"Todos necessitam, igualmente de guias. A uns é preciso obrigar a conformar a vontade à
razão, a ao outro, ensinar a conhecer o que quer. Então, das luzes públicas resulta a
união do entendimento e da vontade do corpo social, daí o perfeito concurso das partes
e, enfim, a maior força de todos. Eis donde nasce a necessidade de um legislador"
(Jean Jacques Rousseau)
INTRODUÇÃO
A discussão quanto a reestruturação do Poder Legislativo nunca mereceu tanta atenção quanto agora. A atual conjuntura mundial exige que este Poder seja mais que um mero reconhecedor de Direito. Mais que os discursos acalorados dos parlamentares, exige-se posicionamento continente desse ente soberano.
O presidente do Banco Central, Gustavo Franco, em entrevista ao Jornal O Estado de São Paulo do dia 18 de outubro de 1998 declarou: "Cortes e impostos são assuntos que a sociedade deve decidir, através de seus representantes no Parlamento". Circunlóquios à parte, está se dizendo que é o Poder Legislativo, ainda o responsável pelas decisões finais nas matéria de avultado importância para o país.
Mas que consiste este posicionamento final? Está, o Poder legislativo, em condições de contribuir positivamente com êxito dessas decisões? É o que tentaremos responder ao final da dissertação.
Tentamos direcionar o trabalho em duas partes. Primeiramente, tentaremos discutir a atual crise que enfrenta o Poder Legislativo, graças, especialmente a hipertrofia do Poder Executivo. Esta, inevitável, dado os atuais acontecimentos políticos-sócio-econômicos. Numa segunda fase tentaremos discutir propostas de atuação que julgamos ser fundamentais para que o Poder Legislativo tome o lugar que lhe é merecido, e até mesmo não sucumba frente a "ampliação", cada vez mais visível, do Poder Executivo.
1 - As relações entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo
Lê-se no art. 49 da Constituição Federal de 1988: " É de competência exclusiva do congresso autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da República a se ausentarem do País, quando a ausência exceder a quinze dias (inc. III); sustar os autos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delegação legislativa (inc. V); aprovar iniciativas do Poder Executivo referente a atividades nucleares (inc. XIX). Ou ainda no art. 50, caput: " A câmara dos Deputados e o Senado Federal, ou qualquer de suas comissões poderão convocar Ministro do Estado ou quaisquer titulares de órgãos diretamente subordinados à Presidência da República para prestarem, pessoalmente, informações sobre assunto previamente determinado, importando em crime de responsabilidade e ausência sem justificação adequada." Estes exemplos poderiam ser multiplicados como na competência da Câmara dos Deputados para instauração de processo de contra o Presidente e o Vice-Presidente da República e os Ministros do Estado (art. 51, inc. I).
Quer se demonstrar com estes exemplos a possibilidade dada por nossa Constituição de o Poder Legislativo interferir nas ações do Poder Executivo. A reciproca também é verdadeira como pode se notar nestes exemplos. O art. 61,§ 1º dispõem que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas (inc. I) e os que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração (inc. II, alínea a); A criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração (alínea e). No art. 62 está um claro exemplo de relações estabelecidas entre os poderes, onde se lê que: " Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias com força de lei. Os exemplos são meramente exemplificativos e podem ser multiplicados. O que vale notar, de início é que os poderes não são estanques, eles se comunicam, se interferem, se relacionam.
Porém, como afirmou Fernando da Silva no ciclo de conferência sobre prática legislativa, realizado em Brasília, " essas relações não nasceram simplesmente da vontade de um ou de outro, mas têm justificação histórica, têm justificação doutrinária."
1.1 - Origens das Relações Entre os Poderes Executivos e o Poder Legislativo
Reportemo-nos ao Estado traçado nos moldes de autores como Jean Bodin e Thomas Hobbes. Autores do Estado absoluto, um Estado, nos dizeres de Hobbes que se substancia no poder de um homem , que " Consiste nos meios de que presentemente dispõem obter qualquer visível bem futuro." (Hobbes, citado por Norberto Bobbio em Estado e Governo e Sociedade, paz e terra, 1995).
Um Estado onde o soberano concentra em si todas as funções: a função de legislar a de julgar e a de administrar. Detendo o controle de tudo e de todos, não cabia indagações quanto a legitimidade, a qualidade ou mesmo a validade das decisões deste soberano.
Paralelamente a esta concepção absolutista de Estado, nascia uma outra concepção de Estado, que faria cair este sistema. Encabeçado por Locke, Montesquieu e Rosseau, o Estado toma nova feição. Locke estudando empiricamente a situação Inglesa dá base para que, Montesquieu sistematize a tripartição dos poderes e Rosseau, por fim , em seu " Do contrato Social ", dá-nos as primeiras diretrizes da moderna Democracia. Com essa Doutrina, preconizada por pensadores dessa estirpe, dá-se o que foi determinado " A Revolução Francesa ", que significou dentre outros, a queda do Estado absolutista. A partir daí, divide-se as funções dentro do Estado. Começa a germinar a idéia de um Estado que se preocupasse com o social. A função do Estado, agora, é prestar a justiça, ditar as leis que regularam o comportamento dos governados, e deverá " administrar ", no sentido de dar possibilidades de funcionamento à estrutura estatal. A partir de agora, cada uma das funções estatais passará a ser exercida por um órgão competente, a saber: Executivo, Legislativo e Judiciário.
Ora, como vínhamos de um Estado completamente oposto, onde o soberano detinha todo o poder, agora o Legislativo como órgão de representantes do povo, passa a se achar no direito de " monopolizar "esse poder. É uma espécie de " revanche ", onde, agora, o poder sustentador do sistema é o Legislativo.
Passa-se então um período da história de relativa estabilidade. O Estado, sem função na vida econômica, era um entre " reconhecido do direito " até que chegamos à revolução industrial. Esta cria para o Estado situações novas até então desconhecidas. O Estado tripartite que surge com a missão de resguardar os direitos dos homens frente aos desmandos absolutistas, assume a função de mediador de conflitos, e, principalmente, o de interventor na vida econômica do país, mesmo que de forma ainda discreta.
Mas a história não para, e chegamos à Primeira Guerra Mundial. Com este acontecimento, o Estado reformula os seus princípios, e o que era discreto, passa a ser necessário. Nas palavras de Fernando da Silva " o Estado precisaria de novos instrumentos para prevenir e manter as relações econômicas nos primeiros pós-guerra." O Estado, assume nova postura. A Constituição de Weimar inova trazendo capítulo sobre a ordem econômica e social. O Estado adquire, definitivamente, função de intervir na vida econômica e social. A afirmativa pode ser confirmado quando da crise de 1929. O Estado americano, então, "comandado" por Roosevelt, aplica uma série de medidas intervencionistas para soerguer a grande economia daquele país. O programa ficou conhecido como New Deal. É sabido que no sistema americano, o presidente não tem capacidade para apresentar projetos. Dissemos que o Estado, assim como o programa New Deal foi "comandado", nesta crise, pelo presidente Roosevelt. E isso é extremamente relevante. A partir de agora se torna nítido uma nova situação política-constitucional. Aquela hegemonia, começa então a ser minada. As novas crises mundiais são rápidas e fulminantes, como a de 1930, e requerem medidas de igual presteza. Surge assim no cenário mundial um novo poder hegemônico, que aos poucos se sobrepõe, aos demais poderes, especialmente ao Poder Legislativo. Estamos nos referindo ao Poder Executivo. Vêm a Segunda Guerra Mundial, e o confronto entre Executivo e Legislativo é deixado de lado. As preocupações do Estado neste momento são outras. Com o fim da guerra vem o período de reconstrução dos grandes países, e com ele um processo de reistauração da democracia.
Em 1948, o processo de hipertrofia do Poder Executivo toma feições indiscutíveis. A Itália, espelhados na experiência Francesa de 1914, quando Gabinete (sistema parlamentarista) foi autorizado a editar decretos leis, a Constituição italiana reconheceu ao Executivo atribuições de legislar a lei delegada e, principalmente o decreto-lei.
Pronto. Chegamos a um ponto que nos possibilita uma primeira conclusão. O mundo não é mais o da tripartição de Montesquieu. As relações humanas, bem como as econômicas se acentuam em volume e velocidade. Vejamos, por exemplo, o que acontece hodiernamente com a circulação de capital através das bolsas de valores: basta o prognostico desfavorável de um grande investidor para que um Estado entre em crise. É o que os especialistas chamam de "valorização do mundo capitalista." Ora frente a este estágio de frenesi pelo qual o mundo passa, deve o Estado responder de forma enérgica e imediata, principalmente no que se refere às questões econômicas.
Com esta intervenção mais atuante do Estado na vida econômica e, por conseqüência na vida social, o processo legislativo se tornou ineficiente. Por ser lento, não mais corresponde às necessidades imediatas que o mundo capitalista oferece.
Daí, a necessidade de o próprio Poder Legislativo instrumentalizar o Poder Executivo com aparatos que permite a este a atuação imediata. Hodiernamente, com a Constituição de 1988, tal reconhecimento se dá, expressamente, por exemplo, pelas leis delegadas e pelo famigerado instituto das medidas provisórias. Dizemos expressamente pois, no regime presidencialista, pouco se pode fazer contra as decisões e arranjos do Poder Executivo.
2 - Instrumentos Legislativos Oferecidos ao Executivo
2.1 - Delegações de Poderes e Medidas Provisórias
Dissemos acima a respeito dos instrumentos que permitem a interferência do Poder Executivo na função legislativa. A título de exemplo, podemos citar a competência do Presidente da República de iniciar privatisticamente, o processo legislativo nas, matérias referidas no art. 61 § 1º da Constituição Federal; na capacidade de expedir decretos e regulamentos para fiel execução da lei (art. 84. Inc. IV); na capacidade de vetar projetos de lei, total ou parcialmente (art. 84, inc. V) na competência para elaborar leis delegadas em conformidade com o art. 68 da Constituição Federal; especialmente na competência para editar medidas provisórias (art. 62).
A discussão da "ampliação" do Poder Executivo não é nova. A Constituição de 1946 proibia expressamente a delegação de poderes. É de se entender, já que quando do nascimento do dispositivo que aparece nesta Constituição o país saía de um longo período ditatorial (o Poder Executivo, se concentrar em si poderes em excesso transforma a democracia numa ditadura, que é a exorbitação do Executivo acima do aceitável).
O professor Oswaldo Trigueiro, então Procurador Geral da República, fez palestra no seminário sobre a reforma do Poder Legislativo em 1965 (ob. cit.) propugnando pela supressão do § 2º do art. 36 da Constituição de 46. O eminente professor pondera que o instituto da delegação, naquelas circunstâncias, já era inevitável, e manter aquele dispositivo era negar a evolução ao Direito brasileiro. Para o professor, caso a Constituição proibisse a delegação de poderes ela se faria extra-constitucionalmente, pois era de todo impossível negar este instituto. E mais, asseverava o palestrante que, o congresso, ao querer assumir uma função que a história e o contexto do mundo atribuía ao Poder Executivo emperra o desenvolvimento nacional. Em outras palavras, a complexidade do mundo não mais permitirá que um Estado confiasse apenas ao Poder Legislativo a função de legislador nas próprias palavras do professor: "O Poder Legislativo não dá conta de sua tarefa e dificulta a ação dos outros poderes."
Podemos notar nesta incursão histórica que o problema de dar ao Poder Executivo capacidade Legislativa tem um ponto de preocupação comum a todos os pensadores: a possibilidade de o Poder Executivo abusar desta capacidade, levando a democracia ao seu estágio degenerado: "uma ditadura do Executivo".
O problema maior é que, se se proíbe esta delegação de competência, ela se dá por vias extras jurídicas. A verdade é que, o Executivo, por imposição dos tempos modernos, vai tomando aos poucos atribuição que vão do Legislativo, sem que o Poder Legislativo tenha condição de dar volta ao processo.
Notemos que essa discussão, de interferência do Executivo na área Legislativa, já se dava a cerca de meio século atras. Hoje a discussão não é muito diferente, não há que negar, hodiernamente, que o Estado não pode funcionar sem o mecanismo de delegação de poderes. O Parlamento, qualquer que seja sua esfera (Federal, Estadual ou Municipal) é um Poder lento, por natureza. E não pode ser muito diferente. A discussão que se faz hoje, é quanto ao excesso de Poder Executivo, que, desconhecendo o limite razoável, abusa do Poder que lhe é conferido.
2.2 - Os laços se estreitam
Vimos que, até 46, o Executivo e o Legislativo no Brasil, juridicamente, eram poderes "estanques". O Executivo não tinha condições de participar do processo legislativo, a não ser por meio de apresentação de projeto, mecanismo que não funciona, pois, se o Executivo exagera no uso dos Poderes delegados, o Legislativo impede a fluição do processo.
A partir de 46, os primeiros passos rumo ao entrosamento desses poderes são dados. Conforme nos ensina Fernando da Silva "são criado nos Ministérios setores com função de acompanhar o trabalho Legislativo, estudar o assunto pertinente a legislação, propor medidas necessárias, oferecer toda assistência que a administração deve prestar ao Parlamento."
Há de se concluir, por hora, que a muito o Estado brasileiro abandonou o presidencialismo clássico, aquele segundo os moldes proposto por Montesquieu onde os poderes eram "divididos." A história obrigou uma aproximação e mesmo uma interferência dos poderes, em especial, do Poder Executivo com o Poder Legislativo. Escreve com sabedoria e a precisão de sempre, o professor Miguel Reale, que, a respeito deste assunto "bastaria lembrar que a Constituição de 1934, prevendo em seu art. 59, a possibilidade do comparecimento dos Ministros de Estado à Câmara e ao Senado, já assinalava, de maneira inequívoca, o abandono do presidencialismo clássico, visando uma melhor complementaridade de função." (Reforma do Poder Legislativo no Brasil. Ob. Cit.)
Este aproximamento revela uma conseqüência marcante: o Executivo avança, enquanto que o Poder Legislativo, desarmado que é, regride.
3 - A Democracia Representativa
Esforçamo-nos até aqui, talvez sem o êxito esperado em definir uma máxima: A cada dia o Poder Executivo, nos sistemas presidencialista principalmente, cresce de maneira assustadora, em contrapartida, o Poder Legislativo perde seu espaço, seu poder de decisão, de fiscalização, de controle, de forma que a cada dia nos afastamos mais da democracia. O consagrado autor francês Jean-Jacques Rousseau, em seu livro "Do Contrato Social", expressou seu pensamento sobre os representantes do povo. Este autor acreditava que a vontade não pode ser alienada, logo para esse autor não pode um homem representar a vontade de um povo. escreve assim nosso autor: "A soberania não pode se representada pela mesma pessoa razão por que não pode ser alienada, consiste essencialmente na vontade Geral e a vontade absolutamente não se representa." Continua Rousseau advertindo que "os deputados do povo não são, nem podem ser seus representantes." Rousseau acreditava que os cidadãos devem participar diretamente, sem intermediários nos destinos do Estado. Dizia ele: Quando alguém disser dos negócios do Estado: "Que me importa? - pode-se estar certo que o Estado esta perdido." Rousseau creditava que os cidadãos deveriam exercer a democracia por suas próprias mãos. Um Estado dó seria grande se o seu povo se interessasse por ele, chegando a afirmar em certa passagem do livro "Do Contrato Social" que "é nula toda lei que o povo diretamente não pode ratificar; em absoluto não é a lei."
Ora, poderíamos concluir aqui nosso trabalho certos de que todos os males políticos estariam resolvidos se o povo, conscientemente, participasse dos assuntos do Estado, se preocupasse com o qual projeto de lei esta em andamento, em qual comissão, qual o deputado que faltou à reunião, qual votem contra o interesse do povo. Estaríamos na verdadeira democracia. Porém, tal forma de governo não for feita para os homens. O máximo possível do que seria o ideal.
Contentando com o que temos, uma democracia representativa, devemos empreender forças em aperfeiçoa-las, fazendo deste instituto um caminho à justiça social.
Porém, não se fala em democracia se o Poder Legislativo for omisso, fraco, subordinado aos desmandos do Poder Executivo, paciente aos acontecimentos. O Poder Legislativo deve se elevar, reagir à hipertrofia Executiva. E para isso será necessário organizar-se, estabelecer metas, unir-se. O atual Parlamento moderno passa por uma fase crítica, como disse o professor Orlando de Carvalho, num seminário em Brasília, para o qual a fase crítica do Parlamento moderno deriva-se por estar "apertado, de um lado, pelo crescimento desmesurado da burocracia administrativa e das técnicas de planejamento que estreitam paulatinamente a competência parlamentar na orientação global da economia, e, de outro lado, pela ação dos partidos políticos, dos grupos de pressão, dos sindicatos."
4 - Reação do Poder Legislativo
É indiscutível que o Estado deve ser rápido e seguro de si. O professor Giuseppe Bettiol em palestra realizada em Brasília, onde de tratava da reforma do Poder Parlamentar, a fim de reestrutura-lo adequando às novas exigências dos sistema, afirmou com muita propriedade: "Devem ser resolvidos novos problemas também em relação ao Poder Legislativo, onde o Estado, tempestivamente, deve ativar-se para não se apresentar como negligente e ausente, medroso e impotente diante de uma complexidade de coisas que deve conhecer e decidir." Reparem que o professor falou em Estado e não num ou outro Poder. "O Estado deve ativar-se." De a muito o Poder Executivo esta ativado. Falta agora aos parlamentares de todas as esferas, especialmente os Federais, engendrarem esforços juntamente com técnicos, universidades, catedráticos, em fim, estudiosos do Direito Público, objetivando o aparelhamento deste Poder, adequando-o às exigências do sistema mundial.
1.- Um Poder Lento
Um primeiro passo a ser vencido é quanto à lentidão do congresso em se posicionar sobre temas de relevada importância.
Objeta-se contra esta tese o fato de que no sistema bicameral há a possibilidade de uma casa corrigir erros que passaram desapercebidos pela outra. Reputamos tal argumentação com uma pergunta: como se admite que um projeto, que nasce da idéia de um parlamentar que trata de dar o primeiro toque ao texto, passa por uma comissão competente, devidamente assessorados por técnicos do mais alto nível (voltaremos a este assunto mais tarde), vai a discussão em plenário, composto por um grande número de homens do mais elevado nível cultural, como se admite, repito, que este projeto contenha defeitos? Os que se escoram nesta tese, são os que aceitam a hipertrofia do Poder Legislativo irreversível. É verdade que a perfeição não é atributo humano, mas imperfeição também não.
Outra medida, que combinada às demais soergueria o Poder Legislativo de seu estado de crise é a plena competência das comissões em decidir sobre projetos de sua área de conhecimento. Por exemplo, projetos de lei de matéria ambiental seria encaminho para a comissão de competência deste assunto, sendo ali votada e decidida definitivamente, sendo o próximo passo a apreciação (veto ou sanção) do Presidente da República.
A professora Atyr Emília de Azevedo Lucci, falou sobre o tema em conferência sobre prática legislativa em Brasília. Para ela, e concordamos, "medidas como a criação e o aperfeiçoamento dos serviços de informação, de referência legislativa, de assessoria parlamentar, de bibliotecas especializadas, têm como objetivo atender às necessidades de um sistema adequado de divulgação e utilização de informações pelo Poder Legislativo."
Nossa Constituição, em seu art. 58, disciplinou a matéria relativa às comissões. Andou bem, mais, andou pouco. Acreditamos que, se o Poder Legislativo for sair de seu atual estágio de inovação, será, eminentemente, através do sistema de comissão e assessoramento, que já existe, mais inexpressivo frente as atuais exigências.