Resumo: O presente trabalho aborda o arcabouço normativo que disciplina as medidas decorrentes do poder de polícia ambiental. Assim, trata de apresentar as sanções administrativas, previstas na Lei nº 9.605/98 e regulamentadas no Decreto nº 6.514/2008. Trata-se, ainda, das medidas acautelatórias, adotadas com a inversão do contraditório para fazer face a situações que demandam ações concretas imediatas. A aplicação das sanções administrativas ambientais e das medidas acautelatórias ocorrem no curso do procedimento administrativo, disciplinado no Decreto nº 6.514/2008.
Palavras-chave: Direito Ambiental. Sanções administrativas. Medidas acautelatórias. Procedimento sancionatório administrativo ambiental. Decreto nº 6.514/2008.
1. INTRODUÇÃO
A Carta Constitucional preceitua a tríplice responsabilização por lesões ao meio ambiente, nas esferas penal, civil e administrativa[1]. A Constituição Federal confirmou a responsabilidade administrativa como consectário das condutas lesivas ao meio ambiente. Posteriormente, foi editada a Lei n. 9.605/98 que preencheu o ordenamento jurídico com o trato da matéria no âmbito penal e administrativo[2]. Assim é que a Lei n. 9.605/98 estabelece nos artigos 70 e seguintes os fundamentos legais para a imputação da responsabilidade administrativa, atendendo ao princípio da legalidade.
A Lei da Natureza cuidou de conceituar as infrações administrativas como “toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente” e com isso relegou a outras normas o estabelecimento das regras de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. O Decreto nº 6.514/2008 preencheu essa lacuna do ordenamento e especificou os tipos infracionais e as sanções correspondentes.
2. SANÇÕES ADMINISTRATIVAS E MEDIDAS ACAUTELATÓRIAS DO DECRETO Nº 6.514/2008.
O Decreto n. 6.514/2008 limitou-se a reproduzir as sanções administrativas elencadas no art. 72 da Lei n. 9.605/98. Inovou ao trazer detalhamentos para sua aplicação prática no âmbito do exercício do poder de polícia ambiental:
Art. 3º As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções:
I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora e demais produtos e subprodutos objeto da infração, instrumentos, petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total das atividades; e
X - restritiva de direitos.
§ 1º Os valores estabelecidos na Seção III deste Capítulo, quando não disposto de forma diferente, referem-se à multa simples e não impedem a aplicação cumulativa das demais sanções previstas neste Decreto.
Antes de se adentrar no comentário acerca das sanções administrativas, impende fazer um esclarecimento. Quando da constatação da infração administrativa, em regra, o agente autuante, competente para deflagrar o procedimento apuratório no âmbito da administração lavra um auto de infração em que se descreve a conduta imputada ao autuado, se apresenta o seu enquadramento normativa e se indica a sanção supostamente adequada ao caso[3].
Perceba-se que a sanção consignada no auto de infração é mero indicativo do agente autuante. Ela somente se consubstancia como efetiva sanção, após conferir ao autuado o exercício do direito ao contraditório e à ampla defesa e após julgamento pela autoridade competente[4]. No julgamento do auto de infração, a autoridade competente pode minorar, majorar, alterar ou cancelar a sanção indicada no auto de infração, com vistas a adequar a penalidade ao fato ilícito efetivamente cometido[5].
Também no ato da fiscalização, cabe ao agente autuante adotar medidas acautelatórias[6], que gozam do atributo de autoexecutoriedade, e que visem a evitar a continuidade infracional, o agravamento do dano ambiental, ou a resguardar a utilidade do processo administrativo, consoante dispõe o Decreto n. 6.514/2008:
Art. 101. Constatada a infração ambiental, o agente autuante, no uso do seu poder de polícia, poderá adotar as seguintes medidas administrativas:
I - apreensão;
II - embargo de obra ou atividade e suas respectivas áreas;
III - suspensão de venda ou fabricação de produto;
IV - suspensão parcial ou total de atividades;
V - destruição ou inutilização dos produtos, subprodutos e instrumentos da infração; e
VI - demolição.
§ 1º As medidas de que trata este artigo têm como objetivo prevenir a ocorrência de novas infrações, resguardar a recuperação ambiental e garantir o resultado prático do processo administrativo.
§ 2º A aplicação de tais medidas será lavrada em formulário próprio, sem emendas ou rasuras que comprometam sua validade, e deverá conter, além da indicação dos respectivos dispositivos legais e regulamentares infringidos, os motivos que ensejaram o agente autuante a assim proceder.
Verifica-se que há correspondência entre as tipologias de medidas acautelatórias com espécies de sanção. A diferença reside, contudo, no momento e na forma por que são tomadas referidas ações. As medidas acautelatórias exercem apenas função preventiva e cautelar a uma das finalidades maiores descritas no §1º.
Ademais de não exercerem função repressiva ou educativa, estão revestidas do atributo de autoexecutoriedade, surtindo efeito com a mera aplicação pelo agente autuante ou, incidentalmente, pela autoridade julgadora. A sanção, por outro lado, somente se consubstancia com decisão da autoridade julgadora e serve para reprimir e educar o infrator.
2.1. Advertência
Com maior freqüência os tipos infracionais demandam a cominação da sanção pecuniária, que restou estipulada no preceito secundário de todos os tipos descritos no Decreto. A multa, contudo, poderá ser substituída pela sanção de advertência, desde que presentes os seguintes pressupostos:
Infrações de menor lesividade, ou seja, aquelas em que a multa máxima cominada não ultrapasse o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), ou que, no caso de multa por unidade de medida, a multa aplicável não exceda o valor referido[7];
Ausência de aplicação da sanção de advertência ou de outra sanção administrativa ao mesmo autuado no prazo de três anos contados do julgamento da penalidade anterior[8].
2.2. Multa simples e agravamento
O maior regramento para aplicação das sanções administrativas é relegada à multa pecuniária, tendo em vista ser ela a sanção mais recorrente. O decreto estabelece, portanto, os critérios de proporcionalidade que devem ser observados quando de sua cominação: gravidade do fato, antecedentes do infrator e situação econômica do autuado (art. 4º)[9]. Nos preceitos secundários dos tipos administrativos, o Decreto estipula valor de multa fixa (variável, em algumas situações, conforme a quantidade ou extensão do bem protegido) ou um interstício dentro do qual serão ponderados os critérios de proporcionalidade para valorar a multa de acordo com o caso concreto. Quando o Decreto já estabelece um valor de multa fixo, não cabe à autoridade administrativa valorar seu acerto e aplicar os critérios de proporcionalidade.
Assim, o art. 4º do Decreto n. 6.514/2008, seja na majoração ou na minoração, somente será aplicado às multas abertas ou em outros permissivos normativos, tal qual o art. 24, §9º do Decreto.
A gravidade do fato é analisada através de circunstâncias agravantes e atenuantes, cuja disciplina é relegada pelo Decreto a atos do órgão ambiental.
Com relação ao parâmetro de antecedentes do infrator, o Decreto prevê hipótese de agravamento, caso constatada a reincidência, nas seguintes hipóteses:
Art. 11. O cometimento de nova infração ambiental pelo mesmo infrator, no período de cinco anos, contados da lavratura de auto de infração anterior devidamente confirmado no julgamento de que trata o art. 124, implica:
I - aplicação da multa em triplo, no caso de cometimento da mesma infração; ou
II - aplicação da multa em dobro, no caso de cometimento de infração distinta.
§ 1º O agravamento será apurado no procedimento da nova infração, do qual se fará constar, por cópia, o auto de infração anterior e o julgamento que o confirmou.
§ 2º Antes do julgamento da nova infração, a autoridade ambiental deverá verificar a existência de auto de infração anterior confirmado em julgamento, para fins de aplicação do agravamento da nova penalidade.
§ 3º Após o julgamento da nova infração, não será efetuado o agravamento da penalidade.
§ 4º Constatada a existência de auto de infração anteriormente confirmado em julgamento, a autoridade ambiental deverá:
I - agravar a pena conforme disposto no caput;
II - notificar o autuado para que se manifeste sobre o agravamento da penalidade no prazo de dez dias; e
III - julgar a nova infração considerando o agravamento da penalidade.
§ 5º O disposto no § 3º não se aplica para fins de majoração do valor da multa, conforme previsão contida nos arts. 123 e 129.
Os critérios supra elencados serão verificados no curso do procedimento administrativo ambiental e aplicados à multa consolidada por ocasião do julgamento. O agravamento de que trata o art. 11 incide sobre multas fixas e multas abertas. Constatando o indicativo de agravamento, o autuado deverá ser intimado para, no prazo de dez dias, manifestar-se quanto à imputação. A aplicação do referido agravamento preclui com o julgamento do auto de infração, sem que se tenha decidido pela incidência da majoração da penalidade[10].
2.3 Multa diária
A multa diária é indicada para as infrações que se prolongam no tempo e deve observar o teto de 10% (dez por cento) do valor da multa simples aplicável ao caso concreto. Periodicamente, será consolidado o valor da multa para fins de sua cobrança.
2.4. Apreensão
A apreensão figura no Decreto como sanção às infrações ambientais e também como medida acautelatória.
Art. 102. Os animais, produtos, subprodutos, instrumentos, petrechos, veículos de qualquer natureza referidos no inciso IV do art. 72 da Lei no 9.605, de 1998, serão objeto da apreensão de que trata o inciso I do art. 101, salvo impossibilidade justificada.
Como sanção ela deve ser confirmada pela autoridade julgadora para proceder-se posteriormente à sua destinação, com observância do disposto no art. 25 da Lei n. 9.605 e na Seção II, IV e VI do Capítulo II do Decreto n. 6.514/2008. A norma também prevê a destinação sumária de alguns dos bens, produtos e instrumentos apreendidos, quando estes forem perecíveis ou estiverem sob risco iminente de perecimento:
Art. 107. Após a apreensão, a autoridade competente, levando-se em conta a natureza dos bens e animais apreendidos e considerando o risco de perecimento, procederá da seguinte forma:
I - os animais da fauna silvestre serão libertados em seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações, entidades de caráter cientifico, centros de triagem, criadouros regulares ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados, podendo ainda, respeitados os regulamentos vigentes, serem entregues em guarda doméstica provisória. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
II - os animais domésticos ou exóticos mencionados no art.103 poderão ser vendidos;
III - os produtos perecíveis e as madeiras sob risco iminente de perecimento serão avaliados e doados.
§ 1o Os animais de que trata o inciso II, após avaliados, poderão ser doados, mediante decisão motivada da autoridade ambiental, sempre que sua guarda ou venda forem inviáveis econômica ou operacionalmente.
Desta feita, compreende-se que a apreensão figura como medida acautelatória com vistas a evitar a continuidade do dano ou de permitir a fruição de bem de origem ou utilização ilícita[11]. Nas situações excepcionais delineadas no art. 107 do Decreto n. 6.514/2008, poderá ser realizada a destinação sumária dos bens apreendidos.
No entanto, a praxe é que, somente após a confirmação do auto de infração e das respectivas sanções cominadas, seja realizada a destinação adequado dos bens. No interstício de tempo entre a efetivação da apreensão como medida acautelatória e a destinação do bens apreendidos, estes devem ficar sob a guarda do órgão ambiental fiscalizador ou de depositário fiel (art. 106 do Decreto).
A destinação final dos bens apreendidos, a qual se consolida ao final do processo administrativo, confirmando a apreensão aplicada como medida acautelatória, deve observar o disposto no art. 134ss do Decreto n. 6.514:
Art. 134. Após decisão que confirme o auto de infração, os bens e animais apreendidos que ainda não tenham sido objeto da destinação prevista no art. 107, não mais retornarão ao infrator, devendo ser destinados da seguinte forma:
I - os produtos perecíveis serão doados;
II - as madeiras poderão ser doadas a órgãos ou entidades públicas, vendidas ou utilizadas pela administração quando houver necessidade, conforme decisão motivada da autoridade competente;
III - os produtos e subprodutos da fauna não perecíveis serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais;
IV - os instrumentos utilizados na prática da infração poderão ser destruídos, utilizados pela administração quando houver necessidade, doados ou vendidos, garantida a sua descaracterização, neste último caso, por meio da reciclagem quando o instrumento puder ser utilizado na prática de novas infrações;
V - os demais petrechos, equipamentos, veículos e embarcações descritos no inciso IV do art. 72 da Lei nº 9.605, de 1998, poderão ser utilizados pela administração quando houver necessidade, ou ainda vendidos, doados ou destruídos, conforme decisão motivada da autoridade ambiental;
VI - os animais domésticos e exóticos serão vendidos ou doados.
VII - os animais da fauna silvestre serão libertados em seu hábitat ou entregues a jardins zoológicos, fundações, centros de triagem, criadouros regulares ou entidades assemelhadas, desde que fiquem sob a responsabilidade de técnicos habilitados.
Art. 135. Os bens apreendidos poderão ser doados pela autoridade competente para órgãos e entidades públicas de caráter científico, cultural, educacional, hospitalar, penal, militar e social, bem como para outras entidades sem fins lucrativos de caráter beneficente. (Redação dada pelo Decreto nº 6.686, de 2008).
Parágrafo único. Os produtos da fauna não perecíveis serão destruídos ou doados a instituições científicas, culturais ou educacionais.
Art. 136. Tratando-se de apreensão de substâncias ou produtos tóxicos, perigosos ou nocivos à saúde humana ou ao meio ambiente, as medidas a serem adotadas, inclusive a destruição, serão determinadas pelo órgão competente e correrão a expensas do infrator.
Registre-se que, no âmbito do IBAMA, a destinação de bens apreendidos, tanto sumária como definitiva, foi contemplada na Instrução Normativa n. 28/2009.
3. CONVERSÃO DE MULTA
A Lei n. 9.605/98, no §4º do art. 72, prevê a possibilidade de conversão da multa administrativa em prestação de serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente. Ao disciplinar referido dispositivo, o Decreto n. 6.514/2008 atribuiu a competência para decidir sobre a conversão à autoridade ambiental (autoridade julgadora ou recursal do auto de infração). No art. 140 conceituou os serviços de que trata a Lei n. 9.605/98, nos seguintes termos:
Art. 140. São considerados serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente:
I - execução de obras ou atividades de recuperação de danos decorrentes da própria infração;
II - implementação de obras ou atividades de recuperação de áreas degradadas, bem como de preservação e melhoria da qualidade do meio ambiente;
III - custeio ou execução de programas e de projetos ambientais desenvolvidos por entidades públicas de proteção e conservação do meio ambiente; e
IV - manutenção de espaços públicos que tenham como objetivo a preservação do meio ambiente.
Art. 141. Não será concedida a conversão de multa para reparação de danos de que trata o inciso I do art. 140, quando:
I - não se caracterizar dano direto ao meio ambiente; e
II - a recuperação da área degradada puder ser realizada pela simples regeneração natural.
Parágrafo único. Na hipótese do caput, a multa poderá ser convertida nos serviços descritos nos incisos II, III e IV do art. 140, sem prejuízo da reparação dos danos praticados pelo infrator.
Ao preceituar a possibilidade de que a multa administrativa seja convertida na recuperação do dano oriundo da própria infração, o Decreto confundiu as responsabilidades civil e administrativa por condutas lesivas ao meio ambiente[12].
O deferimento do pedido de conversão, que deverá ser veiculado por ocasião da apresentação da defesa administrativa, importa na concessão de um desconto de 40% (quarenta por cento) do valor consolidado da multa aplicada. Os 60% (sessenta por cento) restantes deverão ser destinados à execução do serviço na forma e prazos estipulados no projeto aprovado no âmbito do órgão ambiental. A conversão será formalizada por intermédio de termo de compromisso firmado com o autuado, no curso do qual restará suspensa a exigibilidade da multa. Se não cumprido o ajuste, será restaurada a multa ambiental convertida e o autuado será compelido a executar as medidas previstas no termo de compromisso.
4. PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Consoante afirmado supra, o procedimento administrativo de apuração da infração e consolidação da sanção tem início, em regra, com ação de fiscalização em que se constata a ocorrência de um ilícito ambiental.
O interessado deve ser cientificado da lavratura do auto de infração em seu desfavor e poderá sê-lo pessoalmente, no ato da fiscalização, por via postal ou por edital, no caso de estar em lugar incerto, não sabido ou se não for encontrado no endereço (art. 96 do Decreto nº 6.514/2008)[13]. A ciência do auto de infração marca o termo inicial para fluência do prazo de 20 (vinte) dias para o autuado apresentar defesa.
A defesa e a análise do processo por parte do Poder Público indicarão a necessidade de diligências ou de robustecer a instrução processual. Há a possibilidade do deferimento de provas especifica e justificadamente requeridas pelo interessado, por oportunidade da defesa. Havendo controvérsia jurídica apontada, o processo será encaminhado para análise e manifestação da Procuradoria Federal Especializada junto ao órgão ambiental[14].
Apresentada ou não defesa por parte do autuado, o processo deve ser levado a julgamento da autoridade competente a qual, antes de proferir sua decisão, deverá intimar o autuado para apresentar alegações finais no prazo de dez dias[15]. Salvo se houver indicativo de agravamento da situação do autuado, dispensa-se a intimação pessoal e recorre-se à publicação de intimação na sede administrativa do local onde tramita o processo e no sítio eletrônico do órgão responsável pela autuação na rede mundial de computadores.
Após transcurso do prazo para apresentação de alegações finais, o auto de infração deve ser levado a julgamento, oportunidade em que deverá ser confirmada a autoria, a materialidade e as sanções cominadas. Quando a estas, é dado à autoridade julgadora proceder a sua majoração, minoração, substituição, acréscimo ou cancelamento[16]. A decisão administrativa deverá ser motivada, com indicação dos fatos e fundamentos jurídicos em que se baseia.
É por ocasião do julgamento que preclui a possibilidade de se aplicar o agravamento de que trata o art. 11 do Decreto (reincidência)[17]. A decisão da autoridade administrativa deverá abordar, ainda, as medidas acautelatórias que porventura tenham sido aplicadas. Também é na decisão do julgamento que a autoridade ambiental deverá se manifestar acerca do pleito de conversão de multa[18].
O autuado deverá ser notificado da decisão de julgamento do auto de infração, a partir de quando passa a transcorrer o prazo de 20 (vinte) dias para interposição de recurso[19]. O recurso deverá ser dirigido à autoridade julgadora que, se não reconsiderar sua decisão, encaminhará as razões recursais à autoridade superior. O recurso, salvo decisão expressa das autoridades administrativas, não tem efeito suspensivo, ressalvados os atos de cobrança da sanção pecuniária. A autoridade superior responsável pelo julgamento do recurso poderá confirmar, modificar, anular ou revogar, total ou parcialmente, a decisão recorrida.
Insta registrar que, conforme disposto no art. 124, §3º do Decreto n. 6.514/2008,a autoridade julgadora deverá ser apontada em ato interno dos órgãos ambientais. No mesmo sentido, o §2º do art. 127 relega a normativo interno a definição da autoridade superior, competente para análise do recurso e fazer as vezes de uma segunda instância administrativa. O Decreto permite que os órgãos administrativos disciplinem as hipóteses em que é cabível o recurso necessário.
O Decreto contempla, ainda, a possibilidade de que, da decisão do recurso, seja manejado novo apelo, dirigido ao CONAMA. A Lei n. 6.938/81 previa a competência do CONAMA como última instância recursal para decidir sobre multas e outras penalidades impostas pelo órgão ambiental federal. No entanto, referida atribuição foi suprimida por força do advento da Lei n. 11.941/2009 (inciso XIII do art. 79). Desta feita, subsistem no processo administrativo ambiental federal apenas duas instâncias, com o que se intenta alcançar a celeridade processual e o respeito ao princípio do duplo grau de jurisdição.
O julgamento do recurso acaso interposto pelo autuado encerra o procedimento administrativo ambiental, com o que se terá concluído a apuração da infração imputada no auto de infração que inaugura o processo e consolidadas as sanções indicadas pelo agente autuante e confirmadas, alteradas ou incluídas pelas autoridades julgadora e superior.
5. CONCLUSÃO
A apuração das infrações administrativas ambientais inicia-se com a constatação, pelo agente autuante, do cometimento de uma conduta tipificada no Decreto nº 6.514/2008, o que deve gerar a instauração de um procedimento administrativo adequado. No curso do referido procedimento, será dada oportunidade para o administrado exercer seu direito à ampla defesa e ao contraditório, bem como se confirmará a ocorrência ou não da infração ambiental.
A cada tipo infracional corresponde uma sanção administrativa, também elencada no Decreto nº 6.514/2008. Situações que demandem medidas imediatas para conter o dano ambiental, fazer cessar a infração ou resguardar a utilidade do processo podem dar ensejo à aplicação das medidas acautelatórias, previstas no art. 101 do Decreto nº 6.514/2008.
Verifica-se, assim, que o arcabouço normativo que regulamenta o sistema administrativo sancionatório é deveras seguro e robusto. Desse modo, impende que seja estritamente observado, de modo a fortalecer os instrumentos de proteção ambiental.
BIBLIOGRAFIA
BRASIL. Decreto nº 6.514, de 22 de julho de 2008. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/decreto/D6514.htm>. Acesso em: 10 mar 2011.
BRASIL. Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9605.htm>. Acesso em: 10 mar 2011.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006.
MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco; doutrina, jurisprudência, glossário. 7ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: multas e outras sanções administrativas. Belo Horizonte: Fórum, 2006.
Notas
[1] MILARÉ, Édis. Direito do ambiente: a gestão ambiental em foco; doutrina, jurisprudência, glossário. 7ª Ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2011. p. 213.
[2] MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 14ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. P.306-307.
[3] TRENNEPOHL, Curt. Infrações contra o meio ambiente: multas e outras sanções administrativas. Belo Horizonte: Fórum, 2006. P. 38-39.
[4] Lei nº 9.605/98. Art. 70, § 4º.
[5] Decreto nº 6.514/2008. Art. 123.
[6] MILARÉ, Édis. Op. Cit. P. 1177.
[7] Decreto nº 6.514/2008. Art. 5º, § 1º.
[8] Decreto nº 6.514/2008. Art. 7º.
[9] Reprodução do art. 6º da Lei nº 9.605/98.
[10] Decreto nº 6.514/2008. Art. 11, § 3º.
[11] MILARÉ, Édis. Op. Cit. P. 1177.
[12] MILARÉ, Édis. Op. Cit. P. 1174-1175.
[13] TRENNEPOHL, Curt. Op. Cit. p. 39.
[14] Decreto nº 6.514/2008. Art. 121.
[15] Decreto nº 6.514/2008. Art. 22.
[16] Decreto nº 6.514/2008. Art. 123.
[17] Decreto nº 6.514/2008. Art. 11, §4º.
[18] Decreto nº 6.514/2008. Art. 145.
[19] Decreto nº 6.514/2008. Art. 126 e 127.