Resumo: Este artigo foi desenvolvido a partir da análise de uma lacuna legal envolvendo a adequação de modalidade licitatória para contratação de serviço de engenharia. O estudo ampara-se na diversidade de interpretações que rondam os respectivos procedimentos licitatórios. Considerando-se que é possível a aplicação de técnicas ligadas à Gestão de Qualidade nos procedimentos governamentais, este trabalho sugere resolutividade em relação à adoção de pregão como modalidade licitatória para a contratação do serviço em tela. Neste sentido, será analisado o lead time do procedimento licitatório aplicável ao caso. O estudo em pauta visa alcançar a eliminação do que não agrega valor. fazendo valer o princípio constitucional da eficiência. que se ampara na melhor utilização possível dos recursos públicos por meio da redução de desperdícios.
Palavras-chave: Lead time. Serviço de Engenharia. Licitação. Gestão de qualidade. Recursos públicos.
INTRODUÇÃO
A licitação, procedimento formal em que a Administração escolhe a proposta mais vantajosa para seu interesse, em especial para contratação de serviços de engenharia é o foco deste trabalho.
Este artigo conecta-se com uma das diretrizes do Programa da Qualidade e Participação na Administração Pública, instituído em 1997 pelo MARE - Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, principal instrumento de aplicação do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, ao propor uma sugestão com vistas à produção de resultados visando redução de custos.
Desta forma, incorporando as diretrizes legais e interpretações de juristas às questões vivenciadas no exercício diário da gestão pública de obras e serviços de engenharia, este artigo sugere o emprego de uma técnica utilizada na Gestão de Qualidade com o objetivo de propor uma mudança visando à melhoria do processo licitatório, considerando-se a possibilidade de adoção de pregão como modalidade licitatória para contratação de serviço de engenharia.
Espera-se, com este trabalho, contribuir para a melhoria da gestão do processo licitatório do Poder Público sugerindo-se, para tanto, a redução do Lead Time, que é amparado pela filosofia Lean, visando à diminuição de custos para a contratação de serviço de engenharia.
1. A GESTÃO DE QUALIDADE NO SERVIÇO PÚBLICO
Conforme Ribeiro (2002), o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado aprovado na década de 90, pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso e liderado pelo então Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado, Luiz Carlos Bresser Pereira, significou, essencialmente, a introdução da cultura e das técnicas gerenciais modernas na gestão dos procedimentos administrativos do poder público. A proposta era viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas à sua maior eficiência e eficácia fundamentada na introdução de metodologias de modernização. Dentro dessas novas orientações, a implantação da Qualidade na Administração Pública foi destacada como importante instrumento para o alcance dos objetivos propostos pelo aparelho estatal.
A partir da iniciativa de Bresser, o esforço utilizado para o emprego dos processos de qualidade não lograram o mesmo dinamismo que se espera da iniciativa privada. Há de se destacar que a implantação da qualidade no campo da Administração Pública apresenta algumas especificidades decorrentes de sua própria natureza, ausentes no setor privado. Enquanto o empresariado visa lucro, a atividade estatal, alicerçada no seu dever, deve imbuir-se do ideal de prestar bons serviços à comunidade.
Porém, as contingências a que estão submetidas a atividade pública não impediram inúmeras instituições a promoverem a implantação de programas de qualidade como, por exemplo, fazer uso do controle estatístico para medir o desempenho do atendimento ao cidadão com vistas a minimizar as falhas e otimizar determinada rotina.
Mais recentemente, impulsionando a adoção de práticas envolvendo a gestão de qualidade, surge o Decreto n. 5.378, de 23 de fevereiro de 2005 (BRASIL, 2005), que cria o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização (GesPública) que tem como finalidade contribuir para a melhoria da qualidade dos serviços públicos.
2. AS LACUNAS E IMPRECISÕES LEGAIS
Justen Filho (1993) afirma que as definições legislativas servem para indicar as acepções semânticas em que as palavras são utilizadas no corpo da Lei. O Art. 6º, da Lei de Licitações, catalogou expressões fundamentais para a interpretação da mesma definindo vocábulos relevantes. Porém, ao comentar as definições legais trazidas pelo Art. 6º, da Lei n. 8.666/93, afirma o autor que “Tal como elaborada a Lei, podem surgir dúvidas intricadas.” (JUSTEN FILHO, 1993, p. 48)
O Ex-ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), José Néri da Silveira (2009), em palestra, esclareceu que a Lei em si é incapaz de abrigar todas as questões que envolvem a gestão governamental:
Em realidade, a complexidade dos atos de governo, de gestão administrativa, não pode estar toda ela prevista e resolvida na disciplina da lei, restando, aí, vazios imensos em que se faz mister o exercício de certa discrição do administrador em ordem a encontrar a solução melhor, ou seja, aquela que, não contrária aos princípios referidos, mais convenha ao interesse público. (SILVEIRA, 2009, p. 3).
Santana (2006) afirma que existe polêmica no que tange à possibilidade da adoção da modalidade pregão aos serviços de engenharia, expressamente excluídos pelo mencionado Art. 5º, do Decreto n. 3.555/00, sobre os quais silenciou a Lei n. 10.520/02.
A Lei n. 10.520/02 (BRASIL, 2002), que institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do Art. 37, inciso XXI, da CF, modalidade de licitação denominada pregão, introduz a terminologia serviço comum cuja definição é muito genérica:
Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo, aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio de especificações usuais no mercado.
Fernandes (2008) expõe duas situações em que o TCU decidiu de maneira antagônica em situações semelhantes:
Em decisão datada de 2002, o TCU decidiu que manutenção predial, preventiva e corretiva não poderia ser considerada serviço de engenharia e sim serviço comum. Deste modo, o objeto a ser licitado poderia ser contratado por meio de pregão (Decisão 343/2.002 - Plenário - Proc. 013.749/2001-5).
Em outra decisão, datada do mesmo ano de 2002, o TCU decidiu que manutenção de sistema de ar condicionado é serviço de engenharia não podendo ser admitido o pregão como modalidade licitatória. (Decisão 557/2.002 - Plenário - Proc. 003709/2002-4) (FERNANDES, 2008, p. 2032)
Apesar da existência de decisões contrárias em torno de tema tão polêmico, a evolução da jurisprudência se firmou por meio da Súmula n. 257/2010 do TCU que permite o uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia com amparo da Lei n. 10.520/02 (BRASIL, 2002). Deste modo, para difundir tais decisões, o TCU, esclarece que: Serviços de engenharia podem ser contratados por pregão, quando considerados comuns, devendo estar justificada e motivada a adoção dessa modalidade no processo. (BRASIL, 2010)
No entanto, serviços de engenharia não podem ser considerados comuns visto que, por sua natureza, exigem o acompanhamento de um profissional habilitado. Nesta esteira, revela Meirelles (2007) que serviço comum está atrelado ao exercício de atividade que não exige formação, conforme é transcrito abaixo:
Serviços comuns são todos aqueles que não exigem habilitação especial para sua execução. Podem ser realizados por qualquer pessoa ou empresa, pois não são privativos de nenhuma profissão ou categoria profissional. São serviços executados por leigos. (MEIRELLES, 2007, p. 58)
3. A FILOSOFIA LEAN E O LEAD TIME
Shingo (1996), afirma que a ideia e o método da qualidade originaram-se nos Estados Unidos de onde foram transmitidos para o Japão.
Ishikawa (1985) afirma que a origem do movimento pela qualidade ocorreu a partir de práticas de trabalhos realizados nos laboratórios de telefonia Bell em Nova York, principalmente por Walter A. Shewhart nos anos 30.
Conforme Cusumano (1992), John Krafcik, denominou de abordagem enxuta ou produção enxuta (lean production) o sistema de gestão da fabricação e desenvolvimento de produtos da empresa japonesa Toyota Motor Company.
Shingo (1996) afirma que, criadas as condições para a aplicação das práticas pela qualidade, o Sistema Toyota de Produção (STP) surge no Japão logo após a 2ª Guerra Mundial conduzido por Toyoda Sakichi, seu filho Toyoda Kiichiro e o ex-vice presidente da Toyota Motors, engenheiro Taiichi Ohno. As características principais do STP são: a eliminação do desperdício e demanda de produção contra pedido e não baseada em projeções futuras. O autor explicita o alcance do STP da seguinte forma:
O sistema Toyota de Produção pode ser comparado ao ato de extrair água de uma toalha seca. Isso significa que ele é um sistema de eliminação total de perda. Neste caso, perda refere-se a tudo que não sirva para avançar o processo, tudo que não agregue valor. (SHINGO, 1996, p. 270)
Koskela (1992) afirma que no início da década de 1990, a filosofia de produção promovida pela Toyota, ficou conhecida por vários nomes diferentes: world class manufacturing - fabricação de padrão mundial, ou produção enxuta ou novo sistema de produção. Afirma o autor que a filosofia é praticada, pelo menos parcialmente, por empresas de manufatura na América e Europa. A nova abordagem também tem sido aplicada em outros campos e no desenvolvimento de produtos.
Dankbaar[1] (1997 apud HIROTA, 2001) afirma que ao contrário da diretriz proposta por Taylor, de que existe uma forma ideal de executar determinada tarefa, o sistema Toyota de Produção parte do princípio de que haverá sempre uma forma melhor para executar determinada tarefa.
3.1 A IMPORTÂNCIA DO TEMPO NO PROCESSO PRODUTIVO
Alguns autores enfatizam a dimensão tempo como fator preponderante dentro do processo produtivo. Conforme relata Kosaka (2006), o lead time expressa um tempo. Na filosofia Lean, é um termo bastante usado e de suma importância. Entende-se por lead time um intervalo de tempo compreendido entre o início e o término de uma atividade.
Karmarkar (1987), ao criticar a pouca importância destinada ao tempo produtivo, revela que modelos tradicionais de organização ignoram a relação existente entre os custos de produção e o lead time.
O lead time é um componente do planejamento e constitui-se em uma informação primordial no processo de atendimento ao cliente. O tempo transcorrido no processo produtivo redunda em dinheiro e por isto ele é um fator primordial na filosofia lean, conforme Kosaka (2006).
Segundo o olhar de Koskela (2000), o lead time pode ser entendido conforme a equação: “Lead time = Tempo de processamento + tempo de inspeção + tempo de espera + tempo de movimentação.” (KOSKELA, 2000, p. 58).
Drucker (1972) afirma que a condição do tempo dentro de um processo produtivo é extremamente relevante. Segundo o autor, não há preço para o tempo que é inteiramente perecível e não pode ser estocado. O tempo de ontem está perdido para sempre e não voltará jamais, por isso, é, sempre, um suprimento excessivamente precioso. O tempo é totalmente insubstituível. Dentro de certos limites, podemos substituir um elemento por outro, o cobre pelo alumínio, por exemplo, mas não há substituto para o tempo.
Daí a necessidade da redução do lead time, como forma de eficiência e agilidade do procedimento licitatório.
4. PROPOSTA DE REDUÇÃO DO LEAD TIME EM CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE ENGENHARIA
O lead time deve ser levado em consideração em todas as atividades produtivas, pois está associado ao custo da operação. Durante os períodos em que um procedimento fica retido devido a falhas, a eficiência da produção sofre um impacto negativo redundando em aumento do custo do produto final.
Conectando a gestão de qualidade, por meio do controle do lead time, à Administração Pública, em especial em relação aos procedimentos licitatórios, verifica-se no item 3 deste trabalho, que existem decisões antagônicas por parte do TCU para o trato de situação equivalente em casos de contratação de atividade técnica de manutenção. Situações semelhantes tratadas de modo desigual redundam em aumento do lead time do processo produtivo, produzindo um gargalo no fluxo normal da produção conforme será exposto a seguir.
Considere-se que um agente público, engenheiro ou arquiteto, precise elaborar um edital de licitação para contratação de serviços de engenharia. Por óbvio, inicialmente, ele vai buscar fundamentação na Lei 8.666/93 e demais normas que comandam o pregão. No entanto, em face da imprecisão legal, alguns intérpretes oferecem versões variadas sobre o tema. O agente público envolto em questionamentos ao elaborar seu trabalho e percebendo que os doutrinadores possuem diferentes pensamentos, interrompe seu trabalho e pede para que seja ouvida a consultoria jurídica sobre qual seria a modalidade a ser utilizada para fins de nomear sua documentação técnica, ou seja, Projeto Básico ou Termo de Referência. Note-se que Projeto Básico é o conjunto de documentos que norteia as modalidades Convite, Tomada de Preços e Concorrência. Em relação ao pregão, o conjunto de documentos direcionais é denominado Termo de Referência.
Para fins de saneamento da dúvida do engenheiro, a Administração submete o questionamento ao crivo da unidade de consultoria jurídica. Ocorre que, por vezes, a unidade de consultoria está sobrecarregada não podendo esclarecer de imediato a questão. Devolvido o processo à sua origem, o engenheiro também não pode, de pronto, retomar seu trabalho por excesso de tarefas. Podem ocorrer, ainda, outros fatos entre a consulta e a devolução dos autos que podem redundar em aumento do lead time tais como: férias, licenças, encerramento de exercício e até mesmo mudanças de líderes cujas vontades podem atrasar procedimentos administrativos. Enquanto isto, o objeto que precisa ser recuperado/ mantido/restaurado pode sofrer danos irreversíveis ou podem ocorrer aumentos significativos em relação aos custos da contratação por variados motivos. Além do mais, o cidadão fica privado de ter um bem público adequado para ser plenamente usufruído.
Ilustrando a dúvida suscitada anteriormente, foi elaborado o mapeamento do fluxo de valor[2] da fase interna do procedimento licitatório de serviço de engenharia (Fig. 1) considerando-se a necessidade de saneamento do questionamento levantado dentro de uma organização pública hipotética. Da análise do mapeamento, conclui-se que existe um retrabalho que poderia ser eliminado por meio de nivelamento legal.
FIGURA 1 Mapeamento do fluxo de valor de fase interna da licitação de serviço de engenharia
FONTE: Gomes, 2013
Entende-se que a condução de equipe de manutenção cabe ao arquiteto ou engenheiro de diversas formações conforme prevê a atividade 15 da Resolução n. 218, do CONFEA, datada de 29 de junho de 1973 (CONSELHO FEDERAL DE ENGENHARIA E AGRONOMIA, 1973). No âmbito legal, o Decreto n. 3.555/00 (BRASIL, 2000), paradoxalmente, vedava a contratação de serviço de engenharia por meio de pregão conforme se lê no Art. 5º, considerando, em seu anexo II, item 19, a possibilidade de contratação de serviços de manutenção predial via pregão como se estes fossem serviços comuns. Registre-se que, atualmente, o referido anexo encontra-se revogado.
Deste modo, serviço de engenharia, o qual não tem definição legal e que por proximidade semântica deve ser acompanhado por engenheiro ou arquiteto não pode ser confundido com serviço comum, pois este não necessita de profissional habilitado. Assim, atividade de manutenção, privativa de engenheiro ou arquiteto, listada na Resolução do CONFEA, citada anteriormente, não pode ser contratada por meio de pregão.
Verifica-se, portanto, pela exposição anterior, que lacunas e imprecisões legais aumentam o lead time do processo produtivo e não agregam valor ao produto final. Eliminando-se interpretações recorrentes e antagônicas, por meio de revisão legal, automaticamente, seria diminuído o lead time do procedimento licitatório.
Para tanto, inicialmente, sugere-se que seja feita melhor distinção entre as terminologias obra e serviço. Feito isto, há de esclarecer a definição de serviço de engenharia e de serviço comum de engenharia. Todas estas definições deveriam estar claramente estampadas na legislação que norteia as licitações.
Por fim, sugere-se, ainda, que o pregão, que pode ser considerada uma modalidade lean pela economia de recursos possibilitada pela inversão de fases, seja amplamente empregado para quaisquer contratações sejam elas serviços ou obras de engenharia.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O trabalho mostrou que é importante o emprego do controle de tempo da atividade produtiva governamental para que haja uma boa aplicação dos recursos públicos. Procurou-se, neste artigo, mostrar que as imprecisões e lacunas legais aumentam o lead time que envolve o universo das licitações. A inexistência, no campo legal, da definição de serviço de engenharia (o Art. 6º da Lei n. 8.666/93 define de modo incompleto a terminologia serviço) e da terminologia serviço comum de engenharia, abre caminho para pensamentos e ações antagônicos.
Por último, o estudo permite concluir pela pertinência da revisão legal ligada ao universo das licitações por meio de reflexões e discussões que visem aprimoramento de forma a desfazer gargalos na produção de documentos técnicos que servirão de guia para a contratação de serviços de engenharia.
REFERÊNCIAS
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Notas
[1] DANKBAAR, Ben. Lean Construction: denial, confirmation or extension of Sociotechnical Systems Design? Human Relations, v. 50, n. 5, p. 567-583, 1997.
[2] O mapeamento do fluxo de valor é uma ferramenta de Gestão de Qualidade da Produção Enxuta a qual revela oportunidades de melhoria dentro do processo produtivo devendo fornecer uma clara visão dos desperdícios e mostrar o status atual do processo analisado.