Dedicado à Jeane de Melo Gomes. In Memorian.
"O Senhor é meu pastor e nada me faltará. Guia-me pelas veredas da Justiça, por amor ao Teu nome" (Salmos 22-23).
I – Introdução
O presente texto tem por ponto de partida a análise de uma prestação de contas, em que foi apresentado umas cinco emendas por parte do partido, acompanhadas de sucessivos pareceres, surgindo assim uma necessidade de se definir e estabelecer a finalidade e efetividade da prestação de contas e analisar, discutir e sistematizar a mesma e a fiscalização financeira e contábil da Justiça Eleitoral sobre as atividades do Partido.
A legislação eleitoral exige o cumprimento de certas condições por parte do Partido, no que se refere às suas atividades financeiras e contábeis, previstas na LPP, Resolução 19.406/95 TSE, Resolução 19.768/96 TSE, dentre outras.
Diante da análise de uma prestação de contas de partido "in concreto", parece um pouco confuso a efetuação desta, em função da quantidade, diversidade e até repetição de exigências legais.
Diante desta situação, verifica-se necessário uma tentativa de sistematização das exigências, visando atingir os objetivos principais da legislação eleitoral e da Justiça Eleitoral na análise da prestação de contas.
II – Sistematização Prévia das Condições Exigidas pela Legislação Eleitoral na Prestação de Contas Anual de Partido, para Fins de se Identificar os seus Objetivos-Fim
Num primeiro momento, pode-se se "classificar" as condições exigidas pela legislação eleitoral em diversas "etapas". Em primeiro plano, pode-se analisar a prestação de contas quanto às seguintes condições:
= Obrigatoriedade de prestar contas à JE, até 30 de abril do ano seguinte ao do exercício (art. 3º, III, Resolução TSE 19.768/96; art. 32, "caput", LPP).
= Peças e informações que devem constar na prestação de contas (art. 6º, Resolução TSE 19.768/96):
"I - relação dos agentes responsáveis;
II - demonstrativo de receitas e despesas, (modelo 1), devendo ser deduzidos dos saldos apresentados as obrigações a pagar legalmente contabilizadas;
III - balanço financeiro (modelo 2);
IV - balanço patrimonial (modelo 3);
V - demonstrativo de obrigações a pagar (modelo 4);
VI - demonstrativo dos recursos do Fundo Partidário distribuídos aos Órgãos Estaduais no caso de Prestação de Contas da Direção Partidária Nacional (modelo 5);
VII - demonstrativo dos recursos do Fundo Partidário distribuídos aos Órgãos Municipais no caso de Prestação de Contas de Direção Partidária Estadual (modelo 6);
VIII - demonstrativo dos recursos do Fundo Partidário distribuídos a candidatos (modelo 7);
IX - Demonstrativo de Doações Recebidas (modelo 8);
X - parecer da Comissão Executiva, aprovando ou não as contas;
XI - relação das contas bancárias abertas indicando número da conta bancária, Banco e Agência com o respectivo endereço, indicando, ainda, o(s) número(s) da (s) conta (s) de movimentação dos recursos do Fundo Partidário.
§ 1º A relação de que trata o inciso I deste artigo deverá conter o nome do Presidente do partido e do Tesoureiro, bem como dos seus respectivos substitutos, com indicação do CPF, endereço e o período de efetiva gestão.
I - No caso de prestação de contas do órgão estadual/municipal do partido deverá conter, na relação, o nome do Presidente da Comissão Executiva ou da Comissão Provisória, conforme o caso, bem como o nome do Tesoureiro, se for prestação de contas de Comissão Executiva."
Um Partido que cumpra com todas estas condições, obviamente não tem por garantida a aprovação plena da respectiva prestação de contas, mas apenas que cumpriu as condições exigidas pela legislação verificáveis em um primeiro momento. Assim, conclui-se que o objetivo da prestação de contas não se define por si mesma nas condições acima enumeradas, mas consiste estas em meios que proporcionam à Justiça Eleitoral a análise e fiscalização das contas do Partido no que de fato interessa.
Em segundo momento, tendo "em mãos" a prestação de contas do Partido com cumprimento das exigências anteriormente indicadas, a Justiça Eleitoral deve atentar para as seguintes exigências:
= As prestações de contas dos partidos devem refletir a real movimentação financeira e os gastos em campanha eleitoral (art. 2º, Resolução TSE 19.768/96).
= "discriminar as despesas realizadas com recursos do Fundo Partidário, de modo a permitir o controle" (art. 3º, VI, Resolução TSE 19.768/96; art. 44, § 1º, LPP).
= "A comprovação das receitas e despesas de que trata o inciso II, deste artigo, deve ocorrer da seguinte forma:
a) as receitas auferidas em recursos financeiros, por intermédio de depósito bancário ou cheque cruzado em nome do partido político;
b) as receitas auferidas em recursos estimáveis em dinheiro, por intermédio de termo assinado pelo Tesoureiro do partido, em que conste a sua avaliação pelos preços praticados no mercado;
c) as despesas realizadas devem estar acobertadas por documentação fiscal, na forma exigida legalmente."
(Art. 3º, § 1º, Resolução TSE 19.768/96)
= "O balancete a que se refere o inciso V deste artigo deverá ser apresentado obedecendo ao Plano de Contas Simplificado aprovado pelo Tribunal Superior Eleitoral, conforme Anexo 1." (art. 3º, § 2º, Resolução TSE 19.768/96).
= "Os exames das Prestações de Contas devem direcionar-se para a verificação da regularidade e correta apresentação das contas, (...)" (art. 11, Resolução TSE 19.768/96).
= Obrigatoriedade de ser a movimentação financeira ref. aos recursos do Fundo Partidário efetuados em estabelecimentos bancários controlados pelo Poder Público (art. 17, Resolução TSE 19.768/96).
= "O demonstrativo de que trata o inciso II deste artigo deverá discriminar as receitas oriundas do Fundo Partidário, as doações recebidas de pessoas físicas e as doações recebidas de pessoas jurídicas.
(...)
§ 4º Os documentos contábeis referidos nos incisos II a IX deste artigo devem conter, entre outros, os seguintes itens:
I - discriminação detalhada das receitas e despesas;
II - discriminação dos valores e destinação dos recursos oriundos do Fundo Partidário;
III - origem e valor das contribuições e doações;
IV - despesas de caráter eleitoral, com a especificação e comprovação dos gastos com programas no rádio e na televisão, comitês, propagandas, publicações, comícios e demais atividades de campanha;
V - conciliação bancária, quando for o caso." (art. 6º, Resol. 19.768/96; art. 33, LPP).
= Doações em recursos financeiros a partidos "devem ser, obrigatoriamente, efetuadas por cheque cruzado em nome do partido político ou por depósito bancário diretamente na conta do partido político." (art. 39, § 3º, LPP).
Em uma segunda "fase", supondo a detectação de alguma irregularidade no que se refere às condições determinadas pela legislação eleitoral, deve-se possibilitar o Partido de saneamento das faltas (com fundamento no art. 37, § ún., LPP; art. 11, § ún., Resolução TSE 19.768/96). Presumindo a supressão das omissões detectadas neste segundo momento, ou a inexistência de irregularidades, verifica-se ainda que a fiscalização e análise da prestação de contas não atingiu o seu objetivo, a razão pela qual foi definida e instituída por lei e tornada obrigatória.
Então, qual o objetivo final da exigência da prestação de contas do Partido, para que foi instituída, o que visa a Legislação Eleitoral combater e a Justiça Eleitoral detectar na análise da mesma? E qual a fundamentação teórica da sua existência?
Analisando todas as exigências legais, observa-se que as elencadas no grupo seguinte têm por característica comum o fato de resultarem em efeito prático, são justificáveis por si, enquanto que as anteriores, se consideradas isoladamente, perdem o sentido, não têm conseqüências efetivas.
São as seguintes as condições da terceira fase da análise da prestação de contas:
= Vedação quanto a origem dos recursos (art. 5º, Resolução TSE 19.768/96; art. 31, LPP).
"I - entidade ou governo estrangeiro;
II - autoridade ou órgãos públicos, ressalvadas as dotações do Fundo Partidário;
III - autarquias, empresas públicas ou concessionárias de serviços públicos, sociedades de economia mista e fundações instituídas em virtude de lei e para cujos recursos concorram órgãos ou entidades governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical."
= Limites para doações de pessoa jurídica para partido (art. 9º, § 1º, Resolução TSE 19.768/96).
= Destinação dos recursos originados do Fundo Partidário (art. 18, Resolução TSE 19.768/96; art. 44, LPP): "Art. 18. Na prestação de contas dos órgãos de direção partidária de qualquer nível, a discriminação dos valores e destinação dos recursos oriundos do Fundo Partidário devem permitir o controle da Justiça Eleitoral observando:
I - valores despendidos com a manutenção das sedes e serviços do partido;
II - valores despendidos com o pagamento de pessoal, até o limite máximo de 20% (vinte por cento) do total recebido do Fundo em cada nível de direção do partido;
III - valores despendidos com propaganda doutrinária e política;
IV - valores despendidos no alistamento e nas campanhas eleitorais;
V - valores despendidos na criação e na manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e de doutrinação e educação política, sendo o limite mínimo de 20% (vinte por cento) do total recebido do Fundo Partidário."
Fica no presente momento um vácuo, perguntas como: "Por que estas são os objetivos-fim da prestação de contas? É este rol exemplificativo ou taxativo?"
É pertinente observar que uma justificativa para a seqüência e definição das "etapas" se dá pela razão lógica de que as condições posteriores não podem ser analisadas sem que a anteriores sejam observadas e supridas. Mas não é este o único motivo que justifica esta espécie de "escalonamento".
Iniciando por estas dúvidas é que vem a necessidade de se recorrer a questões mais "teóricas" sobre a origem da prestação de contas e a finalidade para a qual foi criada, e o que visa detectar e combater, dentre outras.
III – Objetivos-Fim da Prestação de Contas
Analisando o rol das condições definidas como "últimas" na análise da prestação de contas é que se tem uma idéia da natureza de tais e dos efeitos práticos que causam.
P.ex., o que visa evitar a legislação eleitoral quando determina que é vedado ao partido receber recursos financeiros de entes estrangeiros (art. 31, I, LPP)? Obviamente a vinculação de partido a estrangeiros, de forma que comprometa suas atividades, comprometendo a independência destas, e defesa dos interesses nacionais e de soberania.
O que teme a legislação eleitoral quando fixa limites ao partido de doação de pessoa física ou jurídica (art. 36, III, LPP; c/c art. 9º, § 1º, Resolução TSE 19.768/96)? Que o montante de doação seja tal que comprometa a independência e liberdade do Partido quanto ao exercício de suas atividades, a ponto de este se ver obrigado a desvirtuar suas atividades habituais de forma que favoreça ilícita ou ilegitimamente os seus financiadores, os entes ou grupos econômicos (no caso de pessoa jurídica) ou indivíduos, i.e., atuar em benefício destes indivíduos. O mesmo raciocínio vale para entidade de classe ou sindical (art. 31, IV, LPP), autoridade ou órgãos públicos (art. 31, II, LPP), ou órgãos da administração indireta (art. 31, III, LPP).
Constata-se numa primeira análise das exigências últimas da Legislação Eleitoral a preocupação quanto à promoção pelo partido de atividades e relações que possam comprometê-lo no esforço de atingir os interesses próprios do Poder Público: garantir os direitos individuais fundamentais, direitos sociais, desenvolvimento, soberania, bem-estar social, educação, saúde, etc.
Analisando por outro lado, pode-se, através da análise individual das condições expressas na legislação, tentar se generalizar tais disposições elencadas e se chegar a uma regra geral dos objetivos da prestação de contas, passando pela origem, natureza, função e finalidade do Partido, e refletindo a posição deste na vida política de um País, no exercício da Democracia.
Verifica-se, então, a necessidade de se repensar sobre o conceito, fundamentos, finalidades, relações, sistemática, de institutos como Povo, Governo, Sistema Representativo, Democracia, Eleições, Partido.
Por todo o decurso da história da Humanidade, o homem se organiza em coletividade, vivendo sempre inserido em um grupo humano, raramente isoladamente. Em momento ainda bem inicial da trajetória de sua existência, ainda nos estágios assemelhados a tribos, já se verifica a figura de um líder, que comanda os demais indivíduos e decide sobre interesses do grupo, composto por indivíduos (obviamente).
À medida que o tempo transcorre, estes grupos de indivíduos humanos tendem a possuir dimensões cada vez maiores, tornando-se mais complexas, e sendo diversas as formas de definição de seus representantes, mas sempre existindo a figura destes: nos primórdios dos tempos, p.ex., na época das tribos, era o líder o indivíduo mais forte.
Atualmente, o meio de escolha dos representantes mais adotado pelos Estados soberanos consiste na Democracia, que é o sistema representativo em que os representantes são escolhidos pelo Povo.
Daí, extrai-se as seguintes conclusões:
A. que o Povo consiste na coletividade de homens individualmente considerados que, por motivos materiais de interesses em comum e filosóficos de necessidades humanas de convivência social, possuem necessidade de coexistência entre si, de forma coletiva.B. Diante da dificuldade de resolver problemas, interesses e necessidades comuns isoladamente, questões solucionáveis apenas convergindo esforços individuais, concluindo em resultado coletivo, de estabelecer certas regras de convivência e garantir seu cumprimento, de pensar e administrar os esforços de cada indivíduo de maneira eficaz e eficiente na solução dos interesses grupais, e outros motivos, é que se definiu e instituiu a figura do Representante (similar: Governo, Administração Pública, Poder Público) que consiste em indivíduos integrantes do grupo, escolhidos por este, para exercer certas atribuições de interesse do grupo, coletivos, visando a sobrevivência, o desenvolvimento e a defesa dos seus integrantes (indivíduos), e a solução de questões de interesse comum de difícil solução individualmente, dentre outras atribuições. Consiste modernamente tais interesses coletivos no bem-estar social, desenvolvimento, soberania, direitos fundamentais do indivíduo, dentre outros, e inclusive nas relações com outros Estados soberanos, objetivos expressos na Constituição Federal, no seu preâmbulo, arts. 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, e outros.
"Preâmbulo
Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL:"
"Art. 1º. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos, ou diretamente, nos termos desta Constituição."
"Art. 3º. Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I – construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II – garantir o desenvolvimento nacional;
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV – promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação."
"Art. 4º. A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:
I – independência nacional;
II – prevalência dos direitos humanos;
III – autodeterminação dos povos;
IV – não intervenção;
V – igualdade entre os Estados;
VI – defesa da paz;
VII – solução pacífica dos conflitos;
VIII – repúdio ao terrorismo e ao racismo;
IX – cooperação entre os povos para o progresso da humanidade;
X – concessão de asilo político.
Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações."
"Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais
Capítulo I – Dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:"
"Capítulo II – Dos Direitos Sociais
Art. 6º. São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição."
"Art. 7º. São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que visem à melhoria de sua condição social:"
B. O meio em que se efetua a escolha do governo por parte da respectiva sociedade se dá através das Eleições, sendo essa o meio de viabilização da Democracia, o principal elemento que compõe esta. As Eleições são, no ordenamento pátrio, diretas, secretas e periódicas.
C. Havendo o grupo humano atingido tal dimensão e complexidade, diversas correntes de pensamento – ideológicas – surgiram visando explicar e definir a melhor forma de administrar a Nação; sendo que cabe a cada indivíduo integrante dela a preferência a uma corrente ideológica ou política. Diante da diversidade e complexidade, surge a figura do Partido, que visa a organização e sistematização da diversidade de correntes ideológicas e políticas, objetivando uma racionalização dos esforços individuais de natureza política, viabilizando um melhor exercício do direito de escolha dos representantes. Uma das características do Partido consiste na reunião em si de indivíduos com características ideológicas em comum, de forma a se organizarem visando obtenção mais eficaz e eficiente de seus objetivos, através das atividades de seus integrantes. O partido reúne, congrega, concentra em si os Cidadãos em seus posicionamentos e esforços, de forma a constituir o grupo em uma vida individual (pessoa física coletiva), unificada. Na forma de Estado moderno, as atividades políticas se dão principalmente através dos Partidos, i.e., não se vê hoje um sujeito de poder político isolado, mas integrante de um partido, que integra e se encontra vinculado a diretrizes, metas, princípios do partido (porém, não esquecendo que este consiste em um grupo de cidadãos no exercício de seus direitos políticos, ideologia, etc., e não o termo desgastado atual que o termo "partido" possui). I.e., verifica-se uma ligação recíproca entre as atividades individuais do cidadão filiado e do respectivo partido, em que o primeiro tem parcela de autoria na definição das atividades do partido, e que recebe parcela de influência das atividades deste, um vínculo entre o Partido e o Cidadão filiado. Ainda mais considerando que em alguns sistemas a legislação obriga a verificação da filiação como requisito de candidatura a cargo político.
Do exposto, conclui-se da posição e função do Partido da efetividade da Democracia, nas Eleições, na formação do Governo: entidade que concentra os cidadãos em seus esforços e atividades de natureza política, visando um ordenamento e racionalização da vida política do País, entidade esta integrante desta vida política, de onde se originam os cidadãos escolhidos para administrar e representar o País.
Daí, conclui-se que o Partido tem por objetivo o apoio à viabilização das Eleições – e conseqüentemente da Democracia – devendo zelar pelos princípios que a regem, dentre as quais o Princípio da Igualdade, na oportunidade entre os candidatos, direito de candidatura de todos os cidadãos no exercício de seus direitos políticos, dentre outros, sendo-lhe ainda vedados quaisquer atos e situações que possam vir a comprometer futuro representante escolhido do seu interior no exercício da administração ("lato sensu") dos interesses da República, razão da existência dos Partidos.
Então – considerando o conceito de Administração Pública ("lato sensu"), Democracia, Eleições e Partido –, o Partido deve orientar sua ação nos objetivos de exercício, defesa e desenvolvimento do bem-estar da sociedade (Nação, Povo), desenvolvimento do País, soberania nacional, democracia, etc.
A efetuação da Democracia, através das Eleições, é regida por normas jurídicas, que consistem na Legislação Eleitoral. Esta legislação elabora, cria e rege um órgão público responsável de executar as eleições e garantir a observância dos princípios, direitos, finalidades que envolvem este regime político, sendo tal órgão a Justiça Eleitoral.
O objetivo da Legislação Eleitoral e da Justiça Eleitoral na análise da prestação de contas é a detectação de eventual atividade exercida pelo Partido Político que coloque em risco os interesses nacionais e soberanos, ou transgridam o ordenamento jurídico.
Com base nas colocações verificadas acima, i.e., o fato de que o Governo, o Poder Público, tem por objetivo promover o bem-estar social, desenvolvimento do País, defesa da soberania, e outros princípios e objetivos enumerados no preâmbulo, nos arts. 1º, 3º, 4º, 5º, 6º, e outros da Constituição Federal; de que o Partido consiste em sujeito dos principais da vida política, da existência de um vínculo intrínseco entre as vidas do Partido e do Cidadão a este vinculado, e de que os cidadãos integrantes do Poder Público necessária e obrigatoriamente (imposição de lei, no ordenamento jurídico indígena) são vinculados a partido, seja por necessidade de organização, seja por condição imposta por lei, com base em tais colocações, é que se extrai como conseqüência prática na questão da prestação de contas do partido consiste que o partido, objetivando o exercício do desenvolvimento nacional, é impossibilitado de exercer qualquer atividade que vá de encontro ou comprometa os interesses nacionais, ou os interesses públicos ou coletivos "gerais" (de uma coletividade mais abrangente).
Conclui-se que a Prestação de Contas Anual do Partido tem por objetivo detectar qualquer atividade exercida pelo Partido que viole ou comprometa os princípios, finalidades e fundamentos que regem o Estado.
Então, na análise da Prestação de Contas do Partido, deve-se verificar, além das condições exigidas expressamente na legislação eleitoral, a observância dos princípios e objetivos que devem nortear as atividades do Partido, e vedações que os ameacem.
E considerando que a prestação de contas do partido, e fiscalização (genericamente) das contas do partido pela Justiça Eleitoral, consiste na única obrigação do partido perante o Poder Público de justificação das suas atividades, de natureza permanente e periódica (pois existem outras na criação, registro, extinção de partido, em períodos eleitorais, sendo tais de natureza eventual) e envolvendo apoio de indivíduos ou grupos estranhos ao Partido, é por este único meio que a Justiça Eleitoral encontra ativamente (quando não origina de denúncias de terceiros, fato este eventual e incerto) possibilidades de fiscalizar as atividades do Partido, no sentido de exercício de atribuições em conformidade com sua (do partido) origem, natureza, concepção, finalidade, posicionamento diante de outros entes, etc., na intenção de fiscalizar e verificar a regularidade do exercício de tais atribuições, e detectar eventuais atividades contrários aos interesses nacionais.
Verifica-se que o único dever permanente e periódico que o Partido possui perante o Poder Público, através da JE, é a prestação de contas. Portanto, este é o único meio de a JE fiscalizar as atividades do Partido, inexistência de prática de atos lesivos aos interesses públicos.
O até agora exposto fundamenta a exigência da Legislação Eleitoral em condições, exemplificadamente, como as elencadas no terceiro grupo de condições constante acima.
E autoriza a vedação de situações não previstas expressamente pela legislação, mas que os princípios constitucionais, expressos ou não, concedem legitimidade para a exigência de tais condições.