A regulação brasileira do registro de nomes de domínios em perspectiva comparada

Resumo: A execução do registro de nomes de domínios, a alocação de endereços IP e a administração relativa ao Código Nacional para o Domínio de Primeiro Nível – ccTLD são serviços críticos e essenciais à infraestrutura da internet. No Brasil, a regulação desses serviços é feita pelo Comitê Gestor da Internet no Brasil, o CGI.br. O caráter interventivo e não previsto em lei da atuação desse Comitê nas relações privadas concernentes à gestão do “.br” coloca em xeque o modelo atualmente vigente no país quanto a esse relevante aspecto da governança da internet. Caso haja intenção do Estado em continuar exercendo algum papel sobre esses serviços, a experiência de países como a Colômbia, a França, a Suécia e a Suíça no processo de legitimação de sua autoridade estatal na gestão do respectivo ccTLD pode contribuir para o desenho, no Brasil, de um modelo de regulação claro, consistente e estável para os serviços de registro de nomes de domínios, de alocação de endereços IP e de administração relativos ao “.br”.

Palavras-chave: registro de nomes de domínios, intervenção estatal no domínio econômico, Comitê Gestor da Internet no Brasil, governança da internet.

Sumário: 1. Introdução. 2. Atores de um sistema de registro de nomes de domínios. 3. A governança dos ccTLDs e o Estado. 3.1 A relevância do registro de nomes de domínios para o Estado. 3.2 Modos de intervenção estatal e estruturas de governança para o ccTLD. 4. Experiência internacional. 4.1 França. 4.2 Suécia. 4.3 Suíça. 4.4 Colômbia. 5. Regulação dos serviços relativos ao ccTLD “.br”. 5.1 A regulação do serviço de registro de nomes de domínio e o ordenamento jurídico. 5.2 A delegação estatal da gestão do “.br”. 6. Análise comparativa dos modelos de gestão de cctld. 7. Conclusões. 8. Referências bibliográficas.

1. INTRODUÇÃO

Como requisito essencial à infraestrutura da internet, é necessária a utilização de “protocolos”, que são as regras e sinais de controle que permitem comunicação entre computadores para transmissão de dados.

Um desses protocolos, considerado o alicerce da internet (CANNON, 2010), é o Internet Protocol (IP), que tem como objetivo identificar de modo único1 na rede cada máquina a ela conectada. Essa identificação denomina-se “endereço IP” (Internet Protocol Address). Trata-se de um código usado em redes de comunicações de dados constituído de quatro sequências numéricas, que vão de 0 a 255, separadas por ponto (por exemplo, 192.0.33.61). No caso da telefonia, a referência de origem ou destino é o número internacional de cada telefone (código do país + código da localidade + número local). Na internet, é o endereço IP que funciona como a carteira de identidade do computador na rede.

Como a memorização dessa sequência de números não é trivial, foi criado, em 1984, um sistema que vincula cada sequência de números a um nome de domínio, que também deve ser único na internet. Esse sistema é denominado, em inglês, Domain Name System (DNS), e serve para traduzir em uma representação nominal a designação numérica dos endereços IP, sendo possível uma segregação desse nome de domínio por país e, em certa medida, por tipo de serviço ou área de atuação da respectiva organização.

Qualquer computador que pretenda utilizar ou oferecer serviços na internet precisa consultar um servidor de nomes de domínio – servidor DNS – predefinido para a rede em que essa máquina se encontra (para parte dos usuários, esse servidor DNS é o do seu provedor de acesso). Nesses servidores, os nomes de domínios são traduzidos em endereços IP numéricos, de tal forma que a informação, ao trafegar pela rede, possa encontrar o seu destino2.

Os nomes de domínios assumem uma configuração hierárquica, de modo que os endereços das páginas de internet baseiam-se em uma estrutura em que os níveis são separados pelo “ponto”, do mais específico (à esquerda) para o mais genérico (à direita). O nível hierárquico mais elevado no nome de domínio é denominado Top-Level Domain (TLD), que é a última representação nominal do nome de domínio (por exemplo, “.org” em www.oecd.org ou “.br” em www.puc-campinas.edu.br). A hierarquia decresce da direita para a esquerda. A representação nominal imediatamente à direita do TLD é chamada Second Level Top-Level Domain (por exemplo, “oecd” em www.oecd.org ou “.edu” em www.puc-campinas.edu.br).

Os TLDs são divididos em duas categorias. A primeira denomina-se Country Code Top-Level Domain (ccTLD), ou Código do País para o Domínio de Primeiro Nível. É designado para países ou regiões e representada por um código composto por duas letras, geralmente baseado no padrão ISO 3166-1 (por exemplo, “.br” para Brasil, “.au” para Austrália e “.jp” para Japão) (ISO, 2011). A segunda categoria, denominada TLD genérico (gTLD), não é relacionada a aspectos geográficos e tem uma forma genérica de utilização (por exemplo, “.com” para uso comercial e “.int” para organizações internacionais).

O registro de nomes de domínios, organizado a partir da estrutura dos gTLDs e ccTLDs, bem como o endereçamento IP, é um serviço que integra a infraestrutura da internet, sendo essencial e crítico para o seu funcionamento. Esse sistema hierárquico de representação de endereços permite a interconexão e a livre comunicação entre as centenas de milhões de máquinas na rede. Em seu Ato de Regulação nº 733, de 22/4/2002, o Parlamento Europeu evidenciou a essencialidade desses serviços:

TLDs são parte integrante da infraestrutura da internet. Eles são elementos essenciais da interoperabilidade global do “world wide web” (www). A conexão e a identidade garantidas pela atribuição de nomes de domínios e seus endereços [IP] correspondentes permitem aos usuários localizarem computadores e páginas de internet na rede. TLDs são também parte integrante de qualquer endereço de e-mail3. (UNIÃO EUROPÉIA, 2002, p. 1) (grifos nossos)

As estruturas de organização da infraestrutura e gestão da internet repetem-se a partir de um organismo central, apoiado em organismos regionais e em instituições nacionais. Na esfera mundial, a gestão é exercida pela Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN), entidade de direito privado, sem fins lucrativos, vinculada ao governo dos Estados Unidos da América, que congrega representantes das comunidades mundiais acadêmica, empresarial, técnica e de usuários da internet.

No Brasil, a entidade designada pela ICANN4 para a gestão do domínio “.br” é o Comitê Gestor da Internet no Brasil – CGI.br. Nos termos do Decreto 4.829/2003, cabe ao CGI.br estabelecer as diretrizes para a organização das relações entre o governo e a sociedade na execução do registro de nomes de domínio, na alocação de endereços IP e na administração pertinente ao ccTLD ".br", no interesse do desenvolvimento da internet no país (BRASIL, 2003). Além disso, como será apresentado neste trabalho, o Comitê exerce – na prática – o papel de entidade reguladora da gestão do registro de nomes de domínios no Brasil, pois, de modo permanente e sistematizado, regula as tarifas cobradas e as despesas com a execução dos serviços, delibera sobre quaisquer questões relativas aos serviços de registro de nomes de domínio e alocação de endereços IP e regula a qualidade de sua prestação.

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Nesse contexto, este artigo trata de aspectos concernentes à regulação da gestão do ccTLD brasileiro tendo como base o arcabouço normativo pátrio e as diretrizes e recomendações emanadas por organismos internacionais no que tange à governança da internet.

Tal questão se mostra relevante ao evidenciar-se, neste trabalho, o caráter interventivo e não previsto em lei da atuação exercida pelo CGI.br no domínio econômico. A partir daí, busca-se criticar a estrutura de governança do registro de nomes de domínios no Brasil, especialmente no que tange à relação do Estado com a administração do ccTLD “.br”. Para atingir esse resultado, este ensaio descreve experiências internacionais no processo de legitimação da intervenção estatal na gestão desse serviço, em comparação com o modelo brasileiro.

O tema é oportuno, haja vista que em agosto de 2011 foi apresentado à Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 2.126/2011, que se propõe a estabelecer o chamado Marco Civil da Internet. As discussões no Congresso Nacional sobre esse projeto – que trata dos princípios, garantias, direitos e deveres dos usuários da rede mundial – poderão definir o modelo de governança da internet no país.

Nesse contexto, o propósito do presente artigo é contribuir, eventualmente, para o desenho de um novo modelo de regulação, institucionalizado e legítimo, para os serviços de registro de nomes de domínios, de alocação de endereços IP e de administração relativos ao “.br”.

Para tanto, é inicialmente descrito o papel de cada stakeholder de um sistema de registro de nomes de domínios e suas inter-relações. Em seguida, é apresentado o papel do Estado em relação à gestão dos ccTLDs nacionais, os diferentes desenhos institucionais encontrados no mundo e os modelos de intervenção dos governos nacionais sobre esse serviço. Adiante, é abordada a experiência internacional quanto à legitimação da atuação estatal no serviço de registro de nomes de domínios, seguida pelo modelo de administração do ccTLD brasileiro, com foco na intervenção que o Estado exerce sobre os serviços. A partir daí, é feita uma análise comparativa do modelo brasileiro em relação às experiências internacionais descritas.

2. ATORES DE UM SISTEMA NACIONAL DE REGISTRO DE NOMES DE DOMÍNIOS

O desenho institucional para a gestão de um ccTLD pode assumir diferentes configurações, a depender de como os stakeholders do sistema de registro de nomes de domínio se inter-relacionam. Além do Estado, que em muitos países exerce papel preponderante nesse sistema, esses atores são o operador5, os registradores e os usuários.

Operador do registro (registry, em inglês), gestor do ccTLD ou simplesmente “registro” é a entidade responsável pelo repositório oficial e centralizado de todos os nomes de domínios registrados sob um ccTLD. É o responsável por publicar eletronicamente essa lista de nomes para o sistema de nomes de domínios (DNS), composto por vários servidores. Para tanto, essa entidade deve dispor da infraestrutura tecnológica necessária para comportar as suas bases de dados e para trocar informações com os servidores DNS, garantindo o funcionamento da internet sob aquele TLD, seja um ccTLD ou um gTLD. Também cabe ao operador gerir a alocação de endereços IP destinados àquele ccTLD, bem como manter informações adicionais, como os contatos dos proprietários dos nomes de domínio e o registrador que registrou o nome de domínio para o usuário (BUSH; HUTER; WENZEL, 2006).

O operador é, por definição, monopolista (UIT, 2008), ou seja, somente pode haver um para cada ccTLD, que, por sua vez, é único por país. A designação da entidade que irá atuar como operador em cada ccTLD é feita pela ICANN, com respaldo do país correspondente.

Os registradores (registrars, em inglês), ou revendedores de domínios, são organizações ou empresas privadas autorizadas pelo operador do registro e pela ICANN a negociarem nomes de domínios sob determinado ccTLD. Por meio de contrato firmado com o operador, eles oferecem o serviço de registro de nomes de domínios aos usuários finais. São tipicamente provedores de acesso à internet ou companhias que oferecem outros serviços adicionais, como hospedagem de página na internet e de correio eletrônico. Geralmente, existem vários registradores atuando no mercado de registro de domínios para cada ccTLD, competindo entre si quanto a preços, tipos de serviços oferecidos, qualidade do atendimento ao cliente, serviços de valor agregado, entre outros.

Os usuários, por sua vez, são organizações, empresas ou pessoas físicas que registram, em nome próprio, os domínios. Para todos os efeitos práticos, o usuário tem a propriedade sobre aquele nome. A partir de uma relação contratual geralmente estabelecida com o registrador, os nomes de domínios são registrados por um determinado prazo, a depender das regras impostas e dos preços pagos pelo usuário.

Devem ser consideradas também como usuários as pessoas e organizações que usam a internet. Eles dependem das informações fornecidas pelo DNS para que possam acessar websites, enviar e-mails e usar outras formas de comunicação baseadas nos protocolos da rede mundial para se comunicarem com aqueles que registraram nomes de domínios.

Esses stakeholders do sistema de registro de nomes de domínios podem se inter-relacionar de diferentes maneiras, a depender do modelo adotado em cada país. Dois modelos se destacam por serem os mais utilizados: o modelo de múltiplos registradores e o modelo verticalizado6, no qual não há segregação de funções entre o operador e os registradores.

O modelo de múltiplos registradores minimiza as funções monopolizadas pelo operador do registro, incrementa a competição e facilita o processo de inovação (UIT7, 2008). Os usuários não se relacionam diretamente com o operador, e sim com os registradores, que, por sua vez, interagem com o operador do ccTLD. Desse modo, os custos do operador são menores, pois a ele cabem apenas as atribuições que se constituem monopólio natural. Ao invés de lidar com milhões de usuários, ele atende demandas de dezenas de registradores.

No modelo verticalizado8, não existem registradores. Por esse motivo, o operador do ccTLD também lida diretamente com os usuários, acumulando o papel de registrador único. Nesse modelo, o operador tem custos mais elevados, por assumir mais atribuições. Ademais, os preços para os usuários tendem a ser maiores, por não haver competição (UIT, 2008). Por ser o operador um monopolista natural (BUSH; HUTER; WENZEL, 2006), qualquer serviço adicional prestado por ele gera uma barreira à entrada e pode desencorajar a prestação desses serviços por outras empresas.

Segundo a UIT (2008), esse modelo é mais encontrado em países em que há mais regulação. Nações em que o serviço não é regulado ou é regulado de maneira branda evitam esse modelo em função das consequências anticompetitivas para o mercado.

Figura 1

A depender da política pública adotada em cada país, assevera a UIT (2008) que o modelo de múltiplos registradores é mais aconselhável por proporcionar um ambiente favorável à competição. Esse modelo também fortalece a indústria de provedores de acesso e pode estimular o setor de serviços relacionados à rede mundial como um todo, aumentando a expertise e favorecendo a ampliação do uso da internet em um país.

Na maioria dos países, o sistema de registro de nomes de domínios, dada a sua relevância como elemento crítico na infraestrutura nacional da internet, conta com a participação de outro ator – o Estado – que se sobressai com maior ou menor intensidade. A seção seguinte tem como propósito apresentar as formas pelas quais o Estado pode exercer o papel de autoridade regulatória na gestão dos seus respectivos ccTLDs.

3. A GOVERNANÇA DOS ccTLDs E O ESTADO

Existem hoje mais de 250 extensões de ccTLD no mundo (IANA, 2011b), e para cada uma existe um operador designado. A ICANN é a entidade responsável por designar o operador de cada ccTLD, geralmente por indicação do governo ou da autoridade regulatória de cada país (UIT, 2008).

Nos primeiros anos de funcionamento internet, essa designação foi inicialmente feita, na maioria dos países, para universidades ou organizações não governamentais voltadas para a pesquisa, por serem as primeiras entidades que requisitaram conexão à rede mundial de computadores – na maior parte das vezes com o propósito de usá-la para fins acadêmicos (MUELLER, 2002 apud YU, 2004).

Em função do desenvolvimento da rede mundial de computadores, e pelo fato de os países terem se tornado mais conscientes quanto a sua importância, um número crescente de governos passou a interessar-se pela gestão ou supervisão de seus códigos nacionais de domínios de primeiro nível (OCDE, 2006). Além disso, os nomes de domínios passaram a chamar a atenção dos estados nacionais especialmente pela constatação de que muitas vezes essa infraestrutura crítica estava sendo administrada por atores privados de maneira independente do poder público.

3.1 A relevância do registro de nomes de domínios para o Estado

Os países cada vez mais têm considerado os códigos nacionais de domínios como parte estratégica de sua política de internet, integrante de sua soberania nacional e, em alguns casos, fonte de receita (OCDE, 2006). Ou seja, a questão “quem deve administrar o ccTLD?” deixou de ser acadêmica e passou a ser política. Segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (2006, p. 4):

O ccTLD representa o interesse nacional ou territorial de um domínio, e é frequentemente visto como o carro-chefe da participação de um país na internet e como um ativo estratégico, com implicações simbólicas, socioeconômicas e relativas à segurança e à estabilidade da internet.9

Enquanto os gTLDs geralmente não têm sua designação relacionada a países ou territórios e são administrados pela ICANN, os operadores de ccTLDs estão sob jurisdição nacional para a definição das políticas públicas, diretrizes e responsabilidades legais a que se submetem10. Essa competência local ficou consubstanciada no documento denominado “Princípios e Diretrizes para a Delegação e Administração de ccTLDs”, aprovado pelo Comitê Consultivo Governamental (GAC) da ICANN, em 5/3/2005.

Tendo como escopo os princípios e diretrizes que devem orientar as relações entre governo, operador do registro e a ICANN, o documento destaca, em sua Cláusula 1.2, que:

o princípio fundamental a ser seguido é o princípio da subsidiariedade: a política pública que rege a atuação do operador de ccTLD deve ser definida localmente (por cada país), a menos que se demonstre eventual impacto global e a necessidade de que ela seja definida na esfera internacional. A maioria dos aspectos relativos a políticas de atuação de um operador de registro é de natureza própria de cada país e deve ser estabelecida pela comunidade local de usuários de internet, em conformidade com a respectiva legislação11. (ICANN, 2005, p. 1) (grifamos)

A Diretriz 4.2.1 do documento ressalta que o governo de cada país deve assegurar-se de que a administração do ccTLD está em consonância com o interesse público, com a política pública nacional estabelecida e com o seu arcabouço legal e regulamentar (ICANN, 2005).

Tal entendimento foi ratificado posteriormente pela segunda etapa da Cúpula Mundial da Sociedade da Informação (ONU, 2005) e pela UIT (2006), em que se concordou que não deve haver envolvimento de um país em decisões relativas ao ccTLD de outro país, e os interesses legítimos de cada país relativos às decisões que afetam seus respectivos registros devem ser respeitados e defendidos.

A UIT (2006b), por meio de sua Resolução 102/2006, reconhece que cada país-membro representa os interesses da população do país ou território para o qual o ccTLD foi atribuído. A Resolução destaca, ainda, que o papel dos governos quanto à gestão da internet inclui a implementação de um modelo regulatório claro, consistente e estável, a fim de promover um ambiente favorável no qual as redes globais sejam interoperáveis e acessíveis a todos os cidadãos, e para garantir a adequada proteção ao interesse público no gerenciamento dos recursos de internet, entre eles os nomes de domínios e os endereços IP. Na mesma linha, Park (2009) afirma que muitos governos consideram o sistema de nomes de domínio como um recurso público, e que a autoridade final sobre tal recurso deve ser o Estado.

3.2 Modos de intervenção estatal e estruturas de governança para o ccTLD

Em face da relevância desses serviços para a coletividade, uma questão que se coloca é a de saber se ou como um país deve implementar sua autoridade governamental sobre seu ccTLD, considerando-se especialmente o seu arcabouço legal e regulamentar.

Alguns governos acreditam que não há necessidade de intervir na gestão do registro nacional de nomes de domínios, deixando-a a cargo da iniciativa privada. Em outros casos, o estado pretende intervir, de alguma forma, na gestão do ccTLD, mas a legislação vigente oferece obstáculos por não sustentar essa atuação estatal. Há ainda os casos em que a legislação fundamenta a intervenção estatal na gestão do ccTLD, restando ao governo delinear a política pública a ser atendida pela prestação dos serviços.

Quando existe, o envolvimento governamental em seus ccTLDs pode estar institucionalizado de maneira formal ou informal, conforme o país. Em alguns casos, o operador do ccTLD está sujeito a um acordo ou contrato com o governo e a determinado mecanismo de fiscalização12. Pode, em outros casos, ser gerido e operacionalizado pelo próprio Estado. Existem ainda situações em que a relação entre o ccTLD e o governo se dá de maneira muito informal, desprovida de contrato ou legislação específica, como nos casos da alemã “.de” ou de inglesa “.uk” (OCDE, 2006).

Além de existirem variados níveis de envolvimento estatal na gestão do serviço de registro de nomes de domínios, os operadores de ccTLD assumem diferentes configurações institucionais, a depender do país. Isso é em parte devido a decisões políticas, e em parte devido a razões históricas. Em pesquisa realizada em 2003, com base em informações obtidas de 67 países, a UIT chegou ao seguinte resultado quanto à natureza dos operadores de registros nacionais:

Tabela 1

Fonte: adaptado de (UIT, 2004)

Enquanto, em alguns países, o responsável pelos registros sob o código nacional de domínio de primeiro nível é um órgão público (agência reguladora do setor de telecomunicações ou ministério das comunicações, por exemplo), em outros o operador do ccTLD é um organismo não-governamental que representa a comunidade de internet. Nesse caso, a entidade pode ou não ser auditada ou supervisionada pelo governo do seu país, a depender do nível de envolvimento do governo e da legislação vigente. Há ainda aquelas entidades responsáveis pelo registro nacional de nomes de domínios que são completamente autônomas e sem fins de lucro, e também há casos empresas comerciais que operam o registro com base em um vínculo contratual com o governo.

Na Alemanha, por exemplo, o operador Denic é uma cooperativa formada por empresas comerciais. Outros registradores se definem como empresas privadas, como a JPRS, no Japão, a Nominet, no Reino Unido, ou a Neustar, nos Estados Unidos13. Outros administradores de ccTLD, como os da Espanha, Coréia do Sul e Argentina, são operados pelo próprio governo. Uma parcela menor de operadores de registros de nomes de domínios, como os do México, Suíça e Turquia, funciona em ambiente acadêmico, como universidades.

O Quadro 1 apresenta a relação de alguns operadores de ccTLD com a administração pública em alguns países, a título de exemplificação:

Quadro 1

Fonte: adaptado de (OCDE, 2006).

Ao se observarem os operadores de ccTLD dos membros da OCDE e em outros países nos quais se constata um crescimento mais expressivo no número de registros, verifica-se que a maioria é de organizações sem fins lucrativos (OCDE, 2006), geralmente denominadas Network Information Center (NIC). São geralmente compostas por representantes de provedores de serviços de internet, de organizações representativas do setor, e, muitas vezes, com participação de representantes do governo.

Na maioria dos casos, o poder público tem significativa influência sobre a operação do ccTLDs, independentemente de este ser operado com fins comerciais16. Segundo a OCDE (2006), à medida que cresce o interesse dos governos em se envolverem na gestão de seus ccTLDs, diversos países têm editado leis destinadas a estabelecer a base legal para a participação governamental em seu correspondente ccTLD, tal como foi feito na França e na Índia, em 2004. Nos últimos anos, diversas organizações governamentais assumiram o controle dos seus respectivos registradores.

Em 2003, a partir de pesquisa realizada com diversos países e destinada a aumentar a compreensão quanto ao papel dos governos frente aos seus domínios nacionais, a UIT detectou que a maioria deles – se não todos – tendem a desempenhar algum tipo de papel sobre seu ccTLD (UIT, 2004). Naquele ano, entre os países cujos operadores de registro de nomes de domínios não tinham qualquer relação com o governo (18,6% do total), 84,6% afirmaram que planejavam mudar a situação, de modo a garantir um envolvimento governamental.

Apenas 18% dos países já tinham editado legislação que dava suporte à relação do Estado junto ao ccTLD. Contudo, 56% dos países estavam envidando esforços para conferir maior formalização da relação estatal com a administração do registro de nomes de domínios, por meio, por exemplo, da elaboração de projetos de lei, da realização estudos voltados à contratualização do serviço e da formação de comissões no governo para discutir o tema.

Atualmente, segundo Park (2009), a maior parte das designações ccTLD feitas pela ICANN são para entidades governamentais. Essa tendência, consolidada nos últimos anos, é resultado do interesse público envolvido na gestão dos ccTLDs, por meio da proteção da informação, da propriedade intelectual e dos direitos individuais, da promoção da presença nacional na internet e do reconhecimento dos nomes de domínios como recursos da coletividade.

A cada país cabe definir com que intensidade deve se dar o envolvimento governamental nos serviços de registro de nomes de domínios. O Estado, ao optar por exercer algum papel no sistema de registro e tendo definido a intensidade dessa intervenção, deve verificar quais as ações a serem adotadas a fim de legitimar essa atuação, tornando-a condizente com o seu arcabouço jurídico ou estabelecendo um marco regulatório específico. Isso posto, a seção seguinte destina-se a ilustrar a experiência internacional no que tange à legitimação da atuação do Estado na gestão do respectivo ccTLD.