outro modo, sugerem que sua supressão significaria a impossibilidade de existência do próprio parquet, como órgão que se destina à promoção do Estado democrático de direitos.
Desse modo, pode-se dizer que os princípios institucionais desempenham funções. A primeira é a função de constituição, onde os princípios institucionais identificam-se com a existência e conceituação do Órgão, manifestando-se como expressão de sua estrutura. A segunda função é a de diretrizes de atuação. Por essa, suas atividades são regulamentadas e dirigidas de modo a satisfazer o interesse público, garantindo-o, portanto.
O fundamento jurídico desses princípios, como se vê, é o interesse público. O Ministério Público não é um fim em si mesmo, mas Instituição que, na “nova onda” democrática, adquiriu relevo fundamental para garantir o respeito à ordem jurídica. Logo, os princípios que norteiam sua atuação justificam-se para a realização de anseios transcendentes e primários.
A fonte desses princípios é a Constituição Federal. Sabiamente, o Magno Diploma, ao mesmo tempo em que colocou a Instituição entre as essenciais à justiça, estampou seus princípios no § 1º, do art. 127. Revela expressamente que são princípios institucionais do Ministério Público a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional. É a partir dessa base principiológica, portanto, que o parquet exerce suas atribuições. Vale dizer: em obediência ao norte constitucional, com vistas à efetividade, e à luz das novas demandas e concepções teóricas, o Ministério Público precisa se arranjar. É nesse sentido a provocação do professor Antônio Suxberger (2), quando se refere à efetividade das políticas criminais, também objeto de atenção do Ministério Público:
Para a consecução dessa tarefa, parece evidente que, em lugar das vazias construções estritamente jurídicas e dogmáticas – as quais, diga-se desde logo, possuem sua importância e valor, mas não têm aptidão de modificar por si só a realidade, se consideradas isoladamente -, faz-se necessária uma abordagem com vocação mundana, impura, contaminada pelo contexto e pela realidade do sistema de justiça criminal.
Princípio da Unidade
A unidade é o primeiro princípio. Por este, entende-se o Órgão Ministerial apenas como um, ou seja, não comporta divisão funcional. Daí ser errado dizer que existem vários Ministérios Públicos pelo fato de ele ser dividido por atribuições, como o Ministério Público do Trabalho, Ministério Público Militar ou Ministério Público Eleitoral. O Supremo Tribunal Federal reconhece esse princípio:
RECLAMAÇÃO - ALEGADO DESRESPEITO A DECISÃO PROFERIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE FISCALIZAÇÃO ABSTRATA - MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRABALHO - ILEGITIMIDADE PARA ATUAR, EM SEDE PROCESSUAL, PERANTE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRINCÍPIO DA UNIDADE INSTITUCIONAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO (CF, ART. 127, § 1º)- RECURSO NÃO CONHECIDO. - O Ministério Público do Trabalho não dispõe de legitimidade para atuar, em sede processual, perante o Supremo Tribunal Federal, eis que a representação institucional do Ministério Público da União, nas causas instauradas na Suprema Corte, inclui-se na esfera de atribuições do Procurador-Geral da República, que é, por definição constitucional (CF, art. 128, § 1º), o Chefe do Ministério Público da União, em cujo âmbito se acha estruturado o Ministério Público do Trabalho. Precedentes (Rcl 5873 ES, Rel. Min. Celso de Melo, Órgão Julgador Tribunal Pleno, pub. DJe-027 de 11/02/2010).
Marcelo Pedroso Goulart (3) chama a atenção para o fato de a concepção clássica de unidade - na qual se dizia ser o Órgão estruturalmente único, integrados por promotores de justiça, e dirigido por um único chefe - mostrar-se deficiente e incompleto. Para Goulart, o verdadeiro conteúdo desse princípio é no sentido, não de unidade estrutural ou divisão administrativa, mas de comunhão de objetivos e finalidades. Com efeito, quando o membro atua, diz João Gaspar Rodrigues (4), o membro não representa a Instituição, porquanto não há relação de representatividade, pois, quem de fato atua é o Órgão.
Ressalta-se, logo, que não se confunde unidade funcional com unidade orgânica. De fato, não há unidade orgânica no parquet. A forma federativa adotada pelo Brasil reflete-se na distribuição de competências do Poder Público, de sorte que, a fim de melhor trabalhar, o Ministério Público está divido em órgãos. É o caso do Ministério Público da União e do Ministério Público dos Estados, que detêm, inclusive, autonomia administrativa e financeira. Desse modo, a consequência lógica desse desdobramento é a repartição de atribuições, por critérios de matéria, de pessoa ou de extensão do interesse. Por exemplo, temas que sejam de interesse apenas de determinada região serão de competência de atuação do Ministério Público Estadual, como regra; já se a pessoa envolvida for a União, ou se o objeto da questão for o tráfico internacional de entorpecentes, é do Ministério Público Federal o interesse.
Nesse aspecto, vale destacar as observações de Hugo Nigro Mazzilli (5), que afirmam haver unidade plena apenas em cada ramo da Instituição. A Lógica de Mazzilli repousa no caráter estrutural da análise. É de se ver que a prática mostra a carência de aproximação entre os vários órgãos que o compõem. Nesse olhar, assiste razão ao citado autor.
Princípio da Indivisibilidade
Sobre o princípio da indivisibilidade, decorre a possibilidade de um membro se fazer representar por outro, sem nenhum prejuízo para o processo, e de não implicar em descontinuidade da atividade. Isso por que quando um membro atua, tem-se que é a própria Instituição atuando, pois ele não atua em nome próprio. Parte da doutrina diz que tal possibilidade decorre do desdobramento da unicidade.
Vale ressaltar ainda que a indivisibilidade não é incompatível com o princípio do promotor natural e com a formação de grupos especiais de tarefa. Duma olhada nas leis de regência (Constituição Federal e Lc. nº 75/93, v.g.), vê-se que não há nenhum óbice. Do contrário, tanto num como noutro caso, o que se busca é o melhor exercício da atividade do Órgão. Por questão de transparência, moralidade e legalidade, é necessário que se observem regras previamente estabelecidas, entretanto.
Princípio da Independência Funcional
O último princípio institucional previsto no texto constitucional é o da independência funcional. O seu conteúdo indica que não há subordinação hierárquica entre os membros da Instituição, nem mesmo em relação à sua chefia. Com efeito, a estruturação em órgãos resulta no escalonamento de atividades administrativas, é daí, a necessidade de chefia, visto que há aparente contradição entre esse princípio e a existência de “chefes”. Ora, o Ministério Público está organizado em carreiras. Tal subordinação administrativa, portanto, não ofusca o princípio da independência funcional. O membro da Instituição deve se subordinar apenas às leis e à sua consciência, quer atuando como custos legis ou como dominus litis.
Conclusão
A configuração dada pela Carta da República de 1998 ao Ministério Público, aproximando-lhe do ombudsman e do defensor del pueblo, resultou em conquista para a sociedade, pelos vários ganhos adquiridas por meio da constitucionalização dos princípios ora tratados, o que se findou por refletir em desvinculação dos poderes Executivo, Legislativo e Judiciário. A título de exemplo, vale destacar o princípio da independência funcional, responsável em contribuir para um nível de autonomia indiscutível, bem com para a redução de problemas com parcialidades. São reflexos dessa autonomia: independência administrativa e financeira, poder de decidir sobre processos de ascensão na carreira, e possibilidade de ele mesmo encaminhar ao legislativo projetos que tenha interesse.
Notas
- Observa Mazzilli (MAZZILLI, Hugro Nigro. O Acesso à Justiça e o Ministério Público. ed. 4ª. São Paulo: Saraiva, 2001, p.125-6): “Entretanto, para exercer com desassombro suas tarefas e responsabilizar efetivamente os administradores, o Ministério Público precisa desvencilhar-se efetivamente de sua ligação atávica com o Poder Executivo. Somente se forem conferidos efetivos instrumentos de trabalho e garantias concretas ao Ministério Público e ao Poder Judiciário, aperfeiçoando-se ao extremo estas instituições de proteção das liberdades e direitos individuais e coletivos, é que serão coibidos os abusos por violações desses direitos constitucionais (...)”
- SUXBERGER, Antônio Henrique Graciano. Ministério Público e Política Criminal: Uma Segurança Pública Compromissada com os Direitos Humanos. Curitiba: Juruá, 2010.
- GOULART, Marcelo Pedroso. Princípios Institucionais do Ministério Público. In: RIBEIRO, Carlos Vinícios Alves (Org.). Ministério Público: Reflexões sobre Princípios e Funções Institucionais. São Paulo: Atlas, 2010.
- MAZZILLI, Hugro Nigro. Regime Jurídico do Ministério Público. ed. 5ª. São Paulo: Saraiva, 2010.
- RODRIGUES, João Gaspar. O Ministério Público e um Novo Modelo de Estado. Manaus: Valer, 1999.