Resumo:Este artigo traz uma análise dos temas discutidos pelo Brasil na Abertura da Assembleia Geral da ONU, de 1995 a 2010, envolvendo todo o governo FHC e todo o governo Lula. Com os resultados, relaciono as diferenças de discurso entre os dois governos no trato de suas agendas externas. Além disso, procuro analisar a relação desses discursos com o debate comparativo desses dois períodos recentes da nossa política externa, que sugere uma imagem do governo FHC marcada por um sentido liberalizante da economia e de tentativa da recuperação internacional do país a partir da reaproximação com as potências do Norte; ao passo que o governo Lula seria defensor de ampla reforma das instituições globais, além de forte apoio à maior voz e poder dos países emergentes no cenário internacional
Palavras-chave: Retórica; Abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas; Discursos de Política Externa; FHC a Lula.
“Si la guerra es el fracaso de la diplomacia, entonces... La diplomacia, bilateral y multilateral, es nuestra primera línea de defensa. El mundo, hoy en día, gasta miles de millones preparándose para la guerra; ¿no deberíamos gastar uno o dos mil millones preparándonos para la paz?”
Kofi Annan
Secretário-Geral da ONU de 1997 a 2007.
Introdução
Surgida, em 1945, ao fim da II Guerra Mundial, a Organização das Nações Unidas tem como principais metas manter a paz e a segurança internacional. Segue-se a esses maiores objetivos, a proposição de se tratar de temas centrais que envolvem diversos interesses da humanidade. Sendo um dos seus órgãos mais importantes, a Assembleia Geral se reúne uma vez por ano em sessão ordinária que começa na terceira terça-feira do mês de setembro, cujo discurso de abertura tradicionalmente é realizado pelo Brasil. O diplomata brasileiro Oswaldo Aranha foi o orador da primeira Sessão Especial da Assembléia Geral das Nações Unidas, em 1947, o que deu início a uma tradição que perdura até os dias de hoje. Ali, Chefes de Delegação dos atuais 193 Estados Membros da ONU apresentam à comunidade internacional suas posições acerca de uma enormidade de temas, que passam por guerras, racismo, terrorismo, pobreza, proteção de grupos vulneráveis, até a promoção do desenvolvimento econômico e social. No que diz respeito ao processo de deliberação da Assembleia, as questões tidas como mais importantes são votadas por maioria de dois terços dos membros presentes e votantes, enquanto as demais questões são votadas por maioria simples.
Os discursos brasileiros na Abertura da Assembleia Geral das Nações Unidas constituem significativa referência da forma como o Brasil tem se manifestado e se posicionado em relação aos grandes temas de âmbito nacional e internacional. Esses documentos revelam a posição oficial do Brasil em relação à atual conjuntura e indicam à opinião pública os rumos da nossa política internacional.
O recorte para este artigo envolve o período formado por dois governos com dois mandados cada um deles, o que constituiu como algo inédito na história democrática brasileira. O primeiro é o de Fernando Henrique Cardoso, envolvendo o período de 1995 a 2002, e o segundo, o de Luís Inácio Lula da Silva, de 2003 a 2010. O período escolhido reflete a estabilização da redemocratização do país, reeditada a partir de 1985, após vinte e um anos de ditadura militar. Trata-se de anos recentes da nossa história, cuja redemocratização não só permitiu a ascensão de dois governos eleitos, mas também de um período com significativas mudanças no perfil da nossa política externa, influenciadas ainda pela complexa reconfiguração da geopolítica mundial.
1. A política externa brasileira de FHC a Lula
Ao assumir o governo após a bem-sucedida implantação do Plano Real, Fernando Henrique teve dois objetivos principais em sua política externa: promover o desenvolvimento econômico, incluindo a dimensão da estabilidade macroeconômica ao objetivo tradicional de utilizá-la para o desenvolvimento nacional; e manter a autodeterminação diante de potências mundiais, em particular dos Estados Unidos - apesar disso não significar, de maneira alguma, distanciamento em relação à esta potência do Norte. Essa busca pela autodeterminação não significou a articulação do país com outros países em desenvolvimento, no que se convencionou chamar de “terceiro-mundismo”[1]. Pelo contrário, uma das diretrizes específicas da política externa do governo FHC, com vistas a inserir o país no mainstream internacional, afirma Lins da Silva (2002), foi pôr fim a essas reminiscências de terceiro-mundismo que o Brasil havia adotado e que se sedimentou no discurso nacional. Com isso, Fernando Henrique assumiu com clareza a opção por integrar o país ao “Consenso de Washington” e prezou pela confiança dos Estados Unidos, determinando que fossem eliminados os resquícios de atitudes terceiro-mundistas do Brasil.
Uma inflexão, todavia, foi esboçada por FHC ao longo do seu segundo mandato, formulando, ainda que timidamente, uma postura mais crítica em relação à globalização e a ALCA - Área de Livre Comércio das Américas (VIZENTINI, 2005). O governo Lula, por sua vez, reforçou a atuação internacional do país, especialmente em relação à América do Sul, aos organismos internacionais e às potências emergentes do Sul, e aproveitou-se bem do relativo vácuo na região deixado pelos Estados Unidos após o 11 de Setembro de 2001, uma vez que a atenção norte-americana voltou-se para a chamada “luta contra o terrorismo” e as guerras do Afeganistão e do Iraque.
Imediatamente após suas posses, Lula e seu chanceler, Celso Amorim[2], defenderam uma reinterpretação das premissas clássicas da política externa brasileira, dando a elas novo sentido. Na visão petista, a inserção brasileira deveria se adequar às demandas das novas elites econômicas, das coalizões sociais e políticas no poder, além de atentar para a percepção do papel a ser ocupado pelo Estado brasileiro no mundo e dos constrangimentos internacionais à inserção periférica dos países em desenvolvimento (OLIVEIRA, 2005). A maneira como o PT via as relações internacionais aparece logo na carta do partido após a vitória de Lula em 2002, em que o presidente recém-eleito escreve: “Estimularemos a ideia de uma globalização solidária e humanista, na qual os povos dos países pobres possam reverter essa estrutura internacional injusta e excludente” (COMPROMISSO COM A MUDANÇA – DOCUMENTOS HISTÓRICO DO PT, 2002).
Na visão do ministro Celso Amorim (2005), o governo Lula deixou para trás mecanismos de inserção dependente para situar o Brasil entre as nações que procuram andar por conta própria, defendendo que foram impostas inovações conceituais e diferenças práticas. Amorim, enquanto fiel ministro das Relações Exteriores de Lula, define a política externa de que foi participante como “ativa e altiva", o que significava uma postura voltada para a defesa da soberania nacional e igualdade entre as nações.
De Cardoso à Lula, as características da ordem internacional seguiram a rápida mudança do pós-Guerra Fria, e é nessa direção que a política exterior brasileira torna-se parte ativa na confecção do sistema global. Nesse sentido, Cervo e Bueno (2008), em estudo sobre os paradigmas[3] da nossa política externa, entendem que o chamado paradigma logístico, introduzido por Cardoso, foi consolidado na gestão Lula. O Estado logístico é aquele que “fortalece o núcleo nacional, transferindo à sociedade responsabilidades empreendedoras e a ajudando-a a operar no exterior, para equilibrar os benefícios da interdependência mediante um tipo de inserção madura no mundo globalizado” (CERVO E BUENO, 2008, p. 457). Ainda segundo o Estado logístico, e de acordo com a realidade da política externa brasileira, os autores afirmam:
O objetivo do Brasil consiste em formar empresas fortes para competir em escala global, com apoio logístico do Estado e financeiro de instituições nacionais, como o BNDES. A internacionalização da economia brasileira entrou em ritmo acelerado a partir de 2005, acompanhando a tendência dos emergentes, que detêm cerca de 5% dos investimentos diretos no exterior em 1990 e mais de 20% em 2007. Em 2008, cerca de mil empresas brasileiras operam no exterior, a maior parte na América Latina. Atuam em diferentes áreas, como mineração, prospecção, metalurgia, indústria e tecnologia (CERVO; BUENO, 2008, p. 509).
Priorizando mais as relações bilaterais do que as multilaterais, o governo Fernando Henrique manteve os Estados Unidos como principal parceiro do Brasil, o que vinha acontecendo desde os primórdios da República, tendo sido Barão do Rio Branco o primeiro a definir a centralidade dos Estados Unidos para as relações internacionais brasileiras. No período FHC, o Brasil enxergava nos EUA o maior mercado individual para suas exportações, maior fonte de investimentos, a maior potência militar do mundo e líder em tecnologias e finanças. Com isso, o Brasil procurou se reintegrar ao sistema internacional e reconquistar a aproximação com Washington (LINS DA SILVA, 2002).
A transição de poder entre Fernando Henrique e Lula contrapôs duas alternativas de desenvolvimento: uma, de fora para dentro, pela abertura da economia à competição e às demandas dos mercados mundiais; e outra, de dentro para fora, com o aumento da produção nacional e a expansão de um mercado interno de consumo de massa abrindo caminho para as exportações (SOUZA, 2009). Essa nova linha de ação da política externa, e que encontra-se de acordo com a linha de pensamento do Partido dos Trabalhadores, aparece já em 2003 na Conferência Mundial do Comércio (OMC), em Cancun (ALMEIDA, 2004). Os países em desenvolvimento costumavam assistir as negociações, cabendo-lhes cumprir as regras estabelecidas. Desde Cancun, a proposta brasileira e dos emergentes era a de que ou estes países se tornavam parte na confecção das regras, que se tornariam legítimas e justas, ou a produção destas seria paralisada. De modo a criar um contra-poder, a diplomacia brasileira e seus aliados emergentes formaram o G-20, grupo de países que se organizou na fase final da preparação para esta conferência[4].
Outra mensagem de destaque da política externa de Lula foi realizada logo no seu primeiro ano de governo, no Fórum Econômico Mundial de Davos, em 2003, quando o presidente falou abertamente da sua discordância acerca do modelo neoliberal. Devemos salientar, no entanto, que ao longo do governo esse discurso foi se flexibilizando, ganhando contornos de propostas de reforma do sistema internacional e de articulação em busca da promoção dessas reformas, de modo que a política externa do governo Lula nunca se assemelhou, por exemplo, a outras tendências de cunho socialista ou reformista presentes na América do Sul.
Dessa maneira, ganha corpo, no governo, segundo Cervo e Bueno (2008), o conceito de “multilateralismo da reciprocidade”[5], que deveria ser aplicada não só no comércio internacional, mas também em outras áreas, como segurança, questões ambientais, saúde e direitos humanos. Segundo esse conceito, a reciprocidade se estabelece quando as regras do ordenamento multilateral beneficiam todas as nações e não a apenas algumas. Um exemplo prático da aplicação do multilateralismo da reciprocidade tem aparecido no empenho brasileiro em formar coalizões ao Sul. É nesse sentido que surgiu o IBAS (ou IBSA), grupo de países que se articularam em busca de cooperação em diversas áreas, iniciativa de Índia, Brasil e África do Sul como resultado das discussões entre seus chefes de Estado na reunião do G-8, ocorrida em Evian, em 2003.
Neste mesmo ano, em Brasília, os Ministros das Relações Exteriores dos respectivos países (Nkosazana Dlamini Zuma, da África do Sul, Celso Amorim, do Brasil e Yashwant Sinha, da Índia) formalizaram o grupo a partir da “Declaração de Brasília”. Com isso, Índia, Brasil e África do Sul perseguiriam interesses comuns de tomada de decisão a nível global, posicionando-se contrários à política de subsídios agrícolas praticados pelos países desenvolvidos e defendendo uma ordem multipolar estruturada a partir da atenção ao Direito Internacional e a Democracia (FÓRUM DE DIÁLOGO IBAS, 2003). O problema maior a ser ressaltado é a composição, num mesmo grupo, de um país como o Brasil, que defende a abertura comercial de bens agrícolas, e de outro lado, a Índia, que mantém práticas protecionistas sob o argumento de proteção de sua enorme população rural[6].
Outro modelo de articulação ao Sul, que se anuncia promissor, pode se desenvolver entre os países denominados BRICs, onde o Brasil aparece como uma das forças, junto de Rússia, Índia e China. A perspectiva indicada pela Goldman Sachs de que estes países podem estar na vanguarda econômica e demográfica da segunda metade deste novo século, e a indicação de que eles já congregam quase metade da população e um terço da riqueza global, como bem nos lembra Souza (2009), deixou entrever um potencial estratégico que eles próprios pareciam desconhecer. Embora os BRICs não sejam propriamente um grupo institucionalizado, o acrônimo BRIC possibilita que seus países se articulem por maiores reivindicações na agenda internacional, tendo em vista a pujança econômica que detém e que tende a se ampliar futuramente.
Um aspecto, entretanto, em que não há muita diferença entre os dois governos, consiste no reconhecimento de ambos os presidentes no exterior. O reconhecimento internacional do presidente Fernando Henrique Cardoso, tido como grande intelectual, e seu estilo de atuação fizeram com que sua política externa ficasse caracterizada como uma política de “diplomacia presidencial”. A marca pessoal do presidente e sua credibilidade aos parceiros dos países desenvolvidos, obtendo deles deferência, foram importantes para que o Brasil recuperasse a confiabilidade internacional. Para isso, FHC recorreu a inúmeras viagens ao exterior, e manifestou boa desenvoltura em conferências internacionais, contando com destacada cobertura dos meios de comunicação (LINS DA SILVA, 2002). Essa postura quase não mudou com relação ao governo Lula, que manteve grande prestígio juntos a lideranças internacionais – de Obama à Chávez.
2. Características gerais dos discursos na AGNU
Em primeiro lugar, deve-se dizer que os discursos do governo Fernando Henrique Cardoso foram delegados, quase em sua maioria, aos Ministros de Relações Exteriores: Luiz Felipe Lampreia o fez por todos os anos, exceto em 2001, quando o próprio Presidente Fernando Henrique Cardoso se encarregou de fazê-lo; e em 2002, quando este papel foi delegado ao novo Ministro de Relações Exteriores, Celso Lafer. Já no período Lula, em quase todos os anos o próprio Presidente Luis Inácio Lula da Silva representou o Brasil na Abertura da Assembleia Geral da ONU, com a exceção dos anos de 2005 e 2010, quando a missão fora delegada ao chanceler Celso Amorim.
Verifica-se que os discursos tratam tanto de temas abrangentes, ligados à ambição da política externa brasileira, como temas conjunturais. No primeiro caso, vemos em todos os discursos analisados, explícita ou implicitamente, menção a necessidade de reforma do Conselho de Segurança da ONU, e a disposição do Brasil - junto de outros países - em assumir as responsabilidades de ser um dos membros permanentes, sob alegação de que isso traria mais legitimidade e atualidade aos princípios da ONU.
Há também temas vinculados a conjuntura do ano em que o discurso é realizado. Nesse sentido, no caso de Lula mencionamos o discurso de 2008, em que fala recorrentemente da crise financeira global; ou o discurso de 2009, em que fala diretamente acerca do golpe em Honduras, reivindicando que a ONU ajude na restituição do presidente democraticamente eleito, Manuel Zelaya. Por outro lado, no caso de discursos do governo Fernando Henrique, temos em 2001 a fala do próprio Presidente condenando o ato terrorista contra os Estados Unidos, e disponibilizando solidariedade por parte do Brasil e apoio, desde que via instituições multilaterais; e em 1998 quando seu ministro, Luis Felipe Lampreia, trata dos efeitos da crise asiática de 1997 para o Brasil e para o mundo.
Outro tema geral, que aparece nos discursos de ambos os governos, é a defesa da democracia como valor supremo alcançado pela sociedade brasileira. Afinal ambos os presidentes vieram do período da ditadura e, em determinado momento histórico, se opuseram ferrenhamente ao regime. Em seus governos, FHC ainda via a sombra de um período de exceção com muitos reflexos nas instituições brasileiras, desafio que ele se propunha a enfrentar como forma de avançar em reformas de extrema necessidade ao país. Com Lula não foi diferente, de maneira que a defesa da democracia passou a dialogar com um valor intensamente privilegiado principalmente pelo mundo ocidental.
Mais um traço que aparece nos discursos brasileiros na AGNU é a defesa das ações internas como mecanismo de propaganda de política externa, tanto tratando de pretensões quanto de realizações.
Nesse sentido, Lampreia dizia em 1996:
“Meu país comparece a esta Assembleia Geral com o orgulho de poder apresentar-se à comunidade internacional com uma nova projeção. O Brasil deve isso à consolidação da democracia, à estabilização e abertura da sua economia e à retomada do crescimento com um fundamento de justiça social. Deve-o também à sua participação nos processos de integração regional e de internacionalização da economia mundial. Estamos sintonizados com as duas principais forças que movem o mundo de hoje: a liberdade política e econômica e a cooperação por meio da integração e do comércio” (LAMPREIA, 2007, p. 612).
E Lula, em 2008:
“O Brasil é hoje muito distinto daquele de 2003, ano em que assumi a Presidência do meu país e em que, pela primeira vez, compareci a esta Assembleia Geral. Governo e sociedade deram passos decisivos para transformar a vida dos brasileiros. Criamos quase 10 milhões de empregos formais. Distribuímos renda e riqueza. Tiramos 9 milhões de pessoas da miséria e outras 20 milhões ascenderam à classe média. Tudo isso em um ambiente de forte crescimento, estabilidade econômica, redução da vulnerabilidade externa e, o que é mais importante, fortalecimento da democracia, com intensa participação popular” (LULA, 2008, p.01).
3. Características específicas dos discursos do governo FHC
Logo no primeiro discurso, em 1995, aparece a tendência da política externa brasileira na gestão FHC, falando do Brasil como um país que deveria buscar estender sua presença no mundo, fortalecer parcerias tradicionais e promover outras novas. Ao falar de algumas medidas internas julgadas necessárias, aparece o trato de ações que se tornariam polêmicas e receberiam a alcunha pejorativa de “neoliberais”. Disse Lampreia: “Reformas estruturais há muito necessárias e privatização estão em fase de implementação, abrindo o caminho para a consolidação da estabilidade econômica e do crescimento econômico sustentado” (LAMPREIA, 2007, p. 596).
É interessante notar que os discursos da era FHC tratam inúmeras vezes do combate às injustiças sociais no mundo e das desigualdades de renda do Brasil, a despeito de muito pouco ter se conseguido fazer em relação a esta questão a não ser a importante estabilização macroeconômica. A expressão “justiça social” também apareceu muitas vezes, indicando um discurso preocupado com a redução das assimetrias que maculam o capitalismo globalizante e que vai ser referência nos discursos da era Lula. A região da América do Sul também foi muito valorizada, com ótimas referências ao MERCOSUL e a relevância estratégica com a Argentina. Outro ponto que seguiria no governo seguinte.
Os discursos do governo Fernando Henrique Cardoso também valorizou a participação do Brasil em missões de paz, especialmente no trato de questões africanas. Em 1995, falava do papel das tropas brasileiras na transição pacífica para o governo democraticamente eleito em Moçambique. E defendia a participação ativa de tropas brasileiras na construção da paz em Angola, país de língua portuguesa castigado pela guerra civil pós-independência. Em 1997, o discurso pedia que a ONU ajudasse Angola a retomar o seu desenvolvimento em um marco de democracia e pluralismo. Com isso, ainda que em discursos diferentes, tratava de Angola e Moçambique como novas promessas da África meridional, pedindo que ocorresse nesses países a promoção da paz e da conciliação regionais.
Em 1996, Lampreia fala, com satisfação, da presença dos países da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP)[7] – comunidade criada neste mesmo ano –, atuando juntos, na AGNU. Também fala do reforço de parcerias tradicionais do Brasil, especificamente tratando-se dos EUA e da Europa, mas não deixa de dizer que o governo começou a explorar novas iniciativas, sobretudo na África, Ásia e Oriente Médio – apesar que, na prática, o governo Lula foi quem realmente obteve êxito na exploração dessas novas parcerias. A tradição pacifista do Brasil foi outro tema que se mostrou relevante nos discursos da era FHC, apontando a imagem de um país comprometido com a não-proliferação de armas de destruição em massa e com o fim dos arsenais atômicos – que levaria a assinatura do Tratado de Não-Proliferação (TNP) em 1997, e proclamado no discurso deste mesmo ano.
Voltando ao ponto da preocupação com os problemas globais, Lampreia fala, em 1998, da crise vivida por Guiné-Bissau (golpe militar), transparecendo a preocupação brasileira com a instabilidade nesse país parceiro de CPLP. Também criticou severamente os privilégios protecionistas, defendendo um ordenamento do comércio mundial mais aberto, equilibrado, que ajudasse as nações em desenvolvimento. E bateu na tecla da liberalização do setor agrícola, algo fortemente defendido posteriormente pelo governo Lula.
Chama-se atenção que, em 1999, Lampreia fala pelos vizinhos da América do Sul (especialmente Bolívia, Peru, Equador, Paraguai, Guiana, Suriname, Colômbia e Venezuela), defendendo a possibilidade de se buscar uma integração eficaz. Vemos ai uma preocupação que se efetivaria com o governo Lula, cuja institucionalização integracionista seria alcançada com a criação da UNASUL[8].
Já o discurso de 2000 teve tom analítico por parte de Lampreia, focando no descompasso entre a retórica do livre comércio e a manutenção de políticas protecionistas por parte dos países desenvolvidos. Esse descompasso só serviria para a persistência da pobreza e das assimetrias globais. Como disse:
“É inaceitável que os países mais prósperos, com economias baseadas quase integralmente nas áreas da indústria e dos serviços, possam legalmente restringir o acesso aos seus mercados de bens agrícolas, ao mesmo tempo em que cobram abertura ainda maior para os produtos nos quais podem competir sem risco, e com esmagadora vantagem. Mais inaceitável, ainda é que se permita a tais países, como ocorre hoje, conceder subsídios de dezenas de bilhões de dólares à produção e às suas próprias exportações de produtos agrícolas, com grave prejuízo para nações exportadoras mais eficientes e competitivas, embora mais pobres e, portanto, menos capazes de estender favores fiscais aos seus agricultores” (LAMPREIA, 2007, p. 671).
Em 2001, quem fez o discurso na ONU foi o próprio presidente, Fernando Henrique Cardoso, mostrando forte preocupação com a AIDS, sobretudo na África, dizendo pensar em formas de cooperação para amenizar o drama da doença naquele continente. O tema do terrorismo, além dos problemas gerados pelas quedas acentuadas em Wall Street e na NASDAQ também foram destaques na fala do ex-presidente. Interessante que apareceu ali um discurso que seria muito forte no governo Lula, o de que a globalização só será sustentável se incorporasse a dimensão da justiça, de maneira que FHC defendia o lema da “globalização solidária” em contraposição à globalização assimétrica.
Por fim, o último discurso do período FHC foi feito por Celso Lafer, que saudou o ingresso de Timor Leste nas Nações Unidas, reforçou o multilateralismo como princípio ordenador da convivência entre os Estados, questionou o protecionismo e as barreiras ao comércio, alegando sua nocividade à economia dos países em desenvolvimento e lamentando que a liberalização do setor agrícola não tem passado de uma promessa, sempre adiada para um futuro incerto. E, como não poderia deixar de acontecer, fez-se uma propaganda da evolução da política externa do Presidente Fernando Henrique, o qual teria se guiado pela democratização das instâncias decisórias, superação do déficit de governança existente no plano internacional, defesa por um sistema multilateral de comércio justo e equilibrado, afirmação dos valores dos direitos humanos, dentre outros.