Introdução
A política urbana brasileira é muito bem estruturada. A Constituição Brasileira de 1988, em seu artigo 182 dispõe que a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Neste breve ensaio, serão abordadas questões relacionadas ao ordenamento dos espaços urbanos com vistas à criação das condições necessárias a fruição de uma vida com qualidade. Para tanto, os espaços públicos urbanos precisam muito bem planejados de forma que a distribuição espacial dos serviços e equipamentos públicos estejam ao acesso do maior número de pessoas possível.
A lei ordinária que veio regulamentar a política urbana brasileira, em âmbito federal (e, portanto, geral), conhecida como Estatuto das Cidades traz em seu espírito a ideia das cidades sustentáveis, colocando-as como um novo conceito de urbanização que incorpora valores ambientais aos processos de gestão e ordenamento dos espaços urbanos.
É neste contexto de ordenamento e gestão dos espaços urbanos, que serão abordados neste artigo questões como as da sustentabilidade ambiental, gestão urbana participativa, o papel dos planos diretores no planejamento urbano, os municípios como agentes do ordenamento territorial, entre outros assuntos relacionados à melhoria da condições de habitabilidade e vida nas cidades brasileiras
1. Política urbana na Constituição brasileira de 1988
A Constituição Federal de 1988, assim como fez em relação ao Meio Ambiente, também dedicou um capítulo (Capítulo II) à Política Urbana, inserido no Título VII (Da Ordem Econômica e Financeira). Neste capítulo estão presentes os artigos 182 e 183.
Dispõe o artigo 182 da Constituição Federal de 1988 que a política de desenvolvimento2 urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Como se observa, o principal interesse do constituinte é que os espaços urbanos possam cumprir com suas funções sociais, de modo que, assim ocorrendo, estar-se-á garantindo o bem-estar3 de toda a população ali residente. Resta determinar de que forma se dá o cumprimento da função social da propriedade urbana. A própria Constituição aponta que a propriedade cumpre com sua função quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (§2º do art. 182).
Ainda neste debate, Édis Milaré explica que o Plano Diretor é o instrumento básico desta política (política urbana); é ele quem dará os rumos ao desenvolvimento saudável e sustentável da comunidade municipal4.
Com a aprovação do plano diretor e sua entrada em vigor, o Poder Público municipal poderá corrigir uma série de distorções urbanísticas presentes no território do município, algumas delas históricas, além de melhor planejar as ocupações futuras e seus múltiplos usos. Para tanto, basta que sobre área incluída no plano diretor, e mediante uma lei específica, exija, nos termos da lei federal (Lei 10.257/2001), do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
1) parcelamento e edificação compulsórios;
2) Imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo; e
3) Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais (art. 82, §4º, incisos I, II e III).
2. Sustentabilidade no Contexto da Política Urbana
Desenvolvimento sustentável5 é um conceito muito amplo e que comporta as mais diversas definições. São tantas as definições de desenvolvimento sustentável como o são em relação ao termo meio ambiente. No entanto, em todos estes conceitos, a idéia central é a mesma: a inter-relação entre o desfrute dos bens ambientais para atender às necessidades das presentes gerações sem comprometer que as futuras gerações também possam gozar deste mesmo direito.
De acordo com Bartelmusapud Maria da Assunção Ribeiro Franco, a sustentabilidade tem origem no conceito ecológico de “comportamento prudente”, que faz com que um predador evite explorar sua presa em demasia para assegurar uma “produção ótima sustentável”. Da mesma forma em economia, a “renda” é uma orientação para uma “conduta prudente”. Dessa forma, a renda pode ser definida como “o valor máximo que se pode consumir numa semana e ainda continuar tão próspero no fim do período quanto estava no início”, ou, em outras palavras, dar às pessoas uma idéia de quanto podem consumir sem empobrecer. Essa idéia generalizada para a população de um país, segundo este autor, gera o conceito de renda nacional, a qual representa a quantia que uma população pode consumir durante um certo período sem empobrecer. A escassez recente no suprimento de recursos e de serviço ambientais de absorção de dejetos levou à extensão do critério de sustentabilidade do capital produzido para incluir o “capital natural”6.
Maria de Assunção Ribeiro Franco recorda que segundo a CMMAD – Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, o desenvolvimento sustentável se caracteriza não como um estado fixo de harmonia, mas sim como um processo de mudança, no qual a exploração de recursos, o gerenciamento dos investimentos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e as mudanças institucionais são compatíveis com o futuro, bem como com as necessidades do presente7.
A partir do momento em que as leis que operam o ordenamento urbano cumprem com seus propósitos e no momento em que estes propósitos são resultados de uma participação democrática que levou à elevação das principais preocupações e interesses públicos municipais ao status de normas cogentes estaremos diante do conceito de cidades sustentáveis.
Cidades sustentáveis seriam, portanto, aquelas cidades em que seus próprios cidadãos foram chamados a opinar sobre o futuro de seu traçado, sobre as medidas urbanísticas corretivas necessárias, sobre os equipamentos e serviços públicos desejados, ou ainda, sobre as políticas públicas futuras.
Em documento do Ministério do Meio Ambiente, intitulado Cidades Sustentáveis: subsídios à elaboração da Agenda 21 brasileira, consta que a discussão sobre cidades sustentáveis só tomou vulto nos últimos dez anos, graças aos impulsos dados pela Rio-92 e pela Conferência Habitat II. A necessidade de ambientalizar as políticas urbanas, ou construir cidades com estratégias ecológicas tem sido postulada em dois nichos distintos que se fertilizam mutuamente8.
Ainda segundo este documento, um primeiro nicho foi construído pelos próprios ambientalistas e pela crítica radical às cidades biocidas ou doentes. A partir da análise da capacidade de suporte (carrying capacity) e do ‘metabolismo’ que apresentam, realizando assim, um exercício de balanço energético entre o que o que eles produzem e o que elas consomem, esse biólogo demonstra que megalópoles como a Cidade do México, São Paulo, Calcutá e Nova York são usinas de consumo de energia e de produção intensiva de resíduos de toda ordem, buscando cada vez mais longe os insumos de que necessitam e estendendo em escala global suas pegadas ecológicas (ecologicalfootprint). Ele contrasta as noções de cidades biocidas e ecológicas, comparando formas de organização em que, na primeira os ciclos não são sequer pensados ou planejados, e na segunda, existe uma consciência ambiental dos gestores e dos cidadãos9.
É muito difícil estabelecer o que seria uma cidade ideal. Na realidade, a própria condição humana limita a concepção do que seria perfeito e ideal. No entanto, dentro do padrão atual do desenvolvimento humano e científico, uma cidade “ideal” seria uma cidade sustentável. Uma cidade que possa se desenvolver (não necessariamente crescer) sem que comprometa a qualidade física e moral do espaço a ser habitado por gerações futuras.
Vale ainda lembrar que a Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto das Cidades, em seu art. 2º, inciso I dispõe que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante a garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações.
Desta forma, é possível concluir, trazendo o conceito de cidades sustentáveis, exposto por Odete Medauar, que as define como aquelas em que o desenvolvimento urbano ocorre com ordenação, sem caos e destruição, sem degradação, possibilitando uma vida urbana digna para todos10.
Convém lembrar ainda que o modelo econômico adotado pelo Brasil durante o século XX, transformou o antigo país essencialmente agrícola, em um país industrializado, com grandes centros urbanos. Dentro de um período de tempo relativamente curto, cidades tiveram suas populações dobradas, conseqüência tanto da taxa de natalidade, quanto da migração do setor rural para o setor urbano. A partir da década de 1960, o país intensificou a concentração urbana e de renda. Com isto houve uma urbanização, além de excludente, incompleta no país, fato que constituiu zonas marginalizadas dentro dos complexos urbanos.
Este processo vivenciado no Brasil mereceu destaque na Constituição de 1988, particularmente nos artigos 182, e 183, integrantes do Título VII, capítulo II. Apesar da demora na regulamentação do art. 182, que se deu em 2001, com a Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade, a qual estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana nacional.
3. Gestão urbana participativa
A gestão urbana no Brasil deve ser exercida tanto com a ampla participação da população e de associações representativas, como por uma cooperação entre governos, iniciativa privada e os vários setores que compõem a sociedade, tendo como objetivo o desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana. Assim, o fim da gestão urbana é a garantia do cumprimento das funções sociais inerentes a cidade e a propriedade urbana.
O princípio da gestão democrática integra a ordem da gestão urbana, como aponta o Estatuto da Cidade, em seu capítulo IV, art. 43, elencando os instrumentos para efetivação deste princípio, tais como os órgãos colegiados de política urbana, os debates, audiências e consultas públicas, as conferências, e a própria iniciativa popular. No entanto, antes disso, o próprio texto Constitucional trouxe expressamente em seu art. 1º, que além da representação, o povo exercerá o poder diretamente, caracterizando a idéia de uma democracia participativa.
Por sua vez, a Política Nacional do Meio Ambiente, partindo do texto do art. 225 da Constituição Federal, traz sua estrutura baseada na ampla participação da sociedade tanto nas decisões, quanto nos próprios processos administrativos relacionados ao meio ambiente.11
A postura de inclusão da participação popular na gestão ambiental veio a reformar o sistema de comando e controle baseado na centralização das ações governamentais12. A gestão democrática coloca o cidadão como partícipe das decisões, e como ente transformador da realidade social, tende a afastar a ideia de assistencialismo, que de certo modo ainda persiste na consciência cultural brasileira. A integração dos cidadãos com as decisões políticas objetivam dar maior efetividade às políticas públicas, haja vista haver a responsabilidade individual e coletiva pelo fim desejado.
4. Lei nº 10.257/2001 – Estatuto das Cidades
A Lei nº 10.257/2001, conhecida por Estatuto da Cidade, regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e cria normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.
Trata-se de uma lei importantíssima, uma vez que nem todos os municípios possuem leis locais de ordenamento urbano, e quando isto acontece, suas disposições auxiliam na persecução dos objetivos da política urbana, fixando um mínimo de disciplina e ordem no estratégico crescimento da cidade, de modo a se gerar desenvolvimento.
O Estatuto da Cidade disciplina e reitera várias figuras e institutos do Direito Urbanístico, alguns já presentes na Constituição de 1988. Fornece um instrumental a ser utilizado em matéria urbanística, sobretudo em nível municipal, visando à melhor ordenação do espaço urbano, com observância da proteção ambiental, e à busca de solução para os graves problemas sociais, tais como moradia, saneamento, entre outros, que o caos urbano faz incidir sobre as camadas carentes da sociedade. No entanto, a edição do Estatuto não acarreta, automaticamente, os resultados pretendidos. Trata-se de um conjunto de figuras jurídicas, de um instrumental a ser operacionalizado em nível municipal, adaptado à realidade de cada cidade13.
Com o Estatuto da Cidade há uma mudança de paradigma caracterizada pela análise da cidade e dos empreendimentos pontualmente considerados, a partir do direito urbano-ambiental. Este novo direito separa o direito de propriedade do direito de construir, não reconhece a propriedade se esta não cumprir com a função social14, tem no Plano Diretor o instrumento principal da política urbana e o definidor da função social da propriedade na cidade, bem como reforça a gestão e os instrumentos para atuação municipal15.
O artigo 2º desta lei dispõe que a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante dezesseis diretrizes gerais, das quais as previstas nos incisos I, IV e VI guardam maior relação com este trabalho. Vejamos ipsis litteris o que dispõem estes incisos:
“I – garantia do direito a cidades sustentáveis16, entendido com o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
(...)
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem previsão de infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa do imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental.”
Como se vê, há uma preocupação do legislador ordinário com o cumprimento da função social da propriedade urbana, de modo a se evitar a ocorrência de danos ao meio ambiente urbano que, por sua vez, implicará em danos à saúde da população17 e na degradação das características ambientais daquele local.
5. O papel dos planos diretores no ordenamento dos espaços urbanos
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu em seu art. 182, § 1º, a obrigatoriedade do plano diretor para cidades com mais de 20.000 habitantes. Por sua vez o Estatuto da Cidade declara obrigatoriedade para além da hipótese constitucional, para municípios integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, locais onde o Poder Público municipal deseja utilizar o preceituado no §4º, do art. 182, da Constituição, municípios integrantes de áreas de interesse turístico, e por fim de áreas de influência de empreendimento ou atividades com significativo impacto ambiental.
Tal documento deve ser aprovado pela respectiva câmara municipal, constituindo-se no instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana. Assim, o plano diretor deve instrumentalizar o cumprimento da função social do território urbano, mediante um planejamento da expansão da malha urbana e do estabelecimento de porções espaciais de usos diversos.
Vale salientar a necessidade do plano diretor e da necessidade de aprovação no legislativo municipal, e, além disto, este deverá nortear-se pelo princípio da gestão democrática, visto o preceito estabelecido no art. 29, inciso XII, da Carta Maior, o art. 2º, inciso II, da Lei 10.257/2001, e do art. 40, § 4º, desta mesma Lei. Na realidade, todo planejamento de ordem municipal deve contar com ampla participação dos citadinos. Este caráter municipalista dado pela legislação brasileira justifica-se pela proximidade dos cidadãos às questões urbanas, porém, de outro lado, há dificuldade quanto às equalizações dos problemas nas metrópoles, visto que cada município será detentor de um plano diretor dentro de seu território.
De acordo com o Estatuto da Cidade, constitui o plano diretor um dos instrumentos do planejamento municipal, assim, como o zoneamento ambiental, e os planos de desenvolvimento econômico e social. Na realidade o plano diretor acaba por incluir além destes dois instrumentos, o da disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo, o que fez do plano diretor o principal instrumento da política urbana brasileira.
Como já tratamos aqui, o plano diretor objetiva o cumprimento da função social do território urbano, esta função social estará atendida quando satisfaz “as exigências fundamentais de ordenação da cidade”, que deverá assegurar “o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social, e ao desenvolvimento das atividades econômicas”, como preceitua o art. 39, do Estatuto da Cidade.
O plano diretor assume desta maneira lugar de destaque na política municipal, sendo através dele que a propriedade urbana poderá atender a sua função social, regulando o crescimento urbano de forma a garantir a qualidade de vida dos habitantes, e neste conceito de qualidade de vida, deve-se apontar o crescimento econômico e social, conjugado com a devida proteção ambiental, utilizando-se dos instrumentos de parcelamento, IPTU progressivo no tempo, edificação ou utilização compulsória, outorgas do direito de construir, desapropriações.
Sendo um instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana, o plano diretor serve também como parâmetro diretivo para o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, e o orçamento anual. Assim, toda utilização de recurso municipal deverá ser norteado pelos preceitos do plano diretor da cidade, o que já delimita o âmbito de ação das políticas públicas. O próprio Estatuto da Cidade exemplifica isto no art. 41, §2º, quando estabelece a necessidade de um plano de transporte integrado para cidades com mais de 500.000 habitantes.
Questão contraditória poderá surgir quando o plano diretor de determinado município estabelecer parâmetros menores que os estipulados nas alíneas, a, b, e c do art. 2º do Código Florestal. A questão soluciona-se pela leitura do art. 23, inciso VI, da Constituição Federal, quando estabelece a responsabilidade municipal na proteção do meio ambiente. Depois disto, a Lei 7.803/89, incluiu o parágrafo único ao art. 2º do nosso Código Florestal, impondo os respeito aos planos direitos municipais, e que estes devem honrar os limites estabelecidos pela legislação federal.
É da natureza do Plano Diretor que ele seja um desdobramento da Lei Orgânica: ele estaria para a Lei Maior do Município, assim como o Estatuto da Cidade está para a Constituição Federal. Não seria de feitio ideal o Plano Diretor estabelecer detalhes, até porque ele engessaria normas que, de si, requerem adaptações constantes18.
Desta forma, pode-se afirmar que os Planos Diretores estabelecem disposições mais específicas que as diretrizes gerais das Leis Orgânicas, Constituições Estaduais e Constituição Federal e até mesmo do Estatuto da Cidade, mas podem acabar sendo menos específicos que outras leis municipais, até porque sua função de ordenar o território urbano é basilar.
Diante destas considerações, vale concluir que o Plano Diretor constitui elemento fundamental para se pensar e realizar a função social da cidade, e ainda, da propriedade, uma vez que é atribuída a esta norma basilar do ordenamento urbano a implementação das políticas públicas norteadoras dos rumos a serem seguidos por cada cidade, de acordo com seus interesses e necessidades específicas19.
Os Planos Diretores, como já mencionado anteriormente, são os instrumentos básicos da política de desenvolvimento e de crescimento (ou expansão) urbano. A Constituição Federal de 1988 dispõe, em seu art. 182, §1º, que a confecção dos mesmos é obrigatória para cidades com população acima de vinte mil habitantes.
Não obstante, nenhum óbice existe para que aquelas cidades que tenham até vinte mil habitantes possam confeccionar também os seus planos diretores. Aliás, é aconselhável que assim procedam, uma vez que é melhor planejar o crescimento e desenvolvimento de um município quando este ainda é pequeno, do que esperar que os problemas surjam para só então tentarem ser solucionados, além do fato de que sabemos que a correção de um dano ambiental (decorrente da falta de planejamento urbano) muitas vezes é impossível ou difícil reparação, e que planejando com antecedência possível garantir um crescimento da malha urbana preservando o bem-estar de seus habitantes.
Toshio Mukai ensina que o Plano Diretor, como atualmente é denominado o plano urbanístico, apresenta como conteúdo um complexo de normas legais, além de diretrizes, objetivos, programas e metas, abrangendo o desenvolvimento econômico-social, o meio ambiente e o uso e ocupação do solo, projetados todos para um determinado período, para a vida municipal20.
Este doutrinador lembra que as fases principais de elaboração do plano são: diagnóstico (coleta e interpretação dos dados), pesquisa sobre as aspirações da comunidade e da realidade desejada, e fixação das diretrizes e objetivos. Em seguida deverá o plano ser aprovado. Essa aprovação deve ser por lei. Aliás, a maioria das Leis Orgânicas Municipais contempla a Lei do Plano Diretor, como um das principais e superiores no âmbito municipal. A aprovação da Lei do Plano Diretor segue o processo legislativo normal, com a exigência de quórum qualificado, sendo de iniciativa do Prefeito. Inexiste proibição de emendas, salvo aquelas que acrescentem a despesa prevista para o Poder Público na execução do plano. Segundo este autor o quórum, evidentemente, depende da Lei Orgânica, em última análise21.
Merece destaque aqui também a lição de Uadi Lâmmego Bulos, que ensina que esse plano urbanístico, por assim ser chamado, deve ser único, embora possa ser adaptado às características locais da comunidade, bem como dinâmico, porque visa ordenar o crescimento da cidade, de acordo com os recursos de cada prefeitura. De outra sorte, não constitui um projeto executivo de obras e serviços públicos, mas sim um roteiro norteador dos projetos futuros da administração municipal. Este autor explica ainda que, pela sua natureza, não exige a apresentação de plantas, memoriais descritivos, pareceres técnicos, uma vez que seu conteúdo dispõe apenas sobre as linhas gerais (diretrizes) a serem seguidas para a execução de obras públicas, serviços ou atividades, em prol das necessidades prementes da sociedade como um todo22.
Merece-se frisar ainda que a Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 (Estatuto das Cidades) dispõe acerca do Plano Diretor em seus artigos 39 a 42.
A realidade de muitos municípios brasileiros é a ausência do Plano Diretor, como instrumento básico de seu desenvolvimento urbano. Até mesmo algumas cidades que, por força do art. 41, incisos I ao V da Lei 10.257/200123, estavam obrigadas a aprovar seus planos diretores até o dia 10 de outubro de 2006, não o fizeram. Muitos destes municípios assinaram termos de ajustamento de conduta com o Ministério Público local ou então estão à mercê das punições da lei.
O fato é que tanto estes municípios obrigados como também os não obrigados, enquanto não têm seus Planos Diretores precisam de outras leis que garantam um mínimo de ordem às ocupações e usos urbanos. Exemplos destas leis são os códigos de posturas municipais, os códigos de obras, ou até mesmo algum código do meio ambiente (código ambiental).
Os códigos de posturas, também denominado de posturas municipais são leis que visam disciplinar as questões de interesse local, notadamente aquelas referentes ao uso de espaços públicos, ao funcionamento de estabelecimentos, ao sossego público, à vigilância sanitária, à saúde pública, limpeza dos logradouros e ao estabelecimento de limitações administrativas que visem adequar uso de determinada propriedade urbana (para as mais variadas atividades) ao cumprimento de sua função social.
O código de obras e edificações é instrumento que normalmente dispõe sobre regras gerais e específicas a serem obedecidas no projeto de execução, no licenciamento, execução, manutenção e utilização de obras e edificações. Visam dar maior segurança às construções, como também, em conjunto com leis de zoneamento e uso do solo ou com leis de parcelamento do solo, disciplinar a ocupação dos espaços urbanos, regulando o direito de construir, tendo como lastro o cumprimento das normas de uso e ocupação do solo urbano. Quando não forem atendidas tais exigências, certamente não se deve conceder a licença de construção.
Os códigos ambientais são leis que dispõem sobre as políticas municipais no trato das questões ambientais. Como se trata de lei, pode inovar no mundo jurídico, desde que respeite aos limites impostos pelas leis gerais e pela Constituição. Desta forma, pode restringir e limitar usos e ocupações considerados nocivos à qualidade ambiental.