EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
Tratemos, a partir de ahora, de las técnicas específicas de protección del medio ambiente. Empezamos con la Evaluación del Impacto Ambiental (EIA). Tal instrumento fue incorporado por el Real Decreto Legislativo 1302-1986, de 28 de junio, desarrollado por el Decreto 1131-1988, de 30 de septiembre. Así se define la EIA, según el artículo 5 del Decreto 1131-1988: "conjunto de estudios y sistemas técnicos que permiten estimar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto, obra o actividad causa sobre el medio ambiente".
Según Silvia Jaquenod de Zsogon (p.102-103): "La EIA es un procedimiento administrativo, mediante el cual se pretende garantizar que todas aquellas potenciales repercusiones que una determinada actividad pueda tener sobre el entorno, incluyendo a la salud y bienestar de la población, deban ser analizadas, descritas sistemáticamente y comunicadas, previamente a su autorización por parte de la autoridad sustantiva. Se deduce pues, que solamente se aplica el procedimiento de EIA - según las disposiciones legales de aplicación-, cuando media una autorización administrativa de la actividad objeto de análisis".
Hay diversos modelos de evaluación ambiental. La Evaluación Ambiental Estratégica tiene como objeto la evaluación ambiental de políticas, planes o programas que determinen los efectos derivados sobre el territorio y en el uso de los recursos naturales. La Evaluación de Efectos Acumulados analiza efectos ambientales derivados de distintas actividades. La Evaluación Ambiental de Tecnologías analiza efectos ambientales derivados de la implementación de una determinada tecnología. La Evaluación del Ciclo de Vida analiza las cargas ambientales asociadas a un producto industrial. Y la Evaluación Ambiental Integrada contribuye para que las cuestiones medioambientales sean incorporadas en una contabilidad ambiental integrada.
ETIQUETADO ECOLÓGICO
Regulado por el Reglamento 880-1992-CEE, de 23 de marzo de 1992, completado por las Decisiones 93-326-CEE, de 13 de mayo de 1993 y 93-517-CEE, de 15 de septiembre de 1993. El certificado europeo es un mecanismo absolutamente voluntario.
Es un distintivo que se incorpora a un producto, al margen de otros distintivos, con la finalidad de suministrar a los consumidores una mejor información acerca de las repercusiones que dicho producto puede conllevar para el medio ambiente. Busca influir en la capacidad de elección de los consumidores, para que compren los productos que acrediten el cumplimiento de determinados criterios ambientales.
EL DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN AMBIENTAL
La Ley 38-1995, de 12 de diciembre, sobre el Derecho de Acceso a la Información en Materia de Medio Ambiente, garantiza ese derecho, desarrollando sus aspectos generales. Su artículo 2.2 establece quienes son los sujetos obligados a informar: las Administraciones Públicas, y los empresarios individuales o sociales que gestionen servicios públicos relacionados con el medio ambiente
ORDENACIÓN DEL TERRITORIO
Es una técnica precautoria de gestión ambiental integral, y se orienta al diseño y asignación racional del aprovechamiento de los recursos naturales, desde un enfoque interdisciplinario científico y técnico. Busca un desarrollo regional equilibrado, a través de la organización física del espacio y la distribución racional de las actividades en dicho espacio.
Debe ser democrática, global, funcional y prospectiva. Democrática, porque debe garantizar la participación de la población; global porque debe considerar las distintas políticas sectoriales; funcional porque debe estimar las culturas e intereses comunes de los países; prospectiva porque debe apreciar la tendencias a largo plazo en todas las áreas (social, cultural, económica, ecológica y ambiental).
ECOAUDITORIA
Es la "técnica correctora y cuasi preventiva que comprende una evaluación sistemática, documentada, periódica y objetiva de la eficacia de la organización, el sistema de gestión y procedimientos destinados a la protección del ambiente con que cuenta una industria" (Zsogon, p. 109).
Esa norma recuerda los fundamentos de la política ambiental comunitaria: prevención, reducción y eliminación de la contaminación particularmente en su origen.
Las actividades incluyen conversaciones con el personal, inspección de las instalaciones, examen de registros, etc. Hay que destacar que las ecoauditorias deben ser realizadas por profesionales capacitados.
A nivel supranacional funciona, con sede en Ginebra, la Organización Internacional para la Normalización (ISO). Tiene por objetivo establecer normas industriales voluntarias para el comercio internacional. Su equivalente español es AENOR que elabora normas UNE. La ISO ha desarrollado miles de normas, siendo la familia ISO 9000 la más conocida.
Las normas ISO 9000 se centran en las características del producto y la satisfacción del consumidor, mientras las normas ISO 14001 se centran en las características ambientales y las exigencias de la comunidad dónde está ubicada la empresa. Un punto vital es que las normativas facilitan el comercio y no se transforman en barreras para el desarrollo, salvo en casos extremos de evidentes daños a la naturaleza.
MEDIDAS
La puesta en práctica del conjunto de medidas ambientales busca anticiparse a aquellas acciones, proyectos o sustancias que puedan llegar a ser perjudiciales para la naturaleza. Una medida es la consolidación de una estructura administrativa suficientemente fuerte. También la investigación en legislación ambiental comparada.
Cualquier medida que se adopte debe estar apoyada en campañas de información coordinada, puesto que la mejora ambiental requiere un cambio sustancial en el comportamiento y en la mente de las personas a nivel individual y colectivo. La información es un instrumento efectivo y tan poderoso como las medidas más severas.
No hay medida que por sí misma pueda alcanzar la mejora ambiental, puesto que una buena estrategia requiere combinación armónica de diferentes medidas. Las medidas deben estar adaptadas a cada región, y deben incentivar las gestión preventiva y la explotación sostenible de los recursos naturales.
Sanciones administrativas ambientales del ordenamiento brasileño
Según Álvaro Lazzarini, juez en segundo grado de jurisdicción en Sao Paulo, "sancao administrativa ambiental, portanto, é uma pena administrativa prevista expressamente em lei para ser imposta pela autoridade competente quando violada a norma de regencia da situacao ambiental policiada" (p.03 – sanción administrativa ambiental, pues, es una pena administrativa prevista expresamente en ley para ser impuesta por la autoridad competente cuando violada la norma de regencia de la situación ambiental vigilada – traducción libre del autor). Este concepto está fundamentado en el art. 5, XXXIX de la Constitución Federal, según el cual no hay pena sin anterior previsión legal.
La sanción administrativa ambiental tiene un doble objetivo, en la medida en que busca la corrección del contaminador y tiene también un carácter preventivo, pues sirve como alerta a todos los posibles infractores. Pueden ser clasificadas en: "sancoes pecuniárias", como las multas y "sancoes objetivas", como denegaciones o suspensiones de registros o permisos.
Las dos leyes ambientales más importantes del ordenamiento jurídico brasileño son la Ley 6938, de 31 de agosto de 1981, que trata de la Política Nacional del Medio Ambiente y la Ley 9605, de 12 de febrero de 1998, conocida como la Ley de crímenes ambientales. Ambas leyes son federales. La Ley 6938-81, en su artículo 14, trae algunos ejemplos de "sancoes pecuniárias", como una multa diaria por el incumplimiento de una obligación ambiental, bien como ejemplos de "sancoes objetivas", como la pérdida o reducción de beneficios fiscales concedidos por el Poder Público, o la suspensión de la actividad.
Otro ejemplo interesante trae el Código de Pesca, Decreto Ley Federal 221, de 28 de febrero de 1967. En su artículo 6, obliga los barcos que practican pesca comercial a cumplir con las exigencias de las autoridades marítimas, bien como estar inscritos y debidamente autorizados por el órgano público federal competente, bajo pena administrativa de intervención en el barco hasta la satisfacción de las exigencias impuestas por las autoridades competentes. Es considerada por la doctrina como la norma que mejor trata las sanciones administrativas ambientales.
Para que esas sanciones tengan efectividad, se torna necesario el "Poder de Polícia", que es un poder administrativo legitimador de la propia policía y su razón de existir. Es un "conjunto de atribuicoes da Administracao Pública, como poder público e indelegáveis aos entes particulares, embora possa estar ligados aquela, tendentes ao controle dos direitos e liberdades das pessoas, naturais ou jurídicas, a ser inspirado nos ideais do bem comum, e incidentes nao só sobre elas, como também em seus bens e atividades" (Lazzarini, p.01 – conjunto de atribuciones de la Administración Pública, como poder público y que no pueden ser delegados a los entes particulares, pero que pueden estar ligados a ella, tendentes al control de los derechos y libertades de las personas, físicas o jurídicas, a ser inspirado en los ideales del bien común, e incidentes no solamente sobre ella, como también en sus bienes y actividades – traducción libre del autor).
La sanción administrativa ambiental torna concreto el "poder de polícia ambiental", que le da eficacia. Debemos destacar que la sanción debe ser aplicada en regular procedimiento administrativo ambiental, y el acusado debe tener total derecho a defenderse, con todos sus medios y recursos. Todo eso independientemente de los procesos criminales o civiles a que la transgresión de la norma ambiental puede llevar.
Tratemos de las formas específicas de intervención administrativa.
La Administración Pública, en el ejercicio de su "poder de polícia", tiene el derecho a restringir el uso de bienes, actividades y derechos individuales en beneficio de la colectividad y del propio Estado fundamentado en la soberanía estatal sobre bienes y personas en su territorio. Eso obliga el administrado a seguir determinadas reglas.
Veamos las formas de actuación preventiva de la tutela administrativa del medio ambiente. "Limitacoes administrativas, desapropriacao, estudos de impacto ambiental, licenca ambiental, tombamento, inquerito civil" (Perez, p.78 – limitaciones administrativas, pérdida de la propiedad, estudios de impacto ambiental, licencia ambiental, transformación de monumentos en Patrimonio Histórico, proceso civil – traducción libre del autor). Como formas de actuación represiva podemos apuntar las ya citadas multa, suspensión de actividades contaminadoras y pérdidas o disminución de beneficios fiscales. Vamos a detenernos en dos de las formas: la licencia ambiental y el estudio de impacto ambiental.
Licencia ambiental es un procedimiento administrativo basado en el "poder de polícia", a través del cual la Administración exige de los administrados el cumplimiento de algunos requisitos. Su incumplimiento resulta la negación de la concesión de la licencia ambiental para la operación de actividades efectiva o potencialmente contaminadoras. Es una especie de acto administrativo vinculado, concedido por la Administración Pública, si son atendidos los requisitos legales exigidos y si es verificado el derecho subjetivo del administrado.
Busca disciplinar las actividades efectiva o potencialmente contaminadoras, basado en los estudios de impacto ambiental, realizados durante el proceso.
El Estudio de Impactos Ambientales es uno de los instrumentos que busca disminuir a niveles aceptables los impactos ecológicos negativos. Es un requisito previo para la instalación de una obra o actividad contaminadora en potencial.
Es un instrumento con rango constitucional. Dice el artículo 225, 1, IV: " Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público exigir, na forma da lei, para instalacao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradacao do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade" ( para garantizar la efectividad de ese derecho (el medio ambiente ecológicamente equilibrado), cabe al Poder Público exigir, en la forma de la ley, para la instalación de obra o actividad potencialmente causadora de significativa degradación del medio ambiente, estudio previo de impacto ambiental, al quie se dará publicidad – traducción libre del autor).
El EIA tiene por finalidad apuntar las modificaciones que podrán pasar en las características ambientales, tanto sociales como económicas y físicas, teniendo por delante un proyecto. Como podemos fácilmente observar, es u procedimiento administrativo de carácter preventivo.
Somos capaces de percibir toda la importancia del EIA cuando ocurren daños ambientales que podrían ser evitados, so hubiesen sido elaborados serios estudios sobre el impacto ambiental de determinada obra. Citamos como ejemplo la usina eléctrica de Balbina, en el río Uatuman, a 150 al norte de Manaus, capital del Amazonas. En octubre de 1997, inundaron una área equivalente a 15% del territorio holandés para generar solamente 225 megawatts de energía, lo que corresponde al 60% del consumo de Manaus. Para que se tenga una idea de la dimensión del error que significa esta eléctrica, basta con decir que la eléctrica de Tucuruí produce 216 veces más energía, inundando un área un poco más pequeña que Balbina.
La ya citada ley 6938-81 exige el EIA tanto en proyectos públicos como en particulares, industriales o no, urbanos o rurales, en áreas críticas o no. El EIA debe:
a)investigar todas las alternativas posibles, incluso la no ejecución del proyecto;
b)identificar y evaluar los impactos ambientales en las fases de implantación y operación de las actividades;
c)definir los límites geográficos que serán afectados directa o indirectamente por los impactos ambientales, siempre considerando la región hidrográfica en la cual está localizada;
d)considerar los planes y programas gubernamentales.
Destaquemos el hecho que los gastos con el EIA serán incumbencia del proponente del proyecto.
Pero no es suficiente exigir la elaboración del EIA. Hay que tener un control efectivo de su utilización, y también hay que darle publicidad. Para que la sociedad, principal interesada en garantizar su derecho a un medio ambiente equilibrado, siempre sepa lo que pasa en su alrededor.
Conclusiones
Con todo lo expuesto, tuvimos la oportunidad de verificar que la humanidad, por lo menos, sabe de la importancia del medio ambiente para la obtención de una cualidad de vida sana. La existencia de Declaraciones como las de Río y de Estocolmo lo prueban. Pero hay que ir más allá. No basta solamente declarar los derechos. Hay que garantizarlos, tornarlos realmente efectivos.
La naturaleza, como dicho en la introducción, no es una fuente inagotable de recursos. Hay que cuidarla bien, si se quiere mantenerla. Y los gobiernos de cada Estado ya saben - o deberían de saberlo – que el desarrollo económico de sus países viene del medio ambiente, viene de la naturaleza.
Hemos visto que los dos ordenamientos estudiados tienen rasgos comunes, como por ejemplo el EIA. España y Brasil, con todas las medidas y normas aquí explicadas, demuestran preocupación con la naturaleza, con el medio ambiente. Pero no basta preocuparse. Hay que actuar. Normas hay. Basta aplicarlas.
Al fin y al cabo, las generaciones futuras también tienen derecho a un medio ambiente equilibrado, conforme la Constitución de la República Federativa de Brasil. Y más. Ellos no tienen – o no tendrán – culpa de nuestros errores. O de nuestras omisiones.
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