Resumo: O presente artigo tem por finalidade discutir o tratamento constitucional da questão do desenvolvimento e investigar sua possível configuração como direito fundamental. Para isso, serão abordadas as várias concepções de desenvolvimento adotadas desde o segundo pós-guerra, até a definição dada ao desenvolvimento por Amartya Sen. Questiona-se a possibilidade e a utilidade de abordar o desenvolvimento sob a ótica dos direitos fundamentais em razão, primeiro, da problemática da existência de um direito ao desenvolvimento e, segundo, pelas dificuldades encontradas para a definição de seu âmbito de proteção.
1. Introdução: o tema do desenvolvimento nas Constituições
A relação entre desenvolvimento e constituição, e mesmo entre desenvolvimento e direitos fundamentais, não é algo usual tanto pela doutrina constitucionalista quanto pela literatura sobre desenvolvimento. De parte a parte, pouca ou nenhuma relevância é conferida aos possíveis intercâmbios entre esses dois campos de pesquisa.
VIEIRA e DIMOULIS1 chamam a atenção para o fato de que na substanciosa obra Curso de Direito Constitucional de J.J. Gomes Canotilho não se encontra referência à questão do desenvolvimento, mesmo levando em consideração que essa obra tem como referência a constituição portuguesa de 1975, que é tida como desenvolvimentista. Por outro lado, os pesquisadores sobre a relação entre direito e desenvolvimento, sejam eles economistas, cientistas sociais ou juristas, também ignoram a constituição no âmbito de suas investigações. Como um exemplo, na obra organizada por TRUBEK e SANTOS, simplesmente não há referências à constituição2.
A escassa literatura sobre esses dois grandes tópicos, contudo, não quer dizer que constituição e desenvolvimento não possam guardar interessantes formas de relação. A Constituição guarda relações com diferentes aspectos da realidade político-social e, com a questão do desenvolvimento, não poderia ser diferente3. Tal como ressaltam VIEIRA e DIMOULIS:
“A principal razão pela qual a Constituição e o desenvolvimento possuem conotações positivas é sua proximidade a ideologias emancipatórias ou progresso da humanidade, cultivados a partir do iluminismo.”4
É possível perceber que a proximidade entre esses temas pode ser alterada conforme o momento histórico. Durante o liberalismo constitucional, houve uma especial proteção ao direito de propriedade, o que possibilitou uma novas oportunidades para o desenvolvimento entendido como a simples geração de riquezas. Por exemplo, a inviolabilidade da propriedade privada, garantida pelo art. 17. da Declaração Francesa de 1789, e a garantia da propriedade sobre invenções, determinada pelo art. I, 8, da Constituição dos Estados Unidos da América, propiciaram as bases econômicas para o surgimento e crescimento do regime capitalista de produção. Como afirmam VIEIRA e DIMOULIS:
“Nessa perspectiva, o desenvolvimento e o progresso se dão por intermédio da autorregulamentação da sociedade e da remoção dos obstáculos para que cada um possa perseguir seu próprio interesse, que, por intermédio da competição natural, irá redundar no progresso e na prosperidade de todos.”5
Após o segundo pós-guerra, houve uma nova geração de constituições dos países que estavam no processo de reconstrução, bem como de novos Estados que conseguiram sua independência das metrópoles europeias6. Nestas, a relação com o desenvolvimento foi reposicionada, não bastando a possibilidade da busca da felicidade individual, mas também, com uma nova concepção de justiça social, impondo a transformação da realidade para um determinado fim constitucionalmente estabelecido. Com esse novo contexto, a constituição brasileira de 1988 pode ser mencionada como um exemplo de reencontro entre o texto constitucional e a questão do desenvolvimento.
Não é apenas no caso brasileiro que o desenvolvimento é expressamente mencionado no corpo de constituições contemporâneas. Se as constituições do século XIX se destacavam pela omissão do próprio termo, as constituições do século XX colocavam o desenvolvimento como meta do Estado de bem-estar social. Em especial nas constituições denominadas dirigentes ou transformadoras o termo, é encontrado com frequência7.
Dessa forma, percebe-se que as relações entre a constituição e o desenvolvimento não podem ser negadas, sob pena de se desconsiderar a vigência de dispositivos contidos pelas constituições contemporâneas.
2. O desenvolvimento na Constituição brasileira de 1988
Em uma análise meramente quantitativa, descontadas aquelas circunstâncias em que o termo aparece ligado a uma política setorial específica (como educação ou inovação tecnológica), o termo desenvolvimento aparece vinte e oito vezes na Constituição Federal de 1988.
Já no preâmbulo da lei fundamental brasileira, o desenvolvimento é posto como um fim ao qual o Estado Democrático deve se dedicar.No corpo principal, a primeira referência do termo desenvolvimento é na qualidade de um dos objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, conforme consta do art. 3º:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.
Adiante, no inciso IX do art. 21. da Constituição Federal, é previsto como competência da União “elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social”. Outra referência que vale menção é o § 1º do art. 174. O caput do art. 174. dispõe sobre a competência normativa e reguladora do Estado sobre a atividade econômica, especificando as funções de fiscalização, incentivo e planejamento. Por sua vez, o § 1º prevê a necessidade de uma lei que harmonize os planejamentos nacionais e regionais de desenvolvimento.
3. Que desenvolvimento?
Como demonstrado acima, não se pode desconsiderar as referências que as constituições contemporâneas fazem ao desenvolvimento, incluindo em especial a Constituição brasileira de 1988. Contudo, o próprio significado desse conceito tem apresentado significativas alterações históricas, cujo entendimento é necessário para a interpretação desses dispositivos constitucionais.
a) Desenvolvimento como crescimento econômico: A noção de desenvolvimento relacionada ao crescimento econômico é a clássica entre os teóricos econômicos. Assim, essencial para o desenvolvimento de um país é a acumulação de capital por meio da poupança interna e externa. A concepção é extremamente universal e restritiva, como se a condição socioeconômica dos países desenvolvidos pudesse ser estendida a todos os demais países do mundo, bastando que os países subdesenvolvidos superassem as etapas necessárias de acumulação de capital. Outra concepção também clássica de desenvolvimento é a de transformação da economia baseada na agricultura em uma economia industrializada. Para essa concepção, os conceitos-chave de desenvolvimento são urbanização e industrialização. As mesmas críticas sobre reducionismo e universalismo são aplicáveis a esse entendimento.
Por fim, outra concepção importante sobre o desenvolvimento é a vertente neoliberal, expressão do consenso de Washington com muita importância durante os anos de 1980 e 1990. Segundo o receituário neoliberal para o desenvolvimento econômico, dez medidas são necessárias, como resume PFEIFFER:
“(1) disciplina fiscal (com o argumento de que atos e contínuos déficits fiscais contribuem para a inflação e fugas de capital); (2) redução dos gastos públicos; (3) reforma tributária; (4) taxas de juros de mercado (ou seja, ela não deve ser determinada pelo Estado, mas pelo mercado); (5) taxa de câmbio competitiva (ou seja, que favoreça exportações, tornando-as mais baratas para o comércio exterior); (6) abertura comercial (eliminação de barreiras para o comércio exterior); (7) investimento direto estrangeiro, com redução (ou até mesmo eliminação) de restrições; (8) privatização das empresas estatais; (9) desregulamentação; e (10) proteção dos direitos de propriedade”.8
b) O poder econômico da mudança: Joseph Schumpeter:Outra teoria econômica sobre o desenvolvimento é a de Joseph Schumpeter, que defende a constante inovação tecnológica, que é o motor capaz de proporcionar à sociedade o potencial de crescimento, ou na terminologia de Schumpeter o poder econômico da mudança.
c) As duas correntes da CEPAL: A Comissão Econômica para a América Latina e Caribe foi criada em 1948, com o objetivo de servir como um núcleo de planejamento econômico para a região. Os teóricos ligados à CEPAL passaram a investigar o fenômeno do desenvolvimento a partir dos países subdesenvolvidos da América Latina. De tradição cepalina, duas correntes surgiram que merecem destaque. A primeira corrente de tradição da CEPAL é a teoria estruturalista, a qual defende, em síntese, que as estruturas atualmente existentes influenciam no processo de desenvolvimento e que não só o crescimento econômico é relevante para o desenvolvimento, mas também a distribuição de renda.
Por outro lado, a segunda vertente corresponde à teoria da dependência, de matiz econômico e sociológico, a qual prega que questões políticas também são capazes de determinar o desenvolvimento de determinados países, formando os países de centro, ao lado dos países de periferia. Para essa corrente, não há uma “simples diferença de etapa ou estágio de sistema produtivo, mas também de função ou posição dentro de uma mesma estrutura econômica internacional de produção e distribuição.”9
d) Nova economia institucional: A nova economia institucional (NEI) também é uma reação ao que pode ser denominado do “fundamentalismo do capital” das teorias de desenvolvimento como crescimento econômico. Como visto acima, esse fundamentalismo defende que todas as questões do subdesenvolvimento seriam resolvidas pela acumulação de capitais. Essa visão é atacada quando se analisa que o capital tende a fluir entre países ricos e não destes para países pobres e, também importante, que a falta de capital é um sintoma e não uma causa do subdesenvolvimento10. Para os economistas da nova teoria do crescimento11, o desenvolvimento não deve ser mais visto como um simples acúmulo de capital, mas sim como um processo de mudança organizacional. Nesse contexto, as instituições têm um papel relevante, pois são essas que amoldam a organização de um determinada sociedade e, assim, determinam como o processo econômico de produção, distribuição e consumo irá ocorrer, contrariando pressupostos neoclássicos de atuação individual de maximização de utilidade12.
e) Desenvolvimento como liberdade: Para esta concepção de desenvolvimento, desenvolvida por Amartya Sen, o principal meio e a principal finalidade do desenvolvimento de uma sociedade é a liberdade humana, seu alargamento e sua expansão, a fim de que as pessoas possam decidir levar a vida que consideram dignas viver. A liberdade, assim, possui duas dimensões distintas: uma instrumental e outra constitutiva do desenvolvimento humano, e o desenvolvimento deve se dar tanto pela remoção de obstáculo quanto pela propiciação de oportunidades para os indivíduos exercerem e usufruírem de suas liberdades pessoais.
Nas palavras de Sen, “as liberdades não são apenas os fins primordiais do desenvolvimento, mas também os meios principais”13 e, ainda de acordo com esse entendimento, o elenco das liberdades instrumentais é o seguinte: (1) liberdade políticas, (2) facilidades econômicas, (3) oportunidades sociais, (4) garantias de transparência e (5) segurança protetora.
f) Concepção jurídica de desenvolvimento: Também é possível partir de uma análise jurídica do conceito de desenvolvimento. Segundo essa vertente, os três princípios fundamentais de uma concepção jurídica de desenvolvimento são14: (i) o princípio redistributivo, pois não é possível conceber o desenvolvimento em uma sociedade sem que seus frutos sejam compartilhados e também é necessário como meio de estímulo à demanda; (ii) a difusão do conhecimento econômico, que ocorre por meio da diluição dos poderes econômico e político; e (iii) o estímulo à cooperação, como forma de estimular o desenvolvimento e acabar com o individualismo exacerbado15.
A adoção de uma concepção jurídica do desenvolvimento requer a criação de um novo Estado desenvolvimentista. São necessárias, portanto, mudanças no direito administrativo moderno, a fim de redefinir a forma de intervenção do Estado e reestruturar a relação das esferas pública e privada. Ademais, a própria função planejadora do Estado deve ser revista, pois o planejamento deve permitir o Estado adquirir conhecimento sobre o setor e requisitos para o desenvolvimento. E, por último, deve o Estado rever sua função reguladora, pois é a pouca difusão do conhecimento econômico pela sociedade e não a falta de eficiências alocativas uma das causas do subdesenvolvimento16.
Como os diferentes entendimentos sobre desenvolvimento expostos acima demonstram, pode-se concluir que, começando de uma definição muito restritiva e universalista, o desenvolvimento é compreendido de forma muito mais abrangente, compreendendo diversos aspectos da liberdade humana e a preocupação com sua constante expansão e alargamento.
4. Desenvolvimento como direito fundamental
No âmbito da Constituição brasileira de 1988, pode-se encontrar alguma dificuldade em perceber a existência de um direito ao desenvolvimento, na medida em que este, no texto constitucional, figura como um dos fundamentos da República Federativa do Brasil, não constando no rol dos direitos individuais do art. 5º.
Contudo, na esfera internacional, encontramos a Resolução nº 41/128 da Assembleia Geral das Nações Unidas, de 4 de dezembro de 1986, que dispõe sobre o direito ao desenvolvimento, a qual estabelece que o “desenvolvimento é um processo econômico, social, cultural e político abrangente, que visa ao constante incremento de bem-estar de toda a população e de todos os indivíduos com base em sua participação ativa, livre e significativa no desenvolvimento e na distribuição justa dos benefícios daí resultantes.”
Esta mesma declaração afirma o direito ao desenvolvimento como um direito humano inalienável e reconhece que a pessoa humana é o sujeito central do processo de desenvolvimento e deveria ser participante ativo e beneficiário do direito ao desenvolvimento. Além disso, é conferido ao Estado papel de protagonista da efetivação dessa categoria de direito, tal como pode ser percebido em alguns dos artigos da mencionada declaração:
Art. 2.3. Os Estados têm o direito e o dever de formular políticas nacionais adequadas para o desenvolvimento, que visem ao constante aprimoramento do bem-estar de toda a população e de todos os indivíduos, com base em sua participação ativa, livre e significativa e no desenvolvimento e na distribuição equitativa dos benefícios daí resultantes.
Art. 6.3. Os Estados devem tomar providências para eliminar os obstáculos ao desenvolvimento resultantes da falha na observância dos direitos civis e políticos, assim como dos direitos econômicos, sociais e culturais.
Art. 8.1. Os Estados devem tomar, em nível nacional, todas as medidas necessárias para a realização do direito ao desenvolvimento e devem assegurar, inter alia, igualdade de oportunidade a todos, no acesso aos recursos básicos, educação, serviços de saúde, alimentação, habilitação, emprego e distribuição equitativa da renda. (...) Reformas econômicas e sociais apropriadas devem ser efetuadas com vistas à erradicação de todas as injustiças sociais.
Art. 8.2. Os Estados devem encorajar a participação popular em todas as esferas, como um fator importante no desenvolvimento e na plena realização de todos os direitos humanos.
Dessa forma, no direito internacional, é possível perceber a existência de um direito ao desenvolvimento, cuja efetivação é confiada principalmente às atividades e medidas dos Estados nacionais, como é verificado dos artigos transcritos acima. Ainda assim, persiste saber se, na ordem constitucional pátria, é possível afirmar a existência de um direito fundamental ao desenvolvimento, tal como previsto na Declaração das Nações Unidas sobre o Desenvolvimento.
Retomando os conceitos de direitos fundamentais, podemos distinguir algumas variações. Por exemplo, direitos fundamentais podem ser definidos como “direitos ou posições jurídicas subjectivas das pessoas enquanto tais, individual ou institucionalmente consideradas, assentes na Constituição, seja na Constituição material – donde, direitos fundamentais em sentido formal e direitos fundamentais em sentido material” e também como “direitos inerentes à própria noção de pessoa, como direitos básicos da pessoa, como direitos que constituem a base jurídica da vida humana no seu nível actual de dignidade”17.
Por sua vez, Robert ALEXY também defende suas acepções dos direitos fundamentais, uma no sentido formal e outra no sentido material. Em sentido formal direitos fundamentais “são posições que são tão importantes que a decisão sobre garanti-las ou não garanti-las não pode ser simplesmente deixada para a maioria parlamentar simples”.18 Sob o ponto de vista substancial, a noção de direitos fundamentais é determinado pelo conceito de dignidade da pessoa humana.
PIEROTH e SCHLINK, sobre o conceito de direitos fundamentais, trazem uma interessante síntese das diversas posições existentes no debate. Para os referidos autores:
43 A evolução histórica permite reconhecer duas linhas: por um lado, os direitos fundamentais são entendidos como direitos (humanos) do indivíduo anteriores ao Estado; a liberdade e a igualdade dos indivíduos são condições legitimadoras da origem do Estado, e os direitos à liberdade e à igualdade vinculam e limitam o exercício do poder do Estado. Por outro lado, na evolução alemã, também se entendem como fundamentais os direitos que cabem ao indivíduo não já como ser humano, mas apenas enquanto membro do Estado, direitos que não são anteriores ao Estado, mas que só são outorgados pelo Estado. Porém, também aqui os direitos fundamentais são direito individual e, por via da construção da autovinculação, produz-se um compromisso do exercício do poder do Estado sobre os direitos fundamentais: as ingerências na liberdade e na propriedade carecem de lei para a sua justificação.19
Tem-se assim, de um lado, a ideia de direitos fundamentais prévios ao Estado, que defendem os indivíduos da atuação deste, e, por outro lado, a ideia de direitos fundamentais que existem na medida em que os cidadão estejam organizados em sociedade e, desse modo, permite a proteção de determinados valores socialmente relevantes20.
Considerando que não está expressamente elencado no rol de direitos fundamentais da constituição brasileira, cumpre questionar se é possível se extrair dos fundamentos do Estado um direito fundamental, de matiz individual, ao desenvolvimento.
Sobre a existência de direitos fundamentais ausentes do rol do art. 5º da Constituição brasileira, Ingo Wolfgang SARLETsustenta a possibilidade de afirmação de novos direitos tanto escritos (constantes em outros dispositivos da constituição ou de tratados internacionais) quanto não-escritos (deduzidos a partir dos princípios fundamentais). No entanto, para o mesmo autor, em ambos os casos os direitos fundamentais fora do catálogo devem preencher alguns critérios de conteúdo e importância (substância e relevância) a fim de serem equiparados com os direitos fundamentais expressamente previstos no rol do art. 5º da Constituição Federal21.
Sustentamos que, a partir dos dispositivos constantes na constituição brasileira, seria possível afirmar a existência de um direito ao desenvolvimento decorrente dos princípios da constituição, um direito fundamental não-escrito. Se se considera que o desenvolvimento nacional – seja em quaisquer das concepções adotadas – é um fundamento da República brasileira, há uma obrigação para o Estado de tomar todas as medidas necessárias para promover o desenvolvimento do País e, conforme argumento R. ALEXY, todo dever é correlativo a um direito de alguém a alguma coisa22. E, se ao Estado é incumbido o dever de promover o desenvolvimento, ao sujeito é conferido do direito a esse algo, neste caso, ao desenvolvimento. Direito a algo podem ser divididos, segundo o autor acima mencionado23, tanto em (I) direitos a ações negativas, subdivididos em (a) direitos ao não-embaraço de ações, (b) direitos à não-afetação de características e situações e (c) direito a não-eliminação de posições jurídicas, quanto em (II) direitos a ações positivos, subdivididos, por sua vez, em (a) direitos a ações positivas fáticas e (b) direitos a ações normativas.
No entanto, no caso da constituição brasileira, não seria necessário um esforço interpretativo para inserir o direito ao desenvolvimento no catálogo de direitos fundamentais a serem defendidos e promovidos pelo Estado brasileiro, uma vez que este se encontra na categoria dos direitos fundamentais decorrentes, por força do § 2º do art. 5º da Constituição da República24 e da Declaração das Nações Unidas sobre o direito ao desenvolvimento.