O presente artigo pretende analisar a definição de interesse público, base para a formulação e materialização das políticas públicas, adotando por principal marco teórico o pensamento de John Rawls acerca da cooperação social em uma sociedade plural, bem como tomando por base o seu entendimento acerca da justiça como equidade[1].
Esclareça-se, desde já, que os conceitos que se pretende utilizar e as relações que se tentará estabelecer levarão em consideração a concepção de tipo ideal, centro da doutrina epistemológica de Max Weber:
O conceito de tipo ideal se situa no ponto de convergência de várias tendências do pensamento weberiano. O tipo ideal está ligado à noção de compreensão, pois todo tipo ideal é uma organização de relações inteligíveis próprias a um conjunto histórico ou a uma seqüência de acontecimentos. Por outro lado, o tipo ideal está associado ao que é característico da sociedade e da ciência moderna, a saber o processo de racionalização. A construção de tipos ideais é uma expressão do de esforço de todas as disciplinas científicas para tornar inteligível a matéria, identificando sua racionalidade interna, e até mesmo construindo esta racionalidade a partir de uma matéria ainda meio informe. Por fim, o tipo ideal se vincula também à concepção analítica e parcial da causalidade. O tipo ideal permite, de fato, perceber indivíduos históricos ou conjuntos históricos. Mas o tipo ideal é uma percepção parcial de um conjunto global; conserva, para toda relação causal o seu caráter parcial, mesmo quando, em aparência, abrange toda uma sociedade.[2]
Com efeito, a implementação de políticas públicas – que deverá sempre vincular-se a mais estrita legalidade (art. 37, II da CF/88) – em um Estado democrático de direito, como efetivamente é o brasileiro[3], quase sempre reflete uma tarefa árdua.
Embora se possa afirmar – consciente das discussões que fatalmente surgirão dessa afirmação – que nem toda política de governo externa uma política pública de Estado, toda política pública de Estado deve estar contida numa política de governo[4]. Tal relação implica muitas vezes, por questões políticas e/ou ideológicas, naturais a uma sociedade plural, numa enorme judicialização dos atos tendentes à materialização das políticas públicas pretendidas pelos que dirigem o Estado.
Referida judicialização, por sua vez, é inerente a um Estado Democrático de Direito, onde os debates políticos são amplos e cujos dissensos muitas vezes são levados à apreciação do Poder Judiciário com escudo na norma inserta no art. 5º, XXXV da Constituição Federal: “a lei não excluirá da apreciação do Poder judiciário lesão ou ameaça a direito”.
A clássica teoria da tripartição dos Poderes, de Charles Louis de Secondat, barão da Brède e de Montesquie – na qual o poder freia o próprio poder, e que, em função disto, a engrenagem Estatal só gira em havendo uma harmonia de entendimentos na busca do interesse público – adotada pelo texto Constitucional Pátrio em seu art. 2º[5], sinaliza que muitas vezes os poderes tendem a se paralisar mutuamente. E quando tal engrenagem se vê prestes a parar, ou a mover-se de forma desarmônica, o Poder Judiciário é chamado a mediar e a “aparar as arestas” dos interesses postos em conflito.
Este ambiente social de constantes lutas[6] e conflitos de interesse, ainda que singelamente exposto, é o caminhar natural do Estado em um ambiente democrático e plúrimo. Nas palavras de Maria Cecília de Souza Minayo[7] tal característica é bem explicada pela Teoria Marxista, em contraposição à teoria funcionalista, onde a dialética dos conflitos é fonte perene de transformações/mudanças sociais.
Diante desta celeuma, onde a abertura do regime democrático pode inviabilizar o caminhar do Estado, que, registre-se por oportuno, não constitui um fim em si mesmo[8], que medidas preventivas poderiam ser tomadas para evitar os entraves impostos ao Estado por si próprio? Esta questão não se concentra ou se restringe aos limites de uma indagação estritamente acadêmica, mas, ao contrário, reflete uma batalha diuturna para a materialização de normas que traduzam o interesse público, bem como de ações que produzam políticas públicas que correspondam aos anseios da sociedade.
Com efeito, à luz do pensamento de Rawls[9] é necessário responder a um questionamento prévio ao acima formulado, e que é objeto de estudo do chamado liberalismo político: “(...) como é possível existir, ao longo do tempo, uma sociedade estável e justa de cidadãos livres e iguais profundamente divididos por doutrinas religiosas, filosóficas e morais razoáveis, embora incompatíveis. Em outras palavras: como é possível que doutrinas abrangentes profundamente opostas, embora razoáveis, possam conviver e que todas endossem a concepção política de um regime constitucional?”[10]
Na tentativa de buscar a resposta ao problema posto e desenvolver sua teoria, Rawls parte da noção de cooperação social[11] entre cidadãos livres e iguais. A base do convívio social estaria alicerçada em uma cooperação mútua entre aqueles que compõem as diversas comunidades nela (sociedade)[12] inseridas. Todavia, esta cooperação restaria prejudicada acaso não fosse escudada por uma concepção de justiça equitativa a manter o equilíbrio de interesses na busca do bem comum. Nesse sentido, declina dois princípios de justiça através dos quais se deve efetivar a distribuição equitativa (imparcial) de bens primários/básicos para toda as pessoas independentemente de seus projetos pessoais de vida ou de suas concepções do bem:
a. Todas as pessoas têm igual direito ao um projeto inteiramente satisfatório de direitos e liberdades básicas iguais para todos, projeto este compatível com todos os demais; e, nesse projeto, as liberdades políticas, e somente estas, deverão ter seu valor equitativo garantido.
b. As desigualdades sociais e econômicas devem satisfazer dois requisitos: primeiro, devem estar vinculadas a posições e cargos abertos a todos, em condições de igualdade equitativa de oportunidades; e, segundo, devem representar o maior benefício possível aos membros menos privilegiados da sociedade.[13][14][15]
Mas para além dos dois princípios de justiça, haveria de se estabelecer os termos em que se daria a cooperação social. Como se daria esse contrato? Em que bases seria firmado? Frise-se que no acordo social proposto por Rawls não há espaço para sua imposição pelo uso da força, já que estamos a tratar de uma sociedade onde todas as pessoas têm igual direito a um projeto de mesmas garantias, mesmos direitos e liberdades básicas. Contudo, como visto, a sociedade é plural, repleta de doutrinas abrangentes (ainda que razoáveis)[16] que influenciarão os seus membros na fixação dos termos basilares da referida cooperação social. Tal situação, sob a ótica rawlsiana, não é apropriada à consecução do referido termo de cooperação social, já que distorcida pelas características particulares e idiossincrasias das doutrinas abrangentes, onde, a priori, um acordo equitativo entre pessoas consideradas livres e iguais não poderia se firmado. Nesse contexto, introduz os conceitos de posição original e véu da ignorância, os quais são bem explicados na sua obra Justiça como Equidade: Uma Reformulação[17]:
A posição original[18], com sua característica que denominei de “véu da ignorância”, inclui esse ponto de vista. Na posição original, não se permite que as partes conheçam as posições sociais ou as doutrinas abrangentes específicas das pessoas que elas representam. As partes também ignoram a raça e grupo étnico, sexo, ou outros dons naturais como a força e a inteligência das pessoas. Expressamos figurativamente esses limites de informação dizendo que as partes se encontram por trás de um véu de ignorância.
Um dos motivos pelos quais a posição original tem de abstrair as contingências – as características e circunstâncias particulares das pessoas – da estrutura básica é que as condições para um acordo equitativo entre pessoas livres e iguais sobre os princípios primeiros de justiça para aquela estrutura têm de eliminar as posições vantajosas de negociação que, com o passar do tempo, inevitavelmente surgem em qualquer sociedade como resultado de tendências sociais e históricas cumulativas.
Mas, tentando transportar a teoria rawlsiana para a realidade brasileira, conseguiremos descobrir o que vem a ser a finalidade ou interesse público ou como defini-lo? Creio que não seja este o objetivo do referido autor. Contudo, com base na sua doutrina, talvez consigamos descortinar um modo de se alcançar referido interesse público.
Desse modo, necessário buscar esteio em outros doutrinadores, a fim de lapidarmos um pouco mais nosso entendimento acerca do repetidamente mencionado interesse público, alicerce da atuação estatal materializada nas políticas públicas adotadas por um governo democraticamente posto.
No entendimento do professor Diogo de Figueiredo Moreira Neto, o interesse público não se confunde nem com a somatória dos interesses individuais, nem com o interesse do próprio Estado, nem muito menos com o interesse dos governantes.[19] Ao contrário, para o referido autor, seria a projeção coletiva do interesse social, reflexo do viés gregário próprio do individualismo humano, que também alimentaria interesses sociais, com características solidárias e diretamente relacionadas aos diferentes grupos sociais a que pertença o homem, senão observe-se:
Resta, assim, a ser considerada, a conclusão, eticamente impecável, de que o homem tem instintivamente inata e desenvolve em sua vida de relação, além da sua individualidade, uma dimensão gregária. Em razão disso, em acréscimo aos seus interesses individuais, reflexos de sua individualidade, também alimenta, como expõe Walter Lippman, interesses sociais, como reflexo de seu gregarismo, com características solidárias e respectivamente correlacionadas aos distintos grupos da sociedade a que pertença.
Assim, é a projeção coletiva do interesse social, ainda que embrionário ou incipiente – mas que pode e deve ser desenvolvido e aperfeiçoado em cada indivíduo pelo cultivo da solidariedade e do civismo – a responsável pelo desenvolvimento dessa categoria transcendental, do interesse metaindividual, do qual, o interesse público, enquanto fenômeno sociológico, emerge diferenciado na consciência gregária e, como fenômeno jurídico, qualificado pela ordem jurídica vigente em cada sociedade organizada. [20]
Mas para ser válido, o chamado interesse público (projeção coletiva do interesse social) deve estar “qualificado pela ordem jurídica vigente em cada sociedade organizada”[21]. Neste sentido, interessante o ponto de vista do Procurador Federal Marcelo de Siqueira Freitas, em artigo intitulado “A Procuradoria-Geral Federal e a Defesa das Políticas e do Interesse Públicos a Cargo da Administração Indireta”[22], quando afirma que o interesse público, enquanto definição de políticas a serem implementadas por um determinado governante, cuja legitimidade lhe foi conferida pelo voto popular, deve ser aquele fixado em lei ou outros atos normativos válidos no sistema constitucional brasileiro.
De igual modo, o professor Leonardo José Carneiro da Cunha[23] leciona ser induvidoso que a atividade administrativa deve pautar-se de acordo com os enunciados inscritos em normas jurídicas, bem como que as finalidades que o Poder Público visa alcançar são resultado de previsões impostas em textos normativos.
Vê-se, portanto, que a finalidade ou o interesse público reflete um anseio coletivo que está normativamente regulado no ordenamento jurídico de uma determinada sociedade. E a este ordenamento, que veicula os interesses do Estado, encontra-se umbilicalmente vinculada a atuação da Administração Pública.
Mas a pergunta que se nos impõe é como se chegar (que método utilizar) ao interesse público em uma sociedade repleta de doutrinas abrangentes?
Com efeito, Rawls propõe um método composto de quatro etapas na formulação das normas jurídicas que regerão a cooperação social pretendida em que se parte da posição original, onde todos se encontram cobertos pelo véu da ignorância, o qual é progressivamente levantado a cada nova etapa do método proposto, até que no último estágio todos têm plena ciência e consciência do quadro social existente, já que seus rostos estão totalmente descobertos. No já citado “Justiça como Equidade: Uma Reformulação” há uma clara descrição do método acima mencionado, verbis:
Os princípios de justiça são adotados e aplicados numa seqüência de quatro estágios. No primeiro estágio, as partes adotam os princípios de justiça por trás de um véu de ignorância. As limitações quanto ao conhecimento disponível para as partes vão sendo progressivamente relaxadas nos três estágios seguintes: o estágio da convenção constituinte, o estágio legislativo em que as leis são promulgadas de acordo com o que a constituição o admite e conforme o exigem e o permitem os princípios de justiça, e o estágio final em que as normas são aplicadas por governantes e geralmente seguidas pelos cidadãos, e a constituição e leis são interpretadas por membros do judiciário. Neste último estágio, todos têm completo acesso a todos os fatos. O primeiro princípio aplica-se ao estágio da convenção constituinte; em face da constituição, em seus dispositivos políticos e na maneira como eles funcionam na prática fica mais ou menos evidente se os elementos constitucionais essenciais estão garantidos. Em contraposição, o segundo princípio aplica-se ao estágio legislativo e está relacionado com todo tipo de legislação social e econômica, e com os vários tipos de questões que surgem nesse ponto. Saber se os objetivos do segundo princípio foram alcançados é algo bem mais difícil de asseverar. Esses assuntos estão sempre, em alguma medida, abertos a divergências razoáveis de opinião; dependem de inferências e julgamentos para avaliar complexas informações sociais e econômicas. Ademais, pode-se esperar mais acordo sobre elementos constitucionais essenciais do que sobre questões de justiça distributiva no sentido mais estrito.[24]
Deste modo, a fixação dos princípios basilares que regerão o contrato social deve ser feita a partir da posição original, espécie de estado de natureza (ou até mesmo estado social embrionário), no qual as pessoas desconhecem a posição de cooperação que exercerão (véu da ignorância), o que as forçaria a buscar um equilíbrio social pleno. Pela leitura de nossa Constituição, e partindo do pressuposto[25] de que o constituinte originário[26] haveria se baseado na teoria rawlsiana, poderíamos lista como exemplos desse equilíbrio principiológico básico os seguintes dispositivos, dentre outros[27]:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
(...)
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
(...)
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
(...)
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
I - homens e mulheres são iguais em direitos e obrigações, nos termos desta Constituição;
(...)
IV - é livre a manifestação do pensamento, sendo vedado o anonimato;
(...)
VI - é inviolável a liberdade de consciência e de crença, sendo assegurado o livre exercício dos cultos religiosos e garantida, na forma da lei, a proteção aos locais de culto e a suas liturgias;
(...)
VIII - ninguém será privado de direitos por motivo de crença religiosa ou de convicção filosófica ou política, salvo se as invocar para eximir-se de obrigação legal a todos imposta e recusar-se a cumprir prestação alternativa, fixada em lei;
IX - é livre a expressão da atividade intelectual, artística, científica e de comunicação, independentemente de censura ou licença;
X - são invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação;
XI - a casa é asilo inviolável do indivíduo, ninguém nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre, ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinação judicial;
(...)
XIII - é livre o exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais que a lei estabelecer;
(...)
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;
XVI - todos podem reunir-se pacificamente, sem armas, em locais abertos ao público, independentemente de autorização, desde que não frustrem outra reunião anteriormente convocada para o mesmo local, sendo apenas exigido prévio aviso à autoridade competente;
(...)
XLII - a prática do racismo constitui crime inafiançável e imprescritível, sujeito à pena de reclusão, nos termos da lei;
Art. 14. A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e nos termos da lei, mediante:
I – plebiscito;
II – referendo;
III – iniciativa popular.
Como se vê o próprio legislador (constituinte originário) determinou como um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil o pluralismo político e, ainda assim (mesmo com toda essa diferença), fixou diversas outras normas constitucionais essenciais à condução de uma nação democrática. Retornando neste ponto à pergunta inicial do texto, poder-se-ia dizer que, segundo Rawls, o convívio ao longo do tempo em uma sociedade de cidadãos livres e iguais, possuidores de doutrinas abrangentes – embora razoáveis – profundamente opostas é possível em uma conformação tal que se crie o chamado consenso sobreposto apto a propiciar a estabilidade das relações sociais pautadas na justiça como equidade. Referido consenso é explicado pelo próprio Rawls[28]:
Nesse tipo de consenso, as doutrinas razoáveis endossam a concepção política, cada qual a partir de seu ponto de vista específico. A unidade social baseia-se num consenso sobre a concepção política; e a estabilidade é possível quando as doutrinas que constituem o consenso são aceitas pelos cidadãos politicamente ativos da sociedade, e as exigências da justiça não conflitam gravemente com os interesses essências dos cidadãos, tais como formados e incentivados pelos arranjos sociais dessa sociedade.[29]
Assim, pode-se dizer que a doutrina de Rawls subsume-se em um modelo procedimental de democracia constitucional apto permitir que um sistema equitativo de cooperação social possa se perpetuar através do tempo regulando reflexivamente suas instituições; e que as finalidades públicas, inerentes à atuação do Estado e materializadas muitas vezes na implementação de políticas públicas, são fruto da busca por uma justiça como equidade obtida na conformação de um consenso sobreposto em face de um pluralismo razoável, próprio e comum a uma sociedade democrática.