A areia é o insumo mineral mais consumido no planeta, juntamente com a água mineral e a brita. Dela depende toda a construção civil, seja no que diz respeito ao uso direto, seja no que diz respeito ao uso indireto, tendo em vista que a argamassa, o cimento e o concreto também são compostos em grande parte por esse recurso natural.
Esse é o setor da mineração que produz o maior numero de empregos e de empresas, sendo o único, ao lado do de brita, presente em todos os Estados da federação. [1] De acordo com Fernando Mendes Valverde[2], no ano de 2001 esse segmento gerou cerca de 2.500 unidades extratoras, na grande maioria empresas familiares, gerando cerca de 50.000 empregos diretos e 150.000 indiretos.
Em janeiro de 2007, o Governo Federal lançou o Programa de Aceleração do Crescimento – PAC, que foi um conjunto de medidas que procuravam estimular o crescimento econômico a partir de certos eixos, dos quais se sobressaía o de infraestrutura[3]. Com efeito, a previsão de investimentos em energia, habitação, saneamento, transporte e outras áreas relacionadas foi de R$ 500 bilhões até 2010.
Em março de 2010 o Governo Federal lançou o PAC 2 com previsão de investimentos de R$ 1,59 trilhão, a maioria dos quais também destinados a infraestrutura[4]. Isso está fomentando programas como “Água e luz para todos”, “Cidade melhor”, “Comunidade cidadã”, “Minha casa, minha vida” e “Transportes”.
Por conta desses programas governamentais, e também por conta do cenário econômico internacional favorável, houve um significativo crescimento da indústria da construção civil nos últimos anos, o que gerou, por consequência, o correspondente crescimento da atividade minerária de extração de areia. Em outras palavras, a indústria da areia nunca foi tão importante e nunca teve uma perspectiva de futuro tão positiva quanto a atual, seja em termos de arrecadação tributária, de número de empregos, de número de empresas e de volume de negócios.
Em face da previsão de realização da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas de 2016, é provável que o crescimento do setor se acelere ainda mais nos próximos anos. Além do mais, impende dizer que o déficit habitacional do país é de 7 a 8 milhões de moradias e que 49% da população não tem acesso ao serviço de saneamento básico, tendo o Brasil se comprometido, inclusive junto à Organização das Nações Unidas – ONU, a reduzir tais números[5].
A atividade de extração de areia é tão importante que o seu consumo médio por habitante, juntamente com o de brita, é considerado um índice de avaliação do desenvolvimento econômico e do desenvolvimento humano. Todavia, a despeito de sua importância econômica e social, a areia é um recurso natural e sua extração pode gerar danos ao meio ambiente, a exemplo da poluição atmosférica, da poluição edáfica, da poluição hídrica, da poluição sonora e da poluição visual.
De fato, a atividade é causadora de impactos ambientais, seja no que diz respeito à contaminação da água, do solo e do subsolo por causa da geração de resíduos, seja no que diz respeito à perda da biodiversidade e à fragmentação de hábitats. Por se tratar de uma atividade essencialmente extrativa, um dos seus efeitos peculiares é a imediata descaracterização do solo e do subsolo, em razão da subtração do recurso natural anteriormente existente, o que modifica a área de forma irreversível.
Apesar de ser uma característica comum a toda atividade minerária, cumpre esclarecer que no caso da areia as áreas são exploradas em maior número e em maior intensidade em virtude da forte demanda. De mais a mais, por se tratar de um minério existente em relativa abundância na natureza e de pouco valor agregado, para reduzir o custo com a logística, sua exploração ocorre normalmente ao redor dos grandes centros urbanos, de maneira que os seus impactos ambientais são mais sentidos, haja vista ocorreram mais próximos à população.
Destarte, fazia-se necessária a criação de um instituto jurídico que obrigasse o responsável a recuperar a área degradada, mormente porque em muitos casos a mineração ocorre em propriedade de terceiros ou até do próprio Poder Público, uma vez que o direito à lavra não está necessariamente vinculado à titularidade do imóvel[6]. O Plano de Recuperação de Área Degradada – PRAD desponta como o instrumento jurídico e político que determina que o responsável pela atividade minerária, seja de areia ou de qualquer outro minério, recupere a área explotada, a fim de que a mesma possa voltar a desempenhar um papel relevante na sociedade.
É por meio desse documento que o órgão competente determina a forma de recuperação mais conveniente, de acordo com os critérios técnicos e com as particularidades da área degradada. Sem isso, nenhuma pessoa natural ou jurídica poderá explotar qualquer recurso mineral de forma legal, nos termos do que determina o Decreto nº 97.632/89.
O PRAD é tão importante que o § 2º do art. 225 da Constituição da República de 1988 estabelece que “Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei”. Impende dizer que inexiste referência constitucional expressa a qualquer outra modalidade de atividade efetiva ou potencialmente poluidora no que diz respeito à obrigação de recuperar a área degradada ou de corrigir o dano ambiental causado, sendo a mineração a única a receber menção expressa nesse sentido.
Impende dizer que o inciso VIII do art. 2º da Lei n. 6.938/81 já tinha alçado a recuperação de áreas degradadas à condição de princípio da Política Nacional do Meio Ambiente. O § 2º do art. 225 da Constituição da República foi regulamentado pelo Decreto nº 97.632/89, que estabeleceu a exigência do PRAD para toda e qualquer atividade minerária:
Art. 1º. Os empreendimentos que se destinam à exploração de recursos minerais deverão, quando da apresentação do Estudo de Impacto Ambiental - EIA e do Relatório do Impacto Ambiental - RIMA, submeter à aprovação do órgão ambiental competente, plano de recuperação de área degradada.
Parágrafo único. Para os empreendimentos já existentes, deverá ser apresentado ao órgão ambiental competente, no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias, a partir da data de publicação deste Decreto, um plano de recuperação da área degradada.
Afora a responsabilidade civil, a desobediência a esse preceito está tipificada expressamente como crime e como infração administrativa ambiental, tendo em vista o que determinam, respectivamente, os parágrafos únicos do art. 55 da Lei n. 9.605/98 e do art. 63 do Decreto n. 6.514/08. A recuperação da área degradada é um corolário do mandamento constitucional consagrado no caput do art. 225, segundo o qual “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”.
Entretanto, o desiderato constitucional somente será atingido se os PRADs forem realmente implementados, pois, provavelmente mais do que os outros ramos da Ciência Jurídica, o Direito Ambiental só se justifica se estiver em compasso com a realidade, pois o seu objetivo é defender o meio ambiente e a qualidade de vida da coletividade dentro de um panorama de crise ambiental[7]. Por ser a legislação ambiental brasileira uma das mais avançadas do mundo, as discussões mais relevantes entre os estudiosos da área dizem respeito à efetividade ou não dos seus mecanismos.
No caso, existem diversos relatos de não recuperação de áreas degradadas na mineração em geral, e na de areia em particular. Como nesse tipo de mineração predominam as atividades de menor porte e com capacidade econômica pequena dentro do contexto do universo da mineração, o não cumprimento do PRAD acaba sendo comum.
Importa salientar ainda que a extração de areia ocorre normalmente nos leitos dos rios ou nas suas proximidades, que são áreas ecologicamente mais sensíveis. Isso implica dizer que o Ministério Público e os órgãos administrativos de meio ambiente precisam dar uma atenção ainda maior a essa modalidade de empreendimento, no intuito de impedir que a sociedade arque com o passivo ambiental gerado por empresários sem responsabilidade social.
Notas
[1] DNPM – DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL. Economia mineral do Brasil 2009. Brasília: DNPM, 2009.
[2] VALVERDE, Fernando Mendes. Agregados para a construção civil. In: Departamento Nacional de Produção Mineral. Balanço mineral brasileiro 2001. Brasília: Departamento Nacional de Produção Mineral, 2002.
[3] BRASIL. Governo Federal. Programa de Aceleração do Crescimento. Disponível em: www.brasil.gov.br/pac. Acesso em: 21 de dezembro de 2010.
[4] BRASIL. Governo Federal. Programa de Aceleração do Crescimento. Disponível em: www.brasil.gov.br/pac. Acesso em: 21 de dezembro de 2010.
[5] BRASIL. Governo Federal. Programa de Aceleração do Crescimento. Disponível em: www.brasil.gov.br/pac. Acesso em: 21 de dezembro de 2010.
[6] NOGUEIRA, Luciana Rangel. Direito minerário brasileiro e as restrições à propriedade superficiária. Dissertação de mestrado em Geociências (área de Administração e Política de Recursos Minerais), Universidade Estadual de Campinas, Campinas: 2004.
[7] BENJAMIN, Antônio Herman. Constitucionalização do ambiente e ecologização da Constituição brasileira. In: CANOTILHO, Joaquim José Gomes; LEITE, José Rubens Morato. Direito constitucional ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007.