Cumpre destacar, inicialmente, que o princípio da eficiência foi introduzido na CF/88 por meio da Emenda nº 19/1998, que alterou a redação do art. 37 da Constituição Federal. Dessa maneira, o legislador quis enfatizar a idéia de que a eficiência administrativa deveria ser um princípio a ser observado pela Administração Pública brasileira. Para se aumentar a eficiência no serviço público, é fundamental a definição de critérios objetivos e a geração de indicadores de qualidade e de produtividade, pois somente a partir da obtenção de dados confiáveis de produtividade é que se tornará possível a atuação do gestor no sentido do aumento da eficiência de um órgão ou entidade. [1]
No que se refere ao conceito de eficiência administrativa, Alexandre de Moraes afirma que o princípio da eficiência é o que impõe à administração pública direta e indireta e a seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a se evitar desperdícios. [2]
Sendo assim, a definição de critérios objetivos para a aferição e melhora da produtividade dos delegados de polícia representa um tema de extrema importância para a sociedade e a segurança pública moderna. Deve-se, então, buscar meios para se aferir e se atingir a máxima eficiência na atuação da autoridade policial, pois essa atividade tem impacto direto na segurança pública que, nos termos do art. 144 da CF/88, é um dever do Estado. No entanto, a criação de indicadores objetivos para a medição da eficiência do serviço policial, principalmente da atuação da autoridade policial, tem se mostrado um enorme desafio, tendo em vista a dificuldade de se medir, de forma adequada e confiável, às atividades de polícia judiciária executadas pelo delegado de polícia. [3]
ALCANTARA (2009) ensina que a avaliação da eficiência é de difícil operacionalização em serviços públicos. Isso ocorre porque grande parte das atividades públicas não permite uma avaliação direta e objetiva dos resultados, pois elas atuam em sistemas abertos e complexos. Além disso, há uma enorme dificuldade de se mensurar e avaliar eficiência no setor público. O autor aponta os seguintes problemas na definição e medição dos resultados: a) imperfeição dos indicadores de resultados; b) limitação burocrática para redução de custos; e c) resistência dos servidores à avaliação periódica. Ademais, o autor alerta que uma organização pública e seus servidores não podem ser avaliados apenas por um ou alguns aspectos relacionados à sua atividade. Pelo contrário, de acordo com o autor, o servidor público somente pode ser avaliado levando-se em conta todas as suas atividades desenvolvidas numa perspectiva global. [4]
Há de se destacar, ainda, que algumas instituições policiais têm adotado um critério simples de aferição da produtividade da autoridade policial, qual seja, a produtividade do delegado de polícia é calculada pelo percentual do número de inquéritos policiais relatados divididos pelo número de inquéritos instaurados. Dessa maneira, é considerada adequada à produtividade quando o percentual for superior a 100%, ou seja, quando houver mais inquéritos sendo relatados do que instaurados. Ora, há de se ter em mente que tal índice é importante para aferir se uma instituição policial consegue atender a demanda de serviço, ou seja, se o número dos inquéritos policiais que saem da instituição (relatados) é superior ao número de inquéritos policiais que entram na instituição policial (instaurados por portaria ou por auto de prisão em flagrante). No entanto, esse critério aparentemente simples de aferição da produtividade policial apresenta diversas falhas, razão pela qual há de se pensar num novo índice para que se possa medir, de forma adequada, a atividade de polícia judiciária realizada pelo delegado de polícia. [5],[6]
Conforme visto, o critério comumente utilizado para aferição da produtividade policial é obtido por meio da seguinte fórmula: o índice de produtividade do delegado é igual ao número de “inquéritos relatados” (IR) dividido pelo número de “inquéritos instaurados” (II) multiplicado por 100. No entanto, tal índice não é adequado para avaliar a produtividade das unidades policiais, pois ele apresenta inúmeras falhas, quais sejam: [7]
1) O número de inquéritos policiais instaurados passa a ter um impacto negativo na produtividade do Delegado e da unidade policial. Dessa forma, isso pode gerar um desinteresse do Delegado na instauração de um inquérito policial. Isso pode ser facilmente verificado nas seguintes situações: a) exemplo 1: um Delegado “X” tem o número de 10 inquéritos relatados e 02 inquéritos instaurados (produtividade de 500%) e b) exemplo 2: um Delegado “Y” tem o mesmo número de 10 inquéritos relatados, mas tem 20 inquéritos instaurados (produtividade de 50%). Ora, observa-se que a aplicação do índice de produtividade policial adotado comumente gera um autêntico paradoxo, pois o delegado “Y” do exemplo 2 trabalhou muito mais do que o delegado “X” do exemplo 1, no entanto, sua produtividade foi menor.
2) O número de indiciamentos realizados pela autoridade policial não entra no cálculo de sua produtividade (falta de uma perspectiva global da atuação policial). Dessa forma, isso pode gerar um desinteresse do Delegado em realizar indiciamentos.
3) O índice de produtividade policial comumente adotado não leva em consideração o número de flagrantes e de oitivas realizadas pelas autoridades policiais.
4) O índice de produtividade policial adotado comumente não leva em consideração a carga de inquéritos policiais sob a responsabilidade da autoridade policial e a quantidade da produção realizada. Isso pode ser facilmente verificado nas seguintes situações: a) exemplo 01: um Delegado “X” tem o número de 02 inquéritos relatados e 01 inquérito instaurado (produtividade de 200%) e b) exemplo 02: um Delegado “Y” tem o número de 10 inquéritos relatados e 20 inquéritos instaurados (produtividade de 50%). Observa-se, de novo, a ocorrência de um paradoxo, pois o delegado do exemplo 2 trabalhou muito mais do que o delegado do exemplo 1, no entanto, obteve uma produtividade menor.
5) O índice de produtividade policial comumente adotado privilegia demasiadamente o número de inquéritos relatados. Dessa forma, podem acontecer as seguintes distorções: a) privilégio aos inquéritos policiais mais fáceis de serem relatados; b) desinteresse em relação aos inquéritos mais complexos, que demandam operações, inúmeras oitivas e indiciamentos; c) desinteresse no aprofundamento das investigações policiais e d) produção de relatórios policiais prematuros, com o intuito de se aumentar a produtividade, sem que tenha havido a conclusão da investigação policial (possível perda da qualidade da investigação policial em prol da quantidade).
Dessa maneira, resta evidente a necessidade da criação de um novo índice de produtividade da atividade policial que seja mais justo, no que se refere à medição da produtividade e da eficiência do trabalho desenvolvido pelo policial e que, ainda, seja capaz de aferir todas as funções desenvolvidas pela autoridade policial relacionadas à condução de inquérito policial e a produção de atos de polícia judiciária (criação de um índice com uma perspectiva global da atuação da autoridade policial). [8]
Sendo assim, um novo índice de aferição da produtividade policial (IPP) deveria levar em conta, no mínimo, as seguintes variáveis: 1) número de inquéritos relatados (IR); 2) número de inquéritos instaurados mediante flagrante (FLA); 3) número de indiciamentos realizados (IND); 4) número de inquéritos instaurados mediante portaria (PORT) e 5) número de oitivas realizadas (OIT). [9]
Outro ponto importante é que um índice ideal de aferição da produtividade da autoridade policial deveria dar pesos diferentes de acordo com a complexidade e o tipo de atividade desenvolvida pela autoridade policial.
Por exemplo, um índice de produtividade policial ideal deveria atribuir pesos diferentes de acordo com a complexidade e a importância das atividades desenvolvidas pelo Delegado de Polícia. Por exemplo, o índice poderia atribuir os seguintes pesos: 1) número de inquéritos relatados (PESO 03); 2) número de inquéritos instaurados mediante flagrante (PESO 02); 3) número de indiciamentos realizados (PESO 02); 4) número de inquéritos instaurados mediante portaria (PESO 02) e 5) número de oitivas realizadas (PESO 01). [10]
Dessa forma, o novo índice de produtividade do Delegado de polícia seria igual ao “número de inquéritos relatados - IR” (multiplicado por três), somado ao “número de flagrantes – FLA” (multiplicado por dois), somado ao “número de indiciamentos - IND” (multiplicado por dois), somado ao “número de portarias instauradoras - POR” (multiplicado por dois) e somado ao “número de oitivas - OIT”. Para a obtenção do índice, o total obtido pela soma das variáveis acima seria dividido por 10 (dez). [11]
Entende-se, assim, que um índice de produtividade policial ideal deveria ser gerado, de forma automática, pelos sistemas informatizados comumente utilizados pelas polícias civis, com a finalidade de se fornecer um dado mais realista da produção da autoridade policial na instauração e na condução de inquéritos policiais. [12]
Dessa maneira, um índice de aferição da produtividade policial mensal do delegado de polícia (IPP) poderia ser obtido por meio da seguinte fórmula proposta: IPP = [IR (x3) + FLA (x2) + IND (x2) + POR (x2) + OIT (x1)] dividido por 10
Assim sendo, entende-se que a adoção do índice proposto corrigiria as falhas encontradas no índice comumente utilizado de medição da produtividade policial, senão vejamos em 02 (dois) exemplos hipotéticos:
a) Exemplo 1: um Delegado “X” tem a seguinte produção mensal: 20 inquéritos relatados, nenhum inquérito instaurado por flagrante, 15 indiciamentos, 40 inquéritos instaurados por portaria e 30 oitivas realizadas. Com a adoção do novo índice, a produtividade do delegado “X” seria: 20 inquéritos relatados multiplicados pelo peso 03, somado a 15 indiciamentos realizados multiplicados pelo peso 02, somado a 40 inquéritos instaurado mediante portaria multiplicados pelo peso 02 e somado a 30 oitivas realizadas multiplicadas pelo peso 01. Dessa forma, o total seria igual a (60 + 30 + 80 + 30) dividido por 10. Ou seja, o índice de produtividade do delegado “X” seria igual a 200 dividido por 10, ou seja, o IPP do delegado “X” seria igual a 20. Eis os cálculos: IPP = [20 (x3) + 0 (x2) + 15 (x2) + 40 (x2) + 30] dividido por 10 = (60 + 0 + 30 + 80 + 30) dividido por 10 = 200 dividido por 10 = 20. Sendo assim, o Índice de produtividade do Delegado “X” = 20.
b) Exemplo 02: um Delegado “Y” tem a seguinte produção mensal: 02 inquéritos relatados, 05 inquéritos instaurados por flagrante, 20 indiciamentos realizados, 50 inquéritos instaurados por portaria e 40 oitivas realizadas. Com a adoção do novo índice, a produtividade do delegado “Y” seria: 02 inquéritos relatados multiplicados pelo peso 03, somado a 05 inquéritos instaurados mediante flagrante multiplicados pelo peso 02, somado a 20 indiciamentos realizados multiplicados pelo peso 02, somado a 50 inquéritos instaurado mediante portaria multiplicados pelo peso 02 e somado a 40 oitivas realizadas multiplicadas pelo peso 01. Dessa forma, o total seria igual a (06 + 10 + 40 + 100 + 40) dividido por 10. Ou seja, o índice de produtividade do delegado “Y” seria igual a 196 dividido por 10, ou seja, o IPP do delegado “Y” seria igual a 19,6. Eis os cálculos: IPP = [02 (x3) + 5 (x2) + 20 (x2) + 50 (x2) + 40] dividido por 10 = (06 + 10 + 40 + 100 + 40) dividido por 10 = 196 dividido por 10 = 19,6. Sendo assim, o Índice de produtividade do Delegado “Y” = 19,6.
Ante o exposto, sem a menor intenção de se esgotar o presente tema, e considerando a necessidade de maiores estudos para a criação de modelos adequados de aferição da produtividade da autoridade policial; entende-se, salvo melhor juízo, que um índice de produtividade policial ideal deveria considerar a execução das atividades de polícia judiciária como um todo (perspectiva global), atribuindo-se pesos diferentes de acordo com o tipo de atividade desenvolvida pelo Delegado de Polícia, ao invés de se concentrar apenas no número de inquéritos relatados.
Além disso, um índice de produtividade policial ideal deveria ser obtido por meio de um sistema informatizado, de forma que o índice pudesse ser calculado automaticamente pelo sistema e disponibilizado em uma tabela acessível aos gestores da unidade policial ou às respectivas corregedorias de polícia.
Ademais, é importante destacar que o índice de produtividade policial proposto apresenta algumas limitações, pois somente seria capaz de avaliar o aspecto quantitativo da atividade da autoridade policial, sendo incapaz, por exemplo, de mensurar a qualidade das peças de polícia judiciária produzidas (papel a ser exercido pelas corregedorias de polícia), bem como outras variáveis relacionadas ao trabalho do delegado de polícia (participação em operações policiais, viagens a serviço, execução de atos administrativos não relacionados à condução de inquéritos policiais, etc.).
Por fim, entende-se que somente a partir da adoção de um índice justo e correto de aferição da produtividade da autoridade policial é que se tornaria possível obter as informações necessárias para o incremento das atividades policiais, em atendimento ao princípio constitucional da eficiência administrativa.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
1. ALCANTARA, Christian Mendez. Os Princípios Constitucionais Da Eficiência E Eficácia Da Administração Pública: Estudo Comparativo Brasil e Espanha. Disponível em: <http://www.abdconst.com.br/revista/ARTIGO%202.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2012.
2. FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa na Constituição Federal. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 220, abr./jun. 2000.
3. GRATERON, Ivan Ricardo Guevara. Auditoria de Gestão: a utilização de indicadores de gestão no serviço público. Disponível em: <http://www.audicaixa.org.br/arquivos_auditoria/auditoria%20de%20gestao.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2012.
4. MAGDOFF, Harry. Usos e abusos das medidas de produtividade. Disponível em: <http://resistir.info/mreview/produtividade.html>. Acesso em: 21 abr. 2012.
5. MARTÍNEZ, José M. Dominguez y RUEDA, Nuria. Los indicadores de producción pública. ECONOMISTAS – COLEGIO DE MADRID, Madrid, n° 105, jul 2005.
6. METCALFE, Les; RICHARDS, Sue. Improving public management. 2. Ed. London: SAGE, 1992.
7. MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. 3º. Ed. São Paulo: Atlas, 1999.
8. PAGE, Stephen. Measuring accountability for results in interagency collaboratives. Public Administration Review, v. 64, nº. 5, sep./oct. 2004.
9. PINHEIRO, Michel. O princípio da eficiência na administração pública e o cidadão. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, nº. 40. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/341>. Acesso em: 26 abr. 2012.
10. TROVÃO, Antônio de Jesus. O princípio da eficiência e o serviço público. Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/32491>. Acesso em: 21 abr. 2012.
11. VETTORATO, Gustavo. O conceito jurídico do princípio da eficiência da Administração Pública. Diferenças com os princípios do bom administrador, razoabilidade e moralidade. Jus Navigandi. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/4369>. Acesso em: 28 abr. 2012.
NOTAS
[1] ALCANTARA, Christian Mendez. Os Princípios Constitucionais Da Eficiência e Eficácia da Administração Pública: Estudo Comparativo Brasil e Espanha. Disponível em: <http://www.abdconst.com.br/revista/ARTIGO%202.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2012.
[2] MORAES, Alexandre de. Reforma Administrativa: Emenda Constitucional nº 19/98. 3º Ed. São Paulo: Atlas, 1999, p. 30.
[3] VETTORATO, Gustavo. O conceito jurídico do princípio da eficiência da Administração Pública. Diferenças com os princípios do bom administrador, razoabilidade e moralidade. Jus Navigandi. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/4369>. Acesso em: 28 abr. 2012.
[4] ALCANTARA, Christian Mendez. Os Princípios Constitucionais Da Eficiência e Eficácia da Administração Pública: Estudo Comparativo Brasil e Espanha. Disponível em: <http://www.abdconst.com.br/revista/ARTIGO%202.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2012.
[5] GRATERON, Ivan Ricardo Guevara. Auditoria de Gestão: a utilização de indicadores de gestão no serviço público. Disponível em: <http://www.audicaixa.org.br/arquivos_auditoria/auditoria%20de%20gestao.pdf>. Acesso em: 20 abr. 2012.
[6] PINHEIRO, Michel. O princípio da eficiência na administração pública e o cidadão. Jus Navigandi, Teresina, ano 5, n. 40. Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/341>. Acesso em: 26 abr. 2012.
[7] MAGDOFF, Harry. Usos e abusos das medidas de produtividade. Disponível em: <http://resistir.info/mreview/produtividade.html>. Acesso em: 21 abr. 2012.
[8] TROVÃO, Antônio de Jesus. O princípio da eficiência e o serviço público. Disponível em: <http://jusvi.com/artigos/32491>. Acesso em: 21 abr. 2012.
[9] MARTÍNEZ, José M. Dominguez y RUEDA, Nuria. Los indicadores de producción pública. ECONOMISTAS – COLEGIO DE MADRID, Madrid, n° 105, p. 77-85, jul 2005.
[10] PAGE, Stephen. Measuring accountability for results in interagency collaboratives. Public Administration Review, v. 64, n. 5, p. 591-606, sep./oct. 2004.
[11] METCALFE, Les; RICHARDS, Sue. Improving public management. 2ª. ed. London: SAGE, 1992.
[12] FRANÇA, Vladimir da Rocha. Eficiência administrativa na Constituição Federal. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, 220, p. 165-177, abr./jun. 2000.