Sumário: 1. Introdução; 2. Diferenciação entre Licenciamento e Autorização e a natureza jurídica da Licença Ambiental; 3. Licença Ambiental: sua definição; 4. A instituição da Licença Ambiental; 5. O Licenciamento Ambiental e o IBAMA: Cadastro obrigatório?; 6. O Licenciamento Estadual e o respeito à Legislação Federal; 7. AIA, EIA e RIMA; 8. O Licenciamento Ambiental e as fases para sua consecução; 9. Prazos de análise e validade das licenças; 10. Modificação, suspensão e cancelamento das licenças; 11. Conclusão; 12. Bibliografia.
1.Introdução
O Direito Ambiental Brasileiro é ramo ainda incipiente do nosso Ordenamento Jurídico, desta feita, aparece-nos ainda turva a visão da forma em que deve proceder a Empresa Privada para encontrar guarida para todos os seus pleitos respeitantes à Legislação Ambiental.
Dentre as diversas normas a serem respeitadas, aparece-nos como base, até para a instalação da própria empresa, a necessidade de licenciamento ambiental, e neste momento, normalmente, aparecem as dúvidas: quem é competente para expedir a licença ambiental? Quais os cadastros que se terá de fazer parte? Quais licenças deverão ser retiradas?
O artigo em comento tem por bojo minorar estas dúvidas, demonstrando de forma sucinta e direta a resolução dos questionamentos levantados, servindo de esteio para um aproveitamento mais racional da legislação vigente.
2.Diferenciação entre Licenciamento e Autorização e a natureza jurídica da Licença Ambiental.
O primeiro ponto que deveremos desmistificar é exatamente a diferença entre o licenciamento e a autorização e sua aplicação pouco normal no que diz respeito ao Direito Ambiental.
O conceito de autorização tem por base um ato administrativo discricionário, donde, avaliando os benefícios e malefícios do ato intentado, poderá ou não o administrador estatal conceder o efeito perseguido, podendo também a autoridade, após a concessão, suspender ou extinguir a dita autorização assim que pareça conveniente, nas palavras do Brilhante Mestre José Cretella Júnior, esse conceito assim seria exposto: "Autorização é ato administrativo discricionário e precário mediante o qual a autoridade competente faculta ao administrado, em casos concretos, o exercício ou a aquisição de um direito, em outras circunstâncias, sem tal pronunciamento, proibido"[1].
No que toca ao conceito do licenciamento, ter-se-ia ato administrativo vinculado aos termos específicos da Lei, donde, se existentes todos os pré-requisitos exigidos, torna-se obrigatória a concessão da mesma pela autoridade, perfaz direito da parte se encontrados os requisitos autorizadores. A suspensão ou extinção da dita licença depende de descumprimento de requisito autorizador da mesma e não só do bel-prazer do administrador.
Em relação ao assunto (licença), assim se pronuncia o Ilustre José Afonso da Silva: "se o titular do direito a ser exercido comprova o cumprimento dos requisitos para seu efetivo exercício, não pode ser recusada, porque do preenchimento dos requisitos nasce o direito à licença"[2].
Pois bem, partindo disso, notamos de plano que o uso do termo "licenciamento", tanto na legislação quanto na doutrina ambiental pátria, não é usado em sua acepção técnica, temos o uso indiscriminado de uma e outra, diríamos mais, a intervenção pública em matéria ambiental sempre teve por base a prevenção, e tal intuito é diretamente aplicado à autorização, como demonstra o brilhante Mestrado de R. Villata: "o escopo de prevenção sempre foi entendido da categoria de autorização"[3].
O TJSP já analisou a questão quando da avaliação da Lei 6938/81, pronunciando-se assim: "O exame dessa lei revela que a licença em tela tem natureza jurídica de autorização, tanto que o §1.º de seu art. 10 fala em pedido de renovação de licença, indicando, assim, que se trata de autorização, pois, se fosse juridicamente licença, seria ato definitivo, sem necessidade de renovação"[4].
Em suma, estamos diante de mais um erro técnico- legislativo, donde denominaram, erroneamente, autorização de licença.
Alguns autores, contudo, atribuem realmente a natureza jurídica de licença ao que chamamos de autorização ambiental, dizem estes autores tratar-se de um tipo especial de licença.
Em seu brilhante Mestrado, o Insigne Jurista Édis Milaré esposa a tese da correção no termo "licença" no caso ambiental, e responde a questão da discricionariedade dessa forma:
"A resposta a tão intrigante questionamento só pode ser satisfatoriamente encaminhada se nos convencermos de que, na realidade, não há atos inteiramente vinculados ou inteiramente discricionários, mas uma situação de preponderância, de maior ou menor liberdade deliberativa do seu agente.
No caso do licenciamento ambiental, sem negar à Administração a faculdade de juízos de valor sobre a compatibilidade do empreendimento ou atividade a planos e programas de governo, sobre suas vantagens e desvantagens para o meio considerado etc., importa enfatizar que o matiz que sobressai, aquele que lhe dá colorido especial, é o da subordinação da manifestação administrativa ao requerimento do interessado, uma vez atendidos, é claro, os pressupostos legais relacionados à defesa do meio ambiente e ao cumprimento da função social da propriedade. Vale dizer, fundamentalmente a capacidade decisória da Administração resume-se ao reconhecimento formal de que os requisitos ambientais para o exercício da propriedade estão preenchidos.
Não há se falar, portanto em equívoco do legislador na utilização do vocábulo licença, já que disse exatamente o que queria (lex tantum dixit quam voluit). O equívoco está em se pretender identificar na licença ambiental, regida pelos princípios informadores do Direito do Ambiente, os mesmo traços que caracterizam a licença tradicional, modelada segundo cânon do Direito Administrativo, nem sempre compatíveis. O parentesco próximo não induz, portanto, considerá-las irmãs gêmeas"[5].
Não podemos negar, a plausíbilidade tal comentário, contudo esposamos da tese oposta, não podemos negar que todo ato administrativo, mesmo que vinculado, apresenta parte discricionária, todavia, no específico caso do Direito do Ambiente, a discricionariedade é tamanha que inviável sua natureza jurídica de licença e patente a de autorização.
3.Licença Ambiental: sua definição
Após o embate travado quanto à natureza jurídica da Licença Ambiental, afigura-se novo desafio, ou seja, a definição desse instituto.
Sabemos que as definições são normalmente falhas, nunca conseguem abranger toda a universalidade do objeto, é o que o Mestre Max Weber outrora definiu como "tipo ideal", principalmente ocorrendo esse fenômeno no campo do Direito, onde quanto mais trabalhados os conceitos mais fluídos se tornam.
Pois bem. Para definirmos a Licença Ambiental, partiremos da própria norma, ou melhor dizendo, da Resolução CONAMA 237/97 em seu art. 1.º, I, logo, temos tal licença como o "procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva e potencialmente poluidoras ou daqueles que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as norma aplicáveis ao caso".
4.A instituição da Licença Ambiental
Consoante nosso texto constitucional, o exercício das atividades econômicas em nosso país é livre, logo a intervenção do Poder Público tem que ser embasada por lei que determine sua atuação, não podendo, pois, simplesmente cercear a atividade privada sem demonstrar norma que dê guarida a sua intenção.
Assim, bem demonstra o Ilustre autor Paulo Affonso Leme Machado: "A intervenção do Poder Público não se rege pelo sistema da presunção. A autorização, a licença, a permissão e a aprovação prévia só podem existir se previstas em lei. A constituição, ao dizer "salvo nos casos previstos em lei", obriga à utilização da lei no seu sentido estrito. "Previsão em Lei" e "na forma da lei" têm acepções diferentes. A primeira deve ser entendida conforme sua dimensão estrita e a segunda merece ser interpretada consoante seu sentido lato.
Razoável, portanto, concluir-se que as licenças, autorizações, aprovações prévias e permissões só possam ser criadas por lei ou a lei deverá prever a sua instituição por outro meio infralegal"[6].
5. O Licenciamento Ambiental e o IBAMA: Cadastro obrigatório?
O IBAMA mantém cadastros obrigatórios na área ambiental, são eles: a licença para uso da configuração de veículos ou de motor (Lei 8723/93); a autorização de entrada no país de qualquer produto que contenha OMG- Organismos Geneticamente modificados, ou dele seja derivado (Lei 8974/95); a autorização para funcionamento de empresas que desenvolvam atividades ligadas a OGM (Lei 89745/95); registro de produtos contendo OGM (Lei 8974/95); registro de agrotóxicos e seus componentes (Lei 7802/89).
Essas licenças e autorizações, contudo, não são privativas desta entidade ou de qualquer entidade federal, por seu turno, também podem os Estados instituir esse tipo de cadastro.
No que toca, strictu sensu, a nossa Licença Ambiental, temos uma atividade supletiva do órgão federal em relação ao estadual (art. 10, caput da Lei 6938/81), essa atuação, todavia, não tem seus contornos bem definidos, podendo, o dito órgão federal, agir quando o órgão estadual for inepto ou se permanecer inerte ou omisso.
Entretanto, com a alteração ocorrida com a Lei 7804/89, que acrescentou um § 4.º ao art. 10 da Lei 6938/81, tornou-se competência do órgão federal o Licenciamento Ambiental no caso de obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional e regional.
Isso não significa dizer que Estados perderam autonomia na área ambiental, nas palavras do Mestre Paulo Affonso Leme Machado: "A modificação feita pela Lei 7804/89 respeitou a autonomia dos entes federados, mantida essa autonomia pela Lei 6938/81 ao criar o Sistema Nacional de Meio Ambiente – SISNAMA. Este sistema não foi previsto constitucionalmente, diferentemente do Sistema Nacional de Recursos Hídricos, que foi instituído pela Constituição Federal (art. 21, XIX), podendo, assim, alcançar uma outra dimensão jurídica em matéria de organização dos entes que a integram. No SISNAMA os Estados não estão obrigados a abdicar de suas competências ambientais frente aos órgãos ambientas da União, podendo, contudo, voluntariamente aderir a um sistema de cooperação administrativa.
Existirão atividades e obras que terão importância ao mesmo tempo para a Nação e para os Estados, e, nesse caso, poderá haver duplicidade de licenciamento. O deferimento ou indeferimento do licenciamento deverão ser respeitados, aplicando-se inclusive, as sanções de cada legislação – federal, estadual ou municipal – em caso de desobediência"[7].
Em suma, a atuação do IBAMA é de origem suplementar em relação às Licenças Ambientais, contudo, com a modificação da Lei, esta atuação tornou-se mais direta, diríamos que concorrente em relação ao controle estadual e municipal, tendo seu cadastro como obrigatório para o desenvolvimento de atividades regionais e nacionais, e suplementar no que toca à atividade estadual ou municipal.
6.O Licenciamento Estadual e o respeito à Legislação Federal
Ao abordar o tema proposto, vem a mente a discussão quanto à autonomia dos Estados em relação à União prevista na Carta Magna, contudo, por mais que se apresente de tal forma, é mera aparência.
A União tem poder de editar Leis que regulem de forma geral os critérios para a retirada da dita licença, e estas normas devem ser obedecidas pelos Estados Membros que têm autonomia na regulamentação dos órgãos estaduais de controle, regulamentação essa que significa: controle do órgão, administração, atuação do mesmo, e regulamentos suplementares à norma federal quanto aos requisitos da licença.
Salienta-se que a norma federal não invade a competência dos Estados quanto ao procedimento da autorização e a liberação, contudo a desobediência a mesma, na parte por ela regulada, pode resultar em anulação das licenças via Poder Judiciário.
7.AIA, EIA e RIMA
Antes de abordarmos diretamente o modo de consecução do Licenciamento Ambiental, imperioso se dar uma breve definição dos institutos do AIA, EIA e RIMA, pressupostos do dito licenciamento.
AIA (Avaliação de Impacto Ambiental) – "é um instrumento de política ambiental, formado por um conjunto de procedimentos capaz de assegurar, desde o início do programa, que se faça um exame sistemático dos impactos ambientais de uma ação proposta (projeto, programa, plano ou política) e de suas alternativas, e que os resultados sejam apresentados ao público e aos responsáveis pela tomada de decisão, e por eles considerados"[8].
EIA (Estudo de Impacto Ambiental) – é "um dos elementos do processo de avaliação de impacto ambiental. Trata-se de execução, por equipe multidisciplinar, das tarefas técnicas e científicas destinadas a analisar, sistematicamente, as conseqüências da implantação de um projeto no meio ambiente, por meio de métodos de AIA e técnicas de previsão dos impactos ambientais"[9].
RIMA (Relatório de Impacto Ambiental) – "é o documento que apresenta os resultados dos estudo técnicos e científicos de avaliação de impacto ambiental"[10], constituindo-se como documento do processo de avaliação de impacto ambiental, devendo esclarecer todos os elementos da proposta, de forma que possa ser divulgado e apreciado.
8.O Licenciamento Ambiental e as fases para sua consecução
O ato de Licenciamento Ambiental é "ato uno, de caráter complexo, em cujas etapas intervêm vários agentes, e que deverá ser precedido de EIA/RIMA sempre que constatada a significância do impacto ambiental"[11]. Onde EIA, significa Estudo de Impacto Ambiental e RIMA, Relatório de Impacto Ambiental.
A obtenção do Licenciamento Ambiental é obrigatória para a localização, instalação ou ampliação e operação de qualquer atividade objeto dos regimes e licenciamento.
Esse licenciamento está regulado pelo Decreto nº 99.274/90, com já mencionado, que dá competência aos órgãos estaduais de meio ambiente para expedição e controle das seguintes licenças:
- Licença Prévia (LP) - é pertinente à fase preliminar do planejamento do empreendimento e contém os requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso de solo.
Esses requisitos devem observar as normas, os critérios e os padrões fixados nas diretrizes gerais para licenciamento ambiental emitidas pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente (CONAMA). Além destes, devem também ser observados os critérios e padrões estabelecidos pelo órgão estadual de meio ambiente, na esfera de sua competência e na área de sua jurisdição, desde que não conflitem com os do nível federal.
O Plano de Aproveitamento Econômico (PAE), o Plano de Recuperação de Área Degradada (PRAD) e o EIA/RIMA são documentos técnicos exigidos para a obtenção da Licença Prévia, cuja tramitação é concomitante ao do pedido de concessão de lavra.
- Licença de Instalação (LI) - autoriza o início de implantação do empreendimento, de acordo com as especificações constantes do Plano de Controle Ambiental aprovado.
- Licença de Operação (LO) - autoriza, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos e instalações de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licenças Prévia e de Instalação.
Para demonstrarmos uma visão mais prática do caso, descrevamos todo o percurso a ser transcorrido.
A primeira fase corresponde ao requerimento da licença e seu anuncio público; a segunda se identifica por ocasião do anuncio público do recebimento do EIA e RIMA, ou estudo similar, e a conclamação pública para a solicitação de audiência; a terceira fase é a realização ou a dispensa da audiência pública, que permite ao órgão ambiental, numa quarta fase, elaborar seu parecer conclusivo sobre o estudo que lhe foi submetido à deliberação; aprovado tal estudo, vem a ocorrer o licenciamento ambiental propriamente dito, como quinta fase(12).
Salienta-se mais uma vez que, em casos de empreendimentos com significativo impacto ambiental de âmbito nacional ou regional, a competência para efetuar o licenciamento ambiental é do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Renováveis (IBAMA), órgão federal vinculado ao Ministério do Meio Ambiente.
9.Prazos de análise e validade das licenças
O Licenciamento Ambiental é por prazo determinado, o que apresenta dupla função: por um lado dá segurança a empresa que o consegue, pois sabe que durante aquele prazo, salvo por fato extraordinário, terá direito a sua atividade sem maiores percalços. Por outro lado, é benéfico para o ente estatal, pois não fica adstrito eternamente às condições impostas inicialmente, podendo, desta forma, quando da renovação, fazer novas exigências necessárias a proteção do meio ambiente.
Os prazos apresentam um parâmetro de ordem federal definido via Resolução CONAMA (Resolução 237/97), donde temos que: a licença prévia não pode ter prazo superior a 5 anos; a licença de instalação não pode ter prazo maior que 6 anos; e a licença de operação não poderá apresentar período maior que 10 anos. Partindo disso, os órgãos estaduais definirão seus respectivos prazos, respeitando estes definidos.
10.Modificação, suspensão e cancelamento das licenças
A Licença Ambiental opera ao seu possuidor direito temporal à atividade, nada ad eternum, nesta podendo operar fatores novos que podem resultar desde a modificação, até a anulação.
O art. 19 da Resolução 237/97, trata da possibilidade de modificação, suspensão e cancelamento da licença, onde modificar significa dar nova configuração ao estado anterior; suspender significa sobrestar, sustar até adequação aos requerimentos ambientais necessários; e cancelar, simplesmente, desfazer, anular, tornar o ato ineficaz por algum motivo.
Diz o dito art. 19, verbis:
"Art. 19 – O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I – violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais;
II – omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a expedição de licença;
III – superveniência de graves riscos ambientais e de saúde."
As hipóteses para tal modificação, como se vê, passam por fatores extremados, tentando manter, assim, o máximo da segurança para aquele que consegue a dita licença, por outro lado, abrem a possibilidade, no caso dos riscos graves ao ambiente, de mexer neste direito, o que, avaliado no plano fático, levar-nos-á a poderosa arma contra a "devastação ambiental legal."
11.Conclusão
Muito se fala sobre o Direito Ambiental, sobre suas normas, até sobre sua rigidez para com as empresas que apresentam atividades potencialmente poluidoras, contudo, se observar-mos a legislação de forma mais direta, sem medo de encontrar as soluções procuradas, observaremos ser este um Ramo bastante simples do Direito em nosso país.
A Licença Ambiental, fulcro maior da nossa discussão, nada mais é que um ato da Administração Pública com requisitos especiais, complicado, em parte, por sua legislação pouco concentrada, dividida entre União, Estados, Municípios e Distrito Federal, entretanto, com a União editando normas gerais que, de certa forma, uniformizam a legislação nacional.
Em suma, deve-se desmistificar a afirmativa de ser o Direito Ambiental um Ramo complicado em nosso país, pois estamos diante de legislação simples, contudo fragmentada entre os entes governamentais, o que pode tornar pouco prática a sua aplicação, contudo, nada que o debruçar sobre os livros e a legislação não possam resolver.
12.Notas
1.CRETELLA JR., José. Manual de Direito Administrativo, 2. Ed., Rio de Janeiro, forense, 1979, p. 239.
2.DA SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 2. Ed., (2.ª tiragem). São Paulo, Malheiros, 1997, p.190.
3.Autorizzazioni Amministrative ed Iniziativa Economica Privata, p. 46, cit. Por Dell’Anno, "Strument giuridici per la prevenzione dell’inquinamento: situazione attuale e prospettive", Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico I/206-231, 1986.
4.TJSP, 7.ª C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de Direito Ambiental 1/200-203, janeiro- março de 1996).
5.MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência e glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. pp. 316 e 317.
6.MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 8ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2000. pp.243 e 244.
7.MACHADO, Paulo Affonso Leme. (ob. Cit.). p.245.
8.MILARÉ, Édis. (Ob. Cit.). p. 650.
9.MILARÉ, Édis. (Ob. Cit.). p. 668.
10.MILARÉ, Édis. (Ob. Cit.). p. 682.
11.MILARÉ, Édis. (Ob. Cit.). p. 314.
12.MILARÉ, Édis. (Ob. Cit.). p. 314.
13. Bibliografia
Livros:
CRETELLA JR., José. Manual de Direito Administrativo, 2. Ed., Rio de Janeiro, forense, 1979.
DA SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. 2. Ed., (2.ª tiragem). São Paulo, Malheiros, 1997.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, 8ª edição revista, atualizada e ampliada. São Paulo: Malheiros, 2000.
MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente: doutrina, prática, jurisprudência e glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000.
Artigos:
Autorizzazioni Amministrative ed Iniziativa Economica Privata, p. 46, cit. Por Dell’Anno, "Strument giuridici per la prevenzione dell’inquinamento: situazione attuale e prospettive", Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico I/206-231, 1986.
TJSP, 7.ª C., AR de Ação Civil Pública 178.554-1-6, rel. Des. Leite Cintra, j. 12.5.1993 (Revista de Direito Ambiental 1/200-203, janeiro- março de 1996).