As linhas abaixo escritas não têm a pretensão de mostrarem-se contrárias à antecipação da tutela contra a Fazenda Pública, tampoucoao desembolso pelo erário dos necessários valores para dar cumprimento à decisão judicial. A situação aqui é outra. O tema ora tratado aborda a impossibilidade a Fazenda Pública quitar verbas pretéritas à prolação de uma decisão judicial por via de pagamento administrativo.
Nossa Constituição apregoa a ilegitimidade de pagamentos de verbas pretéritas decorrentes de ações judiciais pela Fazenda Pública diretamente à parte ex adversa. A ratio essendi do sistema de precatório/rpv é garantir a lisura do processo de quitação de obrigações judiciais de entes públicos, afastando qualquer espécie de favorecimento (artigo 5°, caput, e artigo 37, caput, ambos da CRFB), e impor duras sanções ao descumprimento do respectivo iter:
CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL CONTRA DECISÃO QUE NEGOU SEGUIMENTO A AÇÃO CAUTELAR. PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO A RECURSO EXTRAORDINÁRIO PARA SUSTAR EXECUÇÃO DE SENTENÇA PROFERIDA EM AÇÃO DE DESAPROPRIAÇÃO. ALEGADA OFENSA AO ART. 100 E § 1º DA CARTA MAGNA. RECURSO INADMITIDO NA ORIGEM. AGRAVO DE INSTRUMENTO. “O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que os pagamentos de débitos da Fazenda Pública, decorrentes de decisões judiciais, são regidos exclusivamente pela sistemática do art. 100 e parágrafos da Constituição Federal” (AI 495.180 ED, Relator Ministro Carlos Velloso). No caso, a decisão recorrida extraordinariamente determinou à Fazenda Pública o pagamento de indenização independentemente de precatório, fato que confere forte plausibilidade jurídica ao apelo extremo. Situação excepcional que autoriza a atribuição de efeito suspensivo ao mesmo recurso, até o julgamento do agravo de instrumento interposto na origem. Agravo regimental provido. (AC 1546 AgR, Relator(a): Min. CARLOS BRITTO, Primeira Turma, julgado em 26/04/2007, DJe: 17/05/2007)
[...] A SIGNIFICAÇÃO CONSTITUCIONAL DA NECESSIDADE DE EXPEDIÇÃO DOS PRECATÓRIOS JUDICIÁRIOS. - O regime constitucional de execução por quantia certa contra o Poder Público, qualquer que seja a natureza do crédito exeqüendo (RTJ 150/337) - ressalvadas as obrigações definidas em lei como de pequeno valor - impõe a necessária extração de precatório, cujo pagamento deve observar, em obséquio aos princípios ético-jurídicos da moralidade, da impessoalidade e da igualdade, a regra fundamental que outorga preferência apenas a quem dispuser de precedência cronológica (prior in tempore, potior in jure). A exigência constitucional pertinente à expedição de precatório - com a conseqüente obrigação imposta ao Estado de estrita observância da ordem cronológica de apresentação desse instrumento de requisição judicial de pagamento - tem por finalidade (a) assegurar a igualdade entre os credores e proclamar a inafastabilidade do dever estatal de solver os débitos judicialmente reconhecidos em decisão transitada em julgado (RTJ 108/463), (b) impedir favorecimentos pessoais indevidos e (c) frustrar tratamentos discriminatórios, evitando injustas perseguições ou preterições motivadas por razões destituídas de legitimidade jurídica. PODER PÚBLICO - PRECATÓRIO - INOBSERVÂNCIA DA ORDEM CRONOLÓGICA DE SUA APRESENTAÇÃO. - A Constituição da República não quer apenas que a entidade estatal pague os seus débitos judiciais. Mais do que isso, a Lei Fundamental exige que o Poder Público, ao solver a sua obrigação, respeite a ordem de precedência cronológica em que se situam os credores do Estado. - A preterição da ordem de precedência cronológica - considerada a extrema gravidade desse gesto de insubmissão estatal às prescrições da Constituição - configura comportamento institucional que produz, no que concerne aos Prefeitos Municipais, (a) conseqüências de caráter processual (seqüestro da quantia necessária à satisfação do débito, ainda que esse ato extraordinário de constrição judicial incida sobre rendas públicas), (b) efeitos de natureza penal (crime de responsabilidade, punível com pena privativa de liberdade - DL 201/67, art. 1º, XII) e (c) reflexos de índole político-administrativa (possibilidade de intervenção do Estado-membro no Município, sempre que essa medida extraordinária revelar-se essencial à execução de ordem ou decisão emanada do Poder Judiciário - CF, art. 35, IV, in fine). PAGAMENTO ANTECIPADO DE CREDOR MAIS RECENTE - CELEBRAÇÃO, COM ELE, DE ACORDO FORMULADO EM BASES MAIS FAVORÁVEIS AO PODER PÚBLICO - ALEGAÇÃO DE VANTAGEM PARA O ERÁRIO PÚBLICO - QUEBRA DA ORDEM CONSTITUCIONAL DE PRECEDÊNCIA CRONOLÓGICA - INADMISSIBILIDADE. - O pagamento antecipado de credor mais recente, em detrimento daquele que dispõe de precedência cronológica, não se legitima em face da Constituição, pois representa comportamento estatal infringente da ordem de prioridade temporal, assegurada, de maneira objetiva e impessoal, pela Carta Política, em favor de todos os credores do Estado. O legislador constituinte, ao editar a norma inscrita no art. 100 da Carta Federal, teve por objetivo evitar a escolha de credores pelo Poder Público. Eventual vantagem concedida ao erário público, por credor mais recente, não justifica, para efeito de pagamento antecipado de seu crédito, a quebra da ordem constitucional de precedência cronológica. O pagamento antecipado que daí resulte - exatamente por caracterizar escolha ilegítima de credor - transgride o postulado constitucional que tutela a prioridade cronológica na satisfação dos débitos estatais, autorizando, em conseqüência - sem prejuízo de outros efeitos de natureza jurídica e de caráter político-administrativo -, a efetivação do ato de seqüestro (RTJ 159/943-945), não obstante o caráter excepcional de que se reveste essa medida de constrição patrimonial. Legitimidade do ato de que ora se reclama. Inocorrência de desrespeito à decisão plenária do Supremo Tribunal Federal proferida na ADI 1.662/SP. (Rcl 2143-AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 12/03/2003, DJ 06/06/2003)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. DÉBITO JUDICIAL. DISPENSA DE PRECATÓRIO TENDO EM CONSIDERAÇÃO O VALOR DA CONDENAÇÃO: ART. 128 DA LEI 8.213/91. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DA NORMA FRENTE AO DISPOSTO NO ART. 100 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. RESOLUÇÃO Nº 5 DO CONSELHO NACIONAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL: ART. 5º. NÃO CONHECIMENTO. 1. O preceito ínsito ao art. 100 da Constituição Federal proíbe a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais, tendo em vista a observação de preferência. Por isso, a dispensa de precatório, considerando-se o valor do débito, distancia-se do tratamento uniforme que a Constituição objetivou conferir à satisfação dos débitos da Fazenda. [...] (ADI 1252, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 28/05/1997, DJ 24/10/1997)
Diante desse quadro, os pilares do sistema de precatório/rpv são a isonomia, a moralidade e a impessoalidade, sendo inconcebível o pagamento de qualquer obrigação pecuniária decorrente de decisão judicial diretamente ao litigante vencedor, independentemente, de ser irrisório seu valor. Em nosso ordenamento constitucional, a Fazenda Pública não paga suas dívidas judiciais a não ser por meio de precatórios e requisições de pequeno valor.
Registre-se as disposições acima não irem de encontroao entendimento cristalizado na Súmula 729 do STF[1], haja vista, como dito alhures, não se defender a impossibilidade deantecipar-se os efeitos da tutela contra a Fazenda Pública, muito menos de sua efetivação mediante a efetivação da obrigação de fazer – que pode ser a implantação/restabelecimento de benefício previdenciário, a reintegração de servidor aos quadros do serviço público etc.O que se defende é não a efetuação de qualquer pagamento de verba pretérita à decisão judicial diretamente ao beneficiado.
Pensar em sentido contrário não só ofende as normas dimanadas do artigo 100 da CRFB[2], como também as regras orçamentárias constantes da Constituição Federal, no caso específico de benefício previdenciário.
São três os orçamentos, sendo todos de iniciativa do Poder Executivo (artigo84, XXIII c/c artigo165, ambos da CRFB), cuja análise caberá ao Congresso Nacional (artigo 48, II, e artigo 166, ambos da CRFB): lei do plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual – incluindo essa última os orçamentos fiscal, de investimento e da seguridade social[3] (artigo 165, § 5°, da CRFB).
Portanto, os valores necessários para fazer frente às despesas provenientes da execução de políticas públicas da seguridade social têm orçamento próprio. E as condenações impostas à Autarquia Previdenciária? De onde emerge o aporte financeiro para quitar as condenações?
Partindo da premissa acima lançada – segundo a qual “os pagamentos de débitos da Fazenda Pública, decorrentes de decisões judiciais, são regidos exclusivamente pela sistemática do art. 100 e parágrafos da Constituição Federal”–, o parágrafo 5° do artigo100 da CRFB obriga “a inclusão, no orçamento das entidades de direito público, de verba necessária ao pagamento de seus débitos, oriundos de sentenças transitadas em julgado, constantes de precatórios judiciários apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente.”.
Assim, há dotação orçamentária específica para adimplir obrigações pecuniárias derivadas de decisões judiciais, cujos créditos são consignados diretamente ao Poder Judiciário, conforme o parágrafo 6° do artigo 100 da CRFB.[4]
Chega-se agora a uma diferenciação das fontes de pagamentos: os pagamentos administrativos originam-se do orçamento da seguridade social; já aqueles referentes a verbas pretéritas a uma decisão judicial, da dotação orçamentária específica do parágrafo 6° do artigo 100 da CRFB.Destarte, uma decisão judicial determinando o pagamento de verbas vencidas por meio de complemento positivo altera o correto nascedouro dos respectivos valores, e malfere o artigo 167, VI, da CRFB:
Art. 167. São vedados:
(...)
VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Desse excerto constitucional emerge o princípio da especialidade. De abrangência qualitativa e quantitativa dos créditos orçamentários, ele procura, dentre outros méritos, explicitar a finalidade e natureza da despesa, isto é, a dotação orçamentária[5]. O STF já professorou: “(...) uma vez incluída no orçamento, a despesa deve atender em atenção do princípio da especificidade, a finalidade para a qual ela foi prevista.”[6].
Delineado esse quadro, uma ordem judicial, determinando o pagamento por complemento positivo – ou seja, diretamente na conta do segurado – de valores que lhes são anteriores, transpõe, remaneja e transfere recursos de uma categoria de programação para outra, em virtude de o pagamento daquelas verbas pretéritas, que deveriaocorrer por meio de precatório, será à conta do orçamento da seguridade social.
Dois julgados do TRF-4 e TRF-5 ilustram essa conclusão:
[..] COMPLEMENTO POSITIVO A determinação de pagamento de diferenças sob a forma de complemento positivo está em confronto com o art. 100 da Constituição Federal, que prevê o precatório como forma de pagamento das dívidas do poder público e § 4°, que veda o fracionamento da execução. (APELREEX 200370000840510, RÔMULO PIZZOLATTI, TRF4 - QUINTA TURMA, 17/05/2010)
PROCESSUAL CIVIL. EXECUÇÃO. CÁLCULO DE RMI. OMISSÃO DE TRÊS DIGITOS. ERRO DE CÁLCULO EXPRESSAMENTE RECONHECIDO. PAGAMENTO DAS DIFERENÇAS. INOCORRENCIA DE PRECLUSÃO. COMPLEMENTE POSITIVO. OFENSA AO ART. 100 e PARÁGRAFOS da CF/88. PAGAMENTO SUBMETIDO AO REGIME DE PRECATÓRIO. [...] - A satisfação da dívida mediante o pagamento direto pela autarquia previdenciária através de complemento positivo não encontra respaldo no art. 100 e seus parágrafos da CF/88, que submete o pagamento dos valores devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judicial à expedição de precatório ou requisição de pequeno valor (RPV). - Parcial provimento ao agravo, apenas para submeter o pagamento das diferenças encontradas ao regime de precatório. (AG 200905000340424, Desembargador Federal José Baptista de Almeida Filho, TRF5 - Quarta Turma, 06/10/2009)
Por fim, resta indagar se a mesma sistemática acima exposta é aplicada às requisições de pequeno valor.
A resposta é desenganadamente positiva. A requisição de pequeno valor e o precatório possuem a mesma natureza jurídica, qual seja, modalidade de pagamento de condenações suportadas pela Fazenda Pública. O iter doprecatório é um tanto mais rebuscado, mercê da possibilidade de a sua volta gravitar elevadas quantias. Já o procedimento das requisições de pequeno valor é mais célere, exatamente, em razão da limitação pecuniária do direito controvertido. Em todo caso, é mister salientar aqueles princípios constitucionais da isonomia, moralidade e impessoalidade o acompanham, em vista de inexistir qualquer designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim, e o pagamento ser “efetuado no prazo de sessenta dias, contados da entrega da requisição, por ordem do juiz, à autoridade citada para a causa, na agência mais próxima da Caixa Econômica Federal ou do Banco do Brasil (...)” (artigo 17, caput, da Lei 10.259/2001).
Por todas essas razões, a determinação de pagamentos de forma administrativade parcelas vencidas viola imediata e frontalmente os artigos 5°, caput, 37, caput, 100, caput, e seus parágrafos 5°e 6°, e 167, VI[7], todos da CRFB, além do artigo 17, caput, da Lei 10.259/2001.
Notas
[1]Súmula 729 do STF: “A decisão na ação direta de constitucionalidade 4 não se aplica àantecipação de tutela em causa de natureza previdenciária.”.
[2]Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.
[3] “A razão da desvinculação dessas ações do orçamento fiscal para um suborçamento específico da seguridade social é a garantia de que esses recursos não serão desviados para qualquer fim, como aconteceu durante muitos anos no Brasil, gerando o déficit na previdência pública. Visa, pois, a conferir transparências à gestão da seguridade social.” (PASCOAL, Valdecir. Direito financeiro e controle externo. 5 ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2006, p. 40)
[4] “Disso resulta que as dotações a esse título pertencem ao Poder Judiciário tanto quanto aquelas pertencentes às despesas de pessoal do Judiciário.” (HARADA,Kiyoshi. Orçamento anual e as despesas decorrentes de condenação judicial. http://jus.com.br/artigos/8538. Acessado em 19/05/2011, às 11:17)
[5] PETTER, Lafayete Josué. Direito financeiro. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2006, p. 54.
[6] Excerto do voto do Min. Relator, Min. Paulo Brossard, na ADI 225/PR, julgada em 31/08/1994 (DJ 25/05/2001) pelo Tribunal Pleno.
[7] No presente artigo, essa violação foi constatada quando os valores em discussão referem-se a benefícios previdenciários.