É sabido que os serviços públicos diferenciam-se em grande medida dos serviços prestados por particulares. Não só aqueles se submetem a um regime jurídico totalmente próprio – composto pelos princípios da administração pública e por uma série de prerrogativas de direito público – como os objetivos a que visam são claramente distintos daqueles perseguidos por estes, que atuam dentro de uma lógica de mercado visando ao lucro. Porém, dado que em ambos os casos se está tratando de prestação de serviços, será possível pleitear a aplicação do direito consumerista, que tem o Código de Defesa do Consumidor (CDC) como principal comando normativo, aos serviços públicos?
Com o movimento de liberalização econômica, ocorrido a partir da década de 1980, a concorrência é inserida na prestação dos serviços públicos, que passaram a ser atividades regidas – total ou parcialmente – pelo mercado. Como consequência, tem-se por necessária a aplicação, pelo menos em parte, do direito do consumidor, o qual constitui um dos pilares da disciplina jurídica do mercado.
Mais do que uma exigência do mercado, a disciplina dos serviços públicos através da ótica consumerista se deve também graças à uma mudança na noção de interesse público. Como bem explica Alexandre Aragão:
“Hoje, com a crescente identificação do interesse público justamente com a maior satisfação possível dos interesses individuais dos usuários de serviços públicos, o papel dessas prerrogativas [de Direito Público], com a consequente exclusão do direito protetivo dos interesses dos usuários, deve ser atualizado. O interesse público e os interesses individuais dos usuários, que antes eram vistos como potencialmente antagônicos, passam a ser vistos como em princípio reciprocamente identificáveis.”[1]
Apesar das peculiaridades inerentes ao regime jurídico dos serviços públicos (políticas tarifárias, jus variandi da Administração Pública, etc.), a aplicação do Código de Defesa do Consumidor (CDC) aos serviços públicos é hoje uma exigência que consta expressamente de diversos dispositivos legais. No que tange ao CDC, destacam-se os artigos 4º, II (melhoria dos serviços públicos como princípio da Política Nacional das Relações de Consumo), 6º, X (prestação adequada dos serviços públicos como direito dos consumidores), e 22 (obrigação do Estado e de seus delegatários pela prestação de serviços adequados). Já a Lei 8.987/1995 (Lei de Concessões e Permissões de Serviços Públicos), em seu art. 7º, caput, faz remissão genérica à aplicação do CDC aos usuários de serviços públicos.
Cabe ressaltar que o CDC não abrangeu todos os serviços públicos, prevendo sua aplicação aos serviços públicos remunerados de forma específica (uti singuli), mas silenciando a respeito daqueles custeados por meio da arrecadação de tributos (uti universi). Não obstante essa lacuna, já foi dado um importante primeiro passo.
Para além do Legislativo, o Judiciário – e o Superior Tribunal de Justiça (STJ) em especial – também vem expressamente identificando como relações de consumo aquelas em que participam usuários de serviços públicos específicos e remunerados, além de adotar uma postura de aplicar o CDC aos serviços públicos no que couber. É o que se pode extrair dos seguintes julgados, colacionados a título exemplificativo:
Concessionária de rodovia. Acidente com veículo em razão de animal morto na pista. Relação de consumo.
1. As concessionárias de serviços rodoviários, nas suas relações com os usuários da estrada, estão subordinadas ao Código de Defesa do Consumidor, pela própria natureza do serviço. No caso, a concessão é, exatamente, para que seja a concessionária responsável pela manutenção da rodovia, assim, por exemplo, manter a pista sem a presença de animais mortos na estrada, zelando, portanto, para que os usuários trafeguem em tranqüilidade e segurança. Entre o usuário da rodovia e a concessionária, há mesmo uma relação de consumo, com o que é de ser aplicado o art. 101, do Código de Defesa do Consumidor.
2. Recurso especial não conhecido.
(REsp 467883/RJ, Terceira Turma, Rel. Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, DJ 01/09/2003, p. 281; grifos adicionados)
ADMINISTRATIVO. EMPRESA CONCESSIONÁRIA DE FORNECIMENTO DE ÁGUA. RELAÇÃO DE CONSUMO. APLICAÇÃO DOS ARTS. 2º E42, PARÁGRAFO ÚNICO, DO CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR.
1. Há relação de consumo no fornecimento de água por entidade concessionária desse serviço público a empresa que comercializa com pescados.
2. A empresa utiliza o produto como consumidora final.
3. Conceituação de relação de consumo assentada pelo art. 2º, do Código de Defesa do Consumidor.
4. Tarifas cobradas a mais. Devolução em dobro. Aplicação do art.
42, parágrafo único, do Código de Defesa do Consumidor.
5. Recurso provido.
(REsp 263229/SP, Primeira Turma, Rel. Ministro José Delgado, DJ 09/04/2001, p. 332; grifos adicionados)
A aplicação do CDC, no entanto, não é absoluta. Se assim fosse, desnaturaria os serviços públicos enquanto sistema social (ou seja, não individual), subvertendo-lhes a natureza, privilegiando os interesses de consumidores individualmente considerados e postergando o seu objetivo maior de solidariedade social, tendo em vista que eles não são atividades econômicas comuns, sujeitas à liberdade de empresa e desconectadas da preocupação de manutenção de um sistema prestacional coletivo.
Há também um problema federativo na aplicação sem ressalvas do CDC aos casos em que o poder concedente for um Estado ou Município. Nessa hipótese, estar-se-ia diante de uma lei da União se impondo sobre as leis dos outros entes federativos, as quais dispõem sobre os seus próprios serviços públicos.
A disciplina do Direito do Consumidor, portanto, apenas será aplicada na omissão do Direito Administrativo e na medida em que não haja incompatibilidade com os princípios fundamentais norteadores do serviço publico. Apesar das dificuldades práticas que esta solução pode gerar, o que é certo é a impossibilidade de aplicação pura e simples, de modo automático, do Código de Defesa do Consumidor – CDC no âmbito dos serviços públicos[2].
Referências Bibliográficas
ARAGÃO, Alexandre dos Santos de. SERVIÇOS PÚBLICOS E DIREITO DO CONSUMIDOR: POSSIBILIDADES E LIMITES DA APLICACAO DO CDC. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico (REDAE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito Público, nº. 15, agosto/setembro/outubro, 2008. Disponível na internet: <http://www.direitodoestado.com.br/redae.asp>. Acesso em 19 de dezembro de 2011.
PRUX, Oscar Ivan. A Proposta de aplicar o Código de Defesa do Consumidor aos serviços dos cartórios de notas e de registro de títulos e do. Disponível na Internet: < http://www.parana-online.com.br/colunistas/235/79089/?postagem=A+PROPOSTA+DE+APLICAR+O+CODIGO+DE+DEFESA+DO+CONSUMIDOR+AOS+SERVICOS+DOS+CARTORIOS+DE+NOTAS+E+DE+REGISTRO+DE+TITULOS+E+DO>. Acesso em 19 de dezembro de 2011.
JUSTEN FILHO, Marçal. Teoria Geral das Concessões de Serviço Público. Ed. Dialética. São Paulo, 2003
Notas
[1] ARAGÃO, 2008, pp. 7-8
[2] JUSTEN FILHO, 2003, pp. 558 e 560.