9. A EXISTÊNCIA DE DECISÕES SIMILARES.
Sobre este ponto, conforme artigo 4º, § 8º da Lei nº 8.437/92, também aplicável ao MS, mas por força do § 5º do artigo 15 da Lei nº 12.016/09, é possível estender os efeitos da suspensão concedida a outras liminares e/ou sentenças de conteúdo idêntico, obtidas em outros processos.
Eis o citado § 8° do art. 4° da Lei n° 8.437/1992, “as liminares cujo objeto seja idêntico poderão ser suspensas em uma única decisão, podendo o presidente do tribunal estender os efeitos da suspensão a liminares supervenientes, mediante simples aditamento do pedido original”.
Tem-se aqui, um duplo objetivo: i) evitar o efeito multiplicador de uma determinada decisão obtida; ii) uniformizar a jurisprudência.
As observações de José Miguel de Garcia Medina e Fábio Caldas de Araújo são precisas e por merecem alusão:
Incorporando regra advinda da Lei 8.437/92 (art. 4º, § 8º), o art. 15, § 5º, da Lei 12.016/2009 estabelece um mecanismo de controle coletivo das liminares concedidas sobre um mesmo objeto. Este efeito expansivo procura facilitar a defesa da pessoa jurídica de direito público, que poderá, inclusive, aditar o pedido de suspensão inicialmente formulado, para incluir outras liminares supervenientes. Há um autêntico efeito ‘erga omnes’, que não é automático, mas que depende exclusivamente de mera indicação e comprovação de identidade de objeto quanto ao pedido formulado pelo impetrante já prejudicado com a suspensão(José Miguel Garcia Medina e Fábio Caldas de Araújo, 2009, p. 182).
Trata-se de verdadeira medida de economia processual, porquanto permite-se que, através de uma decisão, o presidente do tribunal suspenda, várias liminares de conteúdo igual, fazendo-se com que tal pronunciamento alcance novas liminares que venham ser conferidas ulteriormente, evitando-se, em uma só tacada, que pronunciamentos de conteúdo diverso tenham eficácia.
10. CONCLUSÕES.
Como encerramento, são aqui expostas breves conclusões:
1. Em que pese o nome suspensão de segurança sugerir aceitação restrita ao mandado de segurança, hoje, cabe o pedido de suspensão nesta modalidade de demanda (art. 25, Lei nº 8.038/90 e art. 15, Lei nº 12.016/2009), em ação civil pública (art. 12, § 1º, Lei nº 7.347/85), em processos cautelares e de ação popular (art. 4º, Lei nº 8.437/92), bem como em pedidos de antecipação de tutela e habeas data (arts. 1º e 16º, Leis nºs 9.494/97 e 9.507/97, respectivamente).
2. A suspensão de medida cautelar ou da concessão de segurança não se destina a refutar ou reformar o provimento cautelar deferido, mas apenas a sustar os seus efeitos, porquanto o instituto em questão detém finalidade acautelatória/preventiva, manejada através de incidente processual.
3. Independentemente de se atribuir natureza administrativa, política ou judicial, não restam dúvidas de que o pedido de suspensão constitui incidente processual, com fim de contracautela.
4. Tem legitimidade para manejar a suspensão a União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, as autarquias e fundações públicas, além de concessionárias de serviços públicos, empresas públicas e sociedades de economia mista, quando o pedido se relaciona com aspectos públicos ligados à sua área de autuação. Além disso, o Supremo Tribunal Federal equipara à entidade de direito público, também os órgãos públicos, a despeito de não possuírem personalidade jurídica própria, contanto que a decisão cuja suspensão se requer implique óbice ao desenvolvimento de seu plexo de competências. Já foi concedida legitimidade a Prefeito Municipal alijado do exercício do mandato por força decisão judicial, como também ao Procurador-Geral junto ao Tribunal de Contas pelos mesmos motivos. Há também precedente que indica a possibilidade de a Ordem dos Advogados do Brasil, e, conforme artigo 4º da Lei nº 8.437/1992, o Ministério Público se afigura como parte legitimada.
5. título de competência cabe ao Presidente daquele Tribunal que teria competência para julgar eventual recurso interposto em face de provimento liminar ou final.
6. É feito por meio de petição simples, de modo que não há necessidade de maiores formalidades.Exige-se, tão-só, que o petitório seja elaborado com uma narrativa clara e fundamentada de forma a demonstrar por que a decisão, cuja suspensão de efeitos se pede, fere a saúde, a economia, a segurança ou a ordem pública.
7. Conforme súmula 626, STF “a suspensão da liminar em mandado de segurança, salvo determinação em contrário da decisão que a deferir, vigorará até o trânsito em julgado da decisão definitiva de concessão da segurança ou, havendo recurso, até a sua manutenção pelo supremo tribunal federal, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetração”.
8. Ante a revogação da Lei nº 4.348/64: i) deferimento do pedido de suspensão: cabimento do agravo interno, na forma do artigo 15, da Lei nº 12.016/09, no prazo de 05 (cinco) dias; ii) indeferimento do pedido de suspensão: cabimento do agravo interno, na forma do artigo 4º, § 3º, da Lei nº 8.437/1992, no prazo de 05 (cinco) dias.
9. Afora no procedimento do mandado de segurança, somente quando promovido o esgotamento de instância, por meio da correspondente apreciação do, agora cabível, agravo interno, é que deverá ser acolhida a formulação do requerimento de suspensão de segurança ao Tribunal Superior.
10. Permite-se que, através de uma decisão, o presidente do tribunal suspenda, várias liminares de conteúdo igual. Tal pronunciamento irá alcançar novas liminares que venham ser conferidas ulteriormente. Evita-se, em uma só tacada, que pronunciamentos de conteúdo diverso tenham eficácia.
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Notas
[1] Hoje a referida lei se encontra revogada ante a sobrevinda da lei nº 12.016/2009, conforme artigo 29 deste último diploma legal, verbis: “Art. 29. Revogam-se as Leis nos 1.533, de 31 de dezembro de 1951, 4.166, de 4 de dezembro de 1962, 4.348, de 26 de junho de 1964, 5.021, de 9 de junho de 1966; o art. 3o da Lei no 6.014, de 27 de dezembro de 1973, o art. 1o da Lei no 6.071, de 3 de julho de 1974, o art. 12 da Lei no 6.978, de 19 de janeiro de 1982, e o art. 2o da Lei no 9.259, de 9 de janeiro de 1996”.
[2] Em manifesta imprecisão, o Superior Tribunal de Justiça, 2ª T., quando do julgamento do REsp nº 213.491/RJ, rel. Min. Francisco Peçanha Martins, em 16.05.200, DJ 19.06.2000, chegou a classificar a suspensão de segurança, equivocadamente, como recurso.
[3] Marcelo Abelha Rodrigues consigna a respeita da suspensão de segurança e de seu caráter não-recursal o seguinte: “Não é recurso porque em momento algum o instituto é utilizado para reexame de eventuais erros ‘in judicando’ ou ‘in procedendo’ da decisão judicial. Enfim, não tem a finalidade de levar ao conhecimento ou julgamento do Presidente do Tribunal (órgão competente para julgá-lo) qualquer tipo de erro da decisão judicial proferida contra o Poder Público. Faltam-lhe, portanto, inúmeros aspectos atinentes aos recursos, tais como a tempestividade, o preparo, a tipicidade, a devolutividade, a legitimidade, a competência etc. Não é demais repetir que o pedido de suspensão requerido ao Presidente do Tribunal não pretende a reforma ou anulação da decisão, o que significa dizer que, mesmo depois de concedida a medida, o conteúdo da decisão permanecerá incólume” (Rodrigues, Apresentação e crítica de alguns aspectos que tornam a suspensão de segurança um remédio judicial execrável, 2007, pp. 40-41).
[4] Merece alusão a ponderação doutrinária: “Entretanto, é oportuno observar que a mencionada preventividade não está atrelada ao resultado útil do processo, à instrumentalidade do feito de origem, pois, como já salientado, a decisão suspensiva não analisa o mérito da matéria, o acerto ou desacerto da decisão, mas apenas a possibilidade de lesão aos interesses públicos previstos na lei. Essa concepção a distancia da cautelar propriamente dita, pois não guarda relação com o interesse do requerente do feito. É justamente por esta diferenciação que Marcelo Abelha Rodrigues prefere classificar como preventiva a prestação jurisdicional prestada no incidente de suspensão de segurança. Talvez a terminologia mais acertada para se classificar a suspensão seja a de contracautela, pois se suspende o provimento jurisdicional com o intuito de evitar prejuízos maiores ao interesse público (periculum in mora in reverso)” (Scartezzini, 2010, pp. 52-53).
[5] Em tom bastante semelhante Elton Venturi salienta que não seria lógico dizer que uma decisão político/administrativa ficasse acima de uma decisão judicial, até porque isso infringiria o princípio da independência do Judiciário, fazendo letra morta o princípio da inafastabilidade da jurisdição, comprometendo a segurança jurídica e priorizando o arbítrio, tão combatido no moderno Estado Democrático de Direito (Suspensão de liminares e sentenças contrárias ao Poder Público, 2005, p. 53).
[6] Refutando a natureza de contracautela do instituto da suspensão de segurança, colhe-se a passagem doutrinária adiante: “... se ambos [suspensão de segurança e cautelar] são semelhantes em suas finalidades – visto que há diversos casos de tutela cautelar que determina a suspensão da eficácia de atos jurisdicionais, são totalmente distintos em seus requisitos, o que os afasta como institutos de mesma natureza. (...) A cautelar ‘representa, na verdade, antídoto contra a demora para entrega da tutela jurisdicional. (...) ao se pensar na suspensão de segurança, por outro lado, tem-se que o perigo da demora não é uma nota que se possa considerar essencial para caracterizá-la. (...) quer-se, em verdade, evitar que a decisão concedida contra a Fazenda lese os direitos difusos elencados nas normas de cabimento do instituto (ordem, saúde, economia e segurança públicas (...)(Rodrigo Klippel e José Antônio Neffa Junior, 2010, pp. 250-251)”.
[7] No mesmo sentido: SS-AgR 1272 / RJ, Relator(a): Min. Carlos Velloso, Julgamento: 10/02/1999, Órgão Julgador: Tribunal Pleno - CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA: SUSPENSÃO. MÉRITO DA SEGURANÇA: DELIBAÇÃO. COMPETÊNCIA DO PRESIDENTE DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. I. - Matéria constitucional discutida e decidida na ação de segurança. Competência do Presidente do Supremo Tribunal Federal para apreciação do pedido de suspensão da segurança. Lei nº 8.038, de 1990, art. 25. II. - Mérito da causa: delibação: necessidade de, na decisão que examina o pedido de suspensão da segurança, observar-se um mínimo de delibação da matéria discutida na segurança. É que, se para a concessão da cautelar, examina-se a relevância do fundamento, o fumus boni juris e o periculum in mora Lei nº 1.533/51, art. 7º, II - na sua suspensão, que constitui contracautela, não pode o Presidente do Tribunal furtar-se a um mínimo de apreciação daqueles requisitos. Precedente do STF: SS 846 (AgRg)-DF, Pertence, Plenário, 29.5.96, "DJ" de 08.11.96. III. - Ordem pública: ordem pública administrativa: princípio da legalidade: execução provisória que arrosta proibição legal: hipóteses excepcionadas nos arts. 5º, par. único, e 7º da Lei nº 4.348/64. CPC, art. 588, II. A execução imediata, pois, da decisão que concedeu a segurança, arrostando proibição legal, seria atentatória à ordem pública, presente a doutrina do Ministro Néri da Silveira, a respeito do conceito de ordem pública. SS 846 (AgRg)-DF, Pertence. IV. - Grave lesão à economia pública. Lei nº 4.348/64, art. 4º; Lei nº 8.038/90, art. 25; RI/STF, art. 297. V. - Agravo não provido.
[8] O art. 5º, I, do Decreto-lei nº 200/67 conceitua autarquia como “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
[9] As agências reguladoras, são autarquias de regime especial, podendo, portanto, intentar o pedido de suspensão. Sobre sua natureza jurídica, vale transcrever a passagem doutrinária: “As agências reguladoras federais (ANATEL, ANEEL, ANP, ANA, ANAC etc.) têm sido, todas elas, instituídas sob a forma de autarquias em regime especial, exatamente em razão da intenção do legislador de conferir-lhes maior autonomia perante o Poder Executivo, comparativamente às demais autarquias, sujeitas ao regime geral do Decreto-Lei nº 200/1967”(Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 2007, p. 32).
[10] Conforme a doutrina: “As fundações públicas são entidades integrantes da Administração Indireta, voltadas para o desempenho de atividades de caráter social, como assistência social, assistência médica e hospitalar, educação e ensino, pesquisa, atividades culturais etc.”(Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, 2007, p. 33).
[11] Conforme explanação doutrinária: “...o Poder Público só pode lançar mão esta medida quando se encontra numa posição de réu, seja na ação de mandado de segurança, seja nas demais ações em que é cabível o instituto”(Rodrigues, Apresentação e crítica de alguns aspectos que tornam a suspensão de segurança um remédio judicial execrável, 2007, p. 44).
[12] STJ, REsp 4.8331/SP, 2ª Turma, Rel. Min. José de Jesus Filho, DJ 5/8/94, p. 37.
[13] STJ ROMS 2852/PR, 2ª Turma, Rel. Min. Antônio de Pádua Ribeiro, RSTJ 54/427.
[14] SS 490 AgR/RJ, Pleno, Min. Rel. Sydney Sanches, DJ 28/5/93, p. 10.382.
[15] Seguindo esta linha de raciocínio, o STF entendeu que a Empresa de Correios e Telégrafos, por prestar serviço público exclusivo de Estado, goza de imunidade, podendo-se colher daquele julgamento, excerto do voto do Ministro Carlos Velloso, nos autos do RE 407.099/RS, afirmando o seguinte: “(...) não tenho dúvida em afirmar que a ECT está abrangida pela imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, VI, a), ainda mais se considerarmos que presta ela serviço público de prestação obrigatória e exclusiva do Estado, que é o serviço postal, CF, art. 21, X (...)”.
[16] Admitiu-se, nessa linha, a Assembléia Legislativa, quando a decisão questionada constitua óbice ao exercício de seus poderes ou prerrogativas (SS 936 Ag/PR, Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 23/02/96, p. 3.626). No mesmo sentido: SS 1.197-9, Min. Ellen Gracie Northfleet, DJ 22.09.97.
[17] SS 444 AgR/MT, Pleno, Rel. Min. Sydney Sanches, RTJ 141-02/380.
[18] PET 2225 AgR/GO, Pleno, Rel. Min. Marco Aurélio, Rel. p/acórdão Min. Sepúlveda Pertence, DJ 12/4/02, p. 55.
[19] No mesmo sentido (Venturi, 2005, pp. 83-86).
[20] Sobre o tema duas decisões, sendo uma do STJ: 1) (...) A decisão do relator que defere ou infere o pedido de efeito suspensivo, no âmbito de agravo de instrumento, mercê da impossibilidade de sua revisão mediante a interposição de agravo previsto em regimento interno, porquanto sujeita apenas a pedido de reconsideração (parágrafo único do art. 527, do CPC), desafia a impetração de mandado de segurança, afastando, outrossim, a incidência da Súmula 267/STF. Precedentes do S.T.J: REsp1032924/DF, QUINTA TURMA, DJ de 29/09/2008; RMS 25619/BA, QUARTA TURMA, DJ de 01/09/2008; MC 14561/BA, TERCEIRA TURMA, DJ de 08/10/2008; RMS 25143/RJ, TERCEIRA TURMA, DJ 19.12.2007; e RMS 22847/MT, TERCEIRA TURMA, DJ 26.03.2007 (...) (RMS 25949/BA, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/03/2010, DJe 23/03/2010). 2) agravo regimental. DECISÃO QUE DEFERIU A CONCESSÃO DE EFEITO SUSPENSIVO EM SEDE DE AGRAVO DE INSTRUMENTO. RECURSO INCABÍVEL. Não se conhece do agravo regimental interposto contra decisão que indefere a concessão de efeito suspensivo em sede de agravo de instrumento, por expressa vedação legal - parágrafo único do art. 527 do CPC, com redação dada pela Lei n.º 10.187/2005.Recurso não conhecido. (TJMG - Agravo de Instrumento n.º 1.0142.08.024175-5/003 - 3ª Câmara Cível - Rel. Des. DÍDIMO INOCÊNCIO DE PAULA - DJ 06/05/2010).
[21] STF - SUSPENSÃO DE LIMINAR: SL 609 BA: (...) quando se tratar de agravo de instrumento interposto contra liminar concedida por juiz de primeira instância, o acesso a esta nossa Casa de Justiça se dá apenas depois de "negado provimento" ao agravo, não bastando o simples indeferimento de efeito suspensivo por desembargador-relator. Nesse sentido, e com exceção de alguns poucos casos isolados, é a jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal: STA 440-AgR, Rel. Min. Cezar Peluso; SS 3.722, Rel. Min. Gilmar Mendes; SL 32-AgR, STA 10-AgR, SS 2.272-AgR e SS 2.275-AgR, todas da relatoria do ministro Maurício Corrêa. 7. Ante o exposto, nego seguimento ao pedido, o que faço com fundamento no § 1º do art. 21 do RI/STF. (...). (609 BA , Relator: Min. Presidente, Data de Julgamento: 22/05/2012, Data de Publicação: DJe-102 DIVULG 24/05/2012 PUBLIC 25/05/2012)
[22] Verifica-se que aqui, no âmbito do pedido de suspensão, não há um rigorismo tão intenso como existe no recurso de Agravo de Instrumento, no qual, como se sabe, “a petição de agravo deve vir acompanhada, ‘obrigatoriamente’, sob pena de não conhecimento do recurso”(Luiz Guilherme Marinoni e Sérgio Cruz Arenhart, 2007, p. 540), das peças elencadas no artigo 525, I, CPC, entendendo-se, inclusive, que as peças “facultativas”, previstas no artigo 525, II, CPC, podem gerar a mesma conseqüência, haja vista que, acaso estas se mostrem essenciais à análise da controvérsia, não pode o relator converter o julgamento do recurso em diligência (Vide: EREsp 478.155/PR e 509.934/RS).
[23] Mais uma vez não se concorda com a seguinte posição doutrinária, in verbis: “O requerimento de suspensão não constitui, portanto, recurso e, menos ainda ação. Nele não há espaço para contraditório, ainda que o Presidente possa, a seu exclusivo critério, ouvir a parte requerida e o órgão do Ministério Público”(Northfleet, p. 184).
[24] Conforme clássica doutrina, quando dois direitos fundamentais estão a se enfrentar, é preciso lembrar que: “deve-se falar de direitos fundamentais não absolutos, mas relativos, no sentido de que a tutela deles encontra, em certo ponto, um limite insuperável na tutela de um direito igualmente fundamental, mas concorrente”(Bobbio, 1992, p. 42).
[25] Além de se relembrar o que foi dito anteriormente acerca do emaranhado de leis que oferecem tratamento à suspensão de segurança, vale ser destacada a seguinte passagem doutrinária: “o nome suspensão de segurança poderia legal a falsa ideia de que tal remédio só existiria apenas nos casos sustação de eficácia de decisões em mandado de segurança. Não é o que ocorre, já que este instituto, embora tenha nascido para ser utilizado para sustar a eficácia de liminares e sentenças contra o Poder Público em ação de mandado de segurança, o seu uso foi pulverizado pela legislação extravagante, permitindo a sua utilização contra toda decisão mandamental contra o Poder Público (mandado de injunção, habeas data, ação civil pública, ação cautelar, tutela antecipada, ação popular, etc), de forma que, hoje, têm-se dois regimes jurídicos bem definidos em sede de suspensão de segurança: a) quando se tratar de suspensão de segurança em sede de mandado de segurança, utilizam-se as leis nº 4.348/64 (art. 4º) e nº 8.038/90 (art. 25); b) quando se tratar de suspensão de segurança nos demais casos, utiliza-se a lei nº 8.437/92 (art. 4º)(Rodrigues, Apresentação e crítica de alguns aspectos que tornam a suspensão de segurança um remédio judicial execrável, 2007, p. 41).
[26] STF, AGRSS 780/PI, Pleno, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 20/9/96, p. 34.542.
[27] 3503 PI 2009/0084256-7, Relator: Ministro CESAR ASFOR ROCHA, Data de Julgamento: 07/10/2009, CE - CORTE ESPECIAL, Data de Publicação: DJe 29/10/2009.
[28] Art. 15. Quando, a requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada ou do Ministério Público e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas, o presidente do tribunal ao qual couber o conhecimento do respectivo recurso suspender, em decisão fundamentada, a execução da liminar e da sentença, dessa decisão caberá agravo, sem efeito suspensivo, no prazo de 5 (cinco) dias, que será levado a julgamento na sessão seguinte à sua interposição.
[29] Uma observação doutrinária se faz relevante: “Nesse caso, não se aplica o art. 188 do CPC, não havendo prazo em dobro. O prazo para a interposição do agravo interno é de 5 (cinco) dias. O Supremo Tribunal Federal sempre aceitou a aplicação do prazo em dobro para o agravo interno. E continua aceitando, a não ser para aqueles casos em que há prazo legal específico. Não se aplica o art. 188 do CPC para o agravo interno previsto no art. 4º da Lei nº 8.437/1992, que incide também no processo de mandado de segurança. É que se trata de prazo legal específico, relativo ao agravo a ser interposto contra a decisão que denega o pedido de suspensão”(Cunha, A Fazenda Pública em Juízo, 2007, p. 465).
[30] A súmula nº 735 do STF orienta o seguinte “não cabe recurso extraordinário contra acórdão que defere medida liminar”.
[31] Parte da doutrina enxerga este pedido de suspensão da suspensão negada uma natureza recursal e os argumentos não deixam de ser coerentes. Eis um interessante trecho: “O que vem a ser a suspensão da suspensão negada? Trata-se de uma modalidade recursal disfarçada sob a nomenclatura de suspensão de segurança. Basicamente o seu emprego se dá no seguinte caso: ao finalizar o procedimento da suspensão de segurança no tribunal de justiça ou no tribunal regional federal, o poder público é derrotado e não obtém a suspensão de segurança pedida. A suspensão de segurança é, pois, negada. Caso ocorra tal situação, o § 1º do art. 15 da Lei 12.016/09 admite que o Poder Público ou o Ministério Público apresentem ao Superior Tribunal de Justiça ou ao Supremo Tribunal Federal um pedido de suspensão da suspensão negada”(Rodrigo Klippel e José Antônio Neffa Junior, 2010, p. 253).
[32] (STA 643 SP, Relator: Min. Presidente, Data de Julgamento: 26/04/2012, Data de Publicação: DJe-085 DIVULG 02/05/2012 PUBLIC 03/05/2012).