Pretende-se através do presente trabalho um estudo da Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001 (publicada em 12.09.2001), cujo conteúdo busca atender ao seriíssimo reclame e à grande indignação da comunidade jurídica contra o descalabro da utilização indiscriminada das medidas provisórias nos últimos anos pelos que estiveram à frente do Executivo Federal, sem tencionar-se, contudo, chegar-se a conclusões definitivas, até mesmo ante a juventude da nova normatização do tema.
A necessidade da Emenda em tela é irrefutável, não se pode negar que estavam absolutamente corretas as vozes da comunidade jurídica pátria que chegaram a dizer que o Estado Constitucional de Direito, visto sob a ótica de um de seus pilares mestres – o princípio da separação dos Poderes – estava absolutamente em apuros ante o uso e abuso que foi feito de tal instrumento normativo pelo Poder Executivo. Para se ter uma noção da gravidade dos fatos, de 06 de outubro de 1988 (data da promulgação da CF) até 11 de setembro de 2001 (data da EC n.º 32/01) foram editadas originariamente 616 (seiscentos e dezesseis) medidas provisórias, acrescidas de 5.513 (cinco mil quinhentos e treze) reedições, o que totaliza 6.102 (seis mil cento e duas) medidas provisórias. E o pior é que desse total, o Congresso Nacional rejeitou apenas 22 (vinte e duas), o que representa 0,36% (zero, trinta e seis por cento) do total (1). Note-se, mais grave ainda, que no mesmo lapso temporal acima citado, o número de leis ordinárias confeccionadas pelo Congresso Nacional não alcança nem a metade do número de medidas provisórias editadas, restando claro como a luz solar e certo como uma grandeza algébrica que no Brasil, quem mais legisla é o Poder Executivo.
Referida emenda é fruto de seis anos de tramitação no Congresso Nacional de proposta de emenda constitucional (PEC n.º 472-F) e promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado justamente no dia 11 de setembro de 2001, data que ficou marcada na história pelos atentados terroristas às torres gêmeas do Word Trade Center em Nova Iorque e ao Pentágono em Washington, talvez por isso e pela maciça cobertura que a mídia deu ao referido episódio, passou um tanto quanto despercebida nos meios de comunicação a emenda constitucional ora sob análise.
01.Sistemática original da CF-88 relativamente às medidas provisórias.
Conforme consta da redação original do art. 62 da Constituição Federal, em casos considerados de relevância e urgência o Presidente da República poderá adotar medida provisória com força de lei, após o que a mesma deverá ser submetida ao Congresso Nacional para apreciação. O parágrafo único do mencionado dispositivo determina que a medida provisória perde eficácia, desde a edição, se não for convertida em lei no prazo de trinta dias, a partir de sua publicação, tendo o Congresso Nacional o encargo de disciplinar as relações jurídicas dela decorrentes.
Durante os quase treze anos em que permaneceu praticamente inalterada esta sistemática da CF-88 doutrina e jurisprudência firmaram alguns posicionamentos, que assim podem ser resumidos:
a) quando da apreciação das medidas provisórias no Congresso Nacional é possível a apresentação de emendas, que podem ter caráter supressivo ou aditivo, entendimento este consagrado nas Resoluções n.os 1 e 2 do Congresso Nacional;
b) desde que não tenha sido expressamente rejeitada, o Supremo Tribunal Federal em várias manifestações anteriores à EC n.º 32/01 (ADIn n.º 293-7/600-DF – Medida Liminar, ADIn 295-3/DF – Medida Liminar, ADIn n.º 1516-RO, entre outras) admitia a reedição de medidas provisórias, por indefinidas vezes e tantas quantas necessárias entendesse o Presidente da República, entendimento este que também contava com respaldo de parte da doutrina;
c) o Presidente da República não pode retirar da apreciação do Congresso Nacional medida provisória já editada, tal como é comum fazer-se em projetos de lei ordinária de sua iniciativa, pois a obrigação do Congresso apreciar a medida provisória decorre do texto constitucional, todavia, a estratégia que vinha sendo utilizada pelo Presidente da República era no sentido de não retirar a MP (o que seria juridicamente inconcebível), mas de editar uma nova medida provisória revogando a primeira, sendo que, neste caso, apresentam-se três possibilidades: c.1) uma vez aprovada a segunda MP, transformando-se em lei, a revogação da primeira torna-se definitiva; c2) rejeitada a segunda MP e aprovada a primeira (cujos efeitos estariam temporariamente suspensos) esta seria convertida em lei, quando então retornarão seus efeitos; c3) em sendo rejeitadas ambas as medidas provisórias deveria haver regulamentação das relações jurídicas resultantes através de decreto legislativo;
d) ao Judiciário não cabe a análise da presença dos requisitos de "relevância" e "urgência" na edição da MP, cuja apreciação compete de forma discricionária ao Executivo e Legislativo, salvo se flagrante o desvio de finalidade e abuso de poder de legislar (STF – ADIn n.º 162-1 – Medida Liminar, RExt n.º 62.739-SP, ADIn n.º 2150 – Medida Liminar);
e) a doutrina majoritária entende possível a edição de medidas provisórias pelos Chefes dos Executivos dos Estados, Distrito Federal e Municípios, no âmbito das matérias de sua competência legislativa constitucionalmente distribuída e desde que haja previsão explícita nas respectivas Constituições Estaduais e Leis Orgânicas, posição esta, dentre outros, de Roque Antônio Carraza (2), Alexandre de Moraes (3) e Uadi Lammêgo Bulos (4), havendo expressas disposições autorizando a edição de MP’s nas Constituições do Estado de Santa Catarina (art. 51), Tocantins (§§ 3.º e 4.º do art. 27) e Acre. Tal interpretação é possível em decorrência do entendimento no sentido de que as regras básicas do processo legislativo federal se aplicam às Constituições Estaduais (STF – ADIn n.º 822/RS), ou princípio da simetria jurídica legislativa. Aliás, o próprio STF no julgamento das ADIn’s 425 e 812 relativas ao art. 27 da Constituição do Tocantins negaram liminar e validaram MP editada pelo Governador daquele Estado, como também já apreciou medidas provisórias editadas pelo Governo de Santa Catarina (RExt n.º 211.414-0/SC, AI n.º 208.307-1/SC, AI n.º 210.879-9/SC, entre outros) sem declaração de inconstitucionalidade. Ressalte-se a posição contrária de autores como Michel Temer (5), Ricardo Cunha Chimenti (6) e Joel de Menezes Niebuhr (7), citando este último acórdão do TJSP (ADIn 11.643-0/0, j. em 24.04.91, Rel. Des. Carlos Ortiz) que entendeu que "seria temerário que se pudesse deixar a arbítrio de alcaides a edição de medidas provisórias nos Municípios, mesmo que houvesse autorização legislativa federal, estadual ou municipal".
f) doutrina e jurisprudência são concordes no sentido de que não é possível a edição de MP’s em relação à matéria reservada à Lei Complementar, até porque hermenêutica diversa conduziria ao absurdo da burla ao quorum qualificado constitucionalmente previsto para tal espécie normativa, o mesmo em relação à matéria penal, visto que impossível afetar-se o status libertatis do cidadão sem lei em sentido estrito, ainda mais tratando-se a MP de instrumento normativo de natureza transitória.
g) é ponto pacífico também na doutrina que não cabe, numa interpretação lógico-sistemática, a edição de medida provisória em situações ou matérias que não podem ser objeto de Lei Delegada (CF, art. 68, §1.º), ou seja, aquelas matérias que o Congresso está vedado constitucionalmente de delegar ao Presidente da República poderes para legislar, porque só ao Congresso é dado dispor a respeito daqueles temas.
h) já em relação à matéria tributária divergiam as interpretações, entendendo o STF no julgamento da ADIn n.º 1417-0/DF que respeitado o princípio da anterioridade seria possível a edição de MP em matéria tributária. Entendimento contrário ao da Suprema Corte possui José Afonso da Silva (8) "porque o sistema tributário não permite legislação de urgência, já que a lei tributária material não é aplicável imediatamente, por regra, porquanto está sujeita ao princípio da anterioridade (art. 150, III, b)". Por outras palavras, o que diz o mestre paulista é que o requisito "urgência" para edição da MP não seria possível no ponto.
Como se verá da análise da EC n.º 32/01 alguns desses posicionamentos, acabaram por integrar o novo texto constitucional.
2.As inovações da EC 32/01.
A emenda constitucional ora analisada tem como cerne a alteração do art. 62 da CF, contudo, como decorrência desta modificação outros dispositivos constitucionais foram atingidos, assim como nova redação foi dada a outras disposições visando-se harmonizar o processo legislativo e, como é lógico dentro do jogo político que envolveu a tramitação da emenda, compensar o Executivo com maior autonomia normativa, ante a perda da faculdade de editar medidas provisórias como vinha fazendo, conforme adiante se verá.
Ao todo, restaram modificados, com novas redações e/ou acréscimos de parágrafos os artigos 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84 e 246 da Constituição Federal.
02.01.Novel redação dos incisos X e XI do art. 48, da alínea "e" do inciso II, §1.º do art. 61, do inciso IV do art. 84 e do art. 88.
Comentam-se os dispositivos em tela num só bloco por serem intimamente interligados. O inciso X (da mesma forma que o XI) do art. 48 está inserido entre as atribuições do Congresso Nacional, prevendo a CF na redação original que caberia a este órgão, com a sanção do Presidente da República dispor sobre "criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas", disposição que agora passou a ser "criação, transformação e extinção de cargos, empregos e funções públicas, observado o que estabelece o art. 84, VI, b"(destacamos), por sua vez o Executivo foi "compensado" na nova redação do citado inciso IV do art. 84 já que poderá "dispor, mediante decreto, sobre: (...) b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos;" (destacamos). Em suma, a criação, transformação e extinção de cargos públicos federais ainda dependem de lei, porém, desde que os cargos ou funções se encontrem vagos o Executivo poderá "mediante decreto" extingui-los, sendo que sobre a natureza jurídica deste "decreto" previsto na nova redação da Carta Política versaremos adiante.
Sistemática parecida estabeleceu-se em relação à organização e funcionamento de Ministérios e órgãos da administração federal. O inciso XI do mesmo art. 48 diz na redação da CF-88 que ao Congresso com a sanção do Presidente compete dispor acerca de "criação, estruturação e atribuições dos Ministérios e órgãos da administração pública" competência que agora passou a ser apenas sobre "criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública" (destacamos) e, de outro bordo, no art. 84, inciso VI alínea "a" ficou consignado que o Presidente da República poderia dispor mediante decreto sobre "organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos", ou seja, a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração federal continuam a necessitar de lei, todavia, foi dada maior liberdade ao Executivo para "mediante decreto" disciplinar a organização e funcionamento da administração, respeitado o dever de não implicar em aumento de despesa e, é óbvio, desde que não dêem ensejo à CRIAÇÃO ou EXTINÇÃO de órgãos ou Ministérios.
A alínea "e" do inciso II do §1.º do art. 61 teve sua redação modificada para se adequar às duas alterações acima referidas. É que a citada alínea encontra-se entre as matérias cuja iniciativa do processo legislativo é privativa do Presidente da República, de modo que a mesma passou a dispor que são de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre "criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI", (destaque nosso), isto é, deve ser ressalvada a faculdade que possui o Chefe do Executivo de dispor por decreto acerca da organização da administração federal, consoante acima explicado, ficando, destarte, harmônicas as disposições constitucionais.
Também por questão de harmonia e para evitar interpretações conflituosas com os objetivos da reforma, o art. 88 foi alterado da redação original "a lei disporá sobre a criação, estruturação e atribuições dos Ministérios" para "a lei disporá sobre a criação e extinção de Ministérios e órgão da administração pública". Aqui, é mais uma vez reiterado que para a criação e extinção de Ministérios e órgãos é necessária Lei em sentido estrito, ficando de fora a "estruturação" e as "atribuições" dos órgãos e Ministérios, cuja normatização agora poderá se dar pode decreto.
02.02.Imposição de apreciação das medidas provisórias pendentes nas convocações extraordinárias.
O fato é que a disciplina que havia antes da EC n.º 32/01 no que concerne à edição de MP’s e convocação extraordinária, no sentido de que uma vez editada a MP e estando o Congresso em recesso o mesmo seria convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias, não teve a efetivação desejada.
Para que o Congresso deliberasse sobre medida provisória era preciso uma convocação específica, nos termos do caput do art. 62 e basta ver o histórico das MP’s que se perceberá que o Executivo evitou lançar mão deste instrumento quando o Congresso esteve efetivamente em recesso parlamentar, fazendo-o ou antes ou logo em seguida ao retorno do recesso, no que se evita que a MP fosse de pronto apreciada, de modo que com habilidade jurídica ficava contornada a disciplina constitucional.
Salutar foi a nova redação dada aos §§ 7.º e 8.º do art. 57 que dispõem sobre as convocações extraordinárias do Congresso Nacional, posto que antes da EC n.º 32/01 o Congresso poderia ser convocado "extraordinariamente" no recesso parlamentar para legislar sobre matérias consideradas urgentes, mas não se deliberava sobre medidas provisórias pendentes de apreciação, somente dispondo sobre os pontos para o qual era convocado.
Ora, sabe-se que medida provisória é legislação de exceção, cuja interpretação das hipóteses de cabimento deve se dar de forma bastante restritiva, só sendo admitida em casos de relevância e urgência, de sorte que ficava inconcebível convocar o Congresso para dispor acerca de outras matérias consideradas urgentes e não ser possível a apreciação de medidas provisórias pendentes. Se se chegou a editar medida provisória é porque a matéria é bastante urgente, urgentíssima diria-se. Com a EC n.º 32/01 na sessão legislativa extraordinária o Congresso deliberará sobre a matéria convocada e, obrigatoriamente, sobre as medidas provisórias que na data da convocação estiverem pendentes, sendo as mesmas AUTOMATICAMENTE incluídas na pauta da convocação. Findou-se, portanto, este contra-senso.
Servirá também a nova sistemática para desestimular as convocações extraordinárias feitas pelo Executivo, bem como representa economia aos cofres públicos. Ressalte-se que, de qualquer modo, permaneceu vedado o pagamento de parcela indenizatória superior ao subsídio mensal a deputados e senadores quando da convocação extraordinária, conforme EC n.º 20/98.
02.03.Dos limites materiais à edição de medidas provisórias.
O antigo art. 62 que só possuía caput e parágrafo único, foi totalmente modificado, tendo nova redação o caput e o antigo parágrafo único foi desdobrado em doze parágrafos.
A nova redação do caput é: "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional."
O §1.º impôs limites à edição de medidas provisórias, sendo sua redação de relativa clareza:
"§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3º;
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República."
Como se vê, agora a edição de medidas provisórias encontra sérios entraves, muitos dos quais foram amplamente desconsiderados nos últimos anos.
02.04.Disciplina das medidas provisórias sobre matéria tributária.
O §2.º do art. 62 vem resolver a controvérsia relativa à possibilidade de edição de medida provisória em matéria tributária, dispondo:
"§ 2º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada."
Atendendo à pressão do Governo, o Congresso permitiu a instituição e majoração de impostos por MP, sendo, neste aspecto, importante registrar o entendimento de José Afonso da Silva (já citado acima) e de LEON FREJDA SZKLAROWSKY (8) que acerca de tal nuance da EC n.º 32/01 comentou: "Eis aqui uma incongruência inaceitável. Se é urgente e há relevância, não se concebe que a instituição ou a majoração somente valha para o exercício seguinte. Conclui-se que os pressupostos necessários não existem. Logo, é inconcebível a expedição de medida provisória para regular aquelas hipóteses, visto que não se pode dizer que haja urgência ou seja relevante a matéria. Na verdade, há uma contradição gritante entre o caput do artigo 62 e o §2.º. Sem dúvida, pecou o legislador, já que não se vislumbram os pressupostos de admissibilidade."
Na verdade, o ideal seria a vedação por completo, já entre a enumeração do §1.º, da instituição ou majoração de impostos por meio de MP, posto que é impossível reconhecer-se o requisitos da "urgência" de um imposto que só poderá ser cobrado no exercício financeiro seguinte. Ademais, já possui o fisco a norma permissiva do §1.º do art. 150 da CF para ter liberdade suficiente para instituição ou majoração de impostos com efeitos financeiros imediatos, entre outros instrumentos do sistema tributário nacional que lhe dão o amparo jurídico necessário para a receita (notadamente a federal) bater recordes de arrecadação como tem ocorrido nos últimos anos.
O que se percebe, contudo, é que o dispositivo acima referido daquela forma foi concebido porque de outra não poderia o legislador conciliar a pretensão do Governo, com a vedação do art. 150, III, "b", considerado pacificamente como cláusula pétrea na CF, ficando em segundo plano a melhor técnica quanto à análise do requisito "urgência" para edição das medidas provisórias.
02.05. Prazo de vigência e criação de regras de prorrogação.
Prevê a EC n.º 32/01 novo prazo de vigência para as medidas provisórias:
"§ 3º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes."
Portanto, com a EC n.º 32/01 uma vez editada a MP valerá por sessenta dias e será automaticamente prorrogada por mais sessenta dias se não tiver a votação ultimada no Congresso (conforme §7.º que será detalhado adiante), repetindo-se a regra da perda da eficácia desde a edição se decorridos tais prazos sem apreciação do Legislativo. As ressalvas aos §§ 11 e 12 serão adiante analisadas.
02.06. O novo procedimento legislativo.
Após a edição da MP, a mesma observará às seguintes regras procedimentais:
"§ 4º O prazo a que se refere o § 3º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se du-rante os períodos de recesso do Congresso Nacional."
Com esta regra fica esclarecido o termo inicial da validade da MP (publicação no diário oficial) e prevista hipótese de suspensão, de modo que uma MP poderá vigorar por mais de cento e vinte dias, não sendo, destarte, absoluto este prazo máximo como se poderia a priori entender.
"§ 5º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais."
O que visa a EC n.º 32/01 impor é que o Congresso cumpra de fato o seu papel e faça uma análise, antes do próprio mérito, acerca dos requisitos constitucionais de validade de tal instrumento normativo, notadamente se há "relevância" e "urgência" na edição da legislação de exceção.
"§ 6º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando."
Cuida da tramitação da MP pelo Congresso e visa dinamizar sua tramitação, sendo decisiva a determinação de ficarem sobrestadas as demais matérias até que se ultime a votação para forçar o Congresso Nacional a cumprir sua obrigação de apreciar quanto aos requisitos e meritoriamente as MP’s editadas pelo Executivo. Na prática legislativa, denomina-se "trancamento de pauta" o sobrestamento previsto no dispositivo em questão.
"§ 7º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional."
Trata da possibilidade de prorrogação do prazo de vigência da MP, entendendo-se que a prorrogação se dá automaticamente desde que a votação não tenha sido ultimada nas duas Casas Legislativas, independendo tal prorrogação de qualquer formalidade ou decisão em sentido formal do Legislativo.
"§ 8º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados."
"§ 9º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional."
Estes dois últimos dispositivos têm natureza de regra típica de regimento interno e como tal poderiam ter sido formuladas, evitando-se o inflacionamento do Texto Magno, porém, certamente motivados pelo objetivo de dificultar futuras modificações no regimento que facilitem e/ou dificultem demasiadamente a apreciação das MP’s preferiu-se a constitucionalização dessas regras, que são claras e objetivas em suas redações.
02.07. A vedação da reedição.
Finalmente, aprovou-se a tão esperada vedação expressa à reedição que foi concebida nos seguintes termos:
"§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo."
A vedação refere-se à reedição na mesma SESSÃO LEGISLATIVA, sendo importante relembrar que LEGISLATURA representa o período de duração de quatro anos dos mandatos dos membros da Câmara, SESSÃO LEGISLATIVA é o mesmo que ano legislativo e PERÍODO LEGISLATIVO o espaço dentro de um ano entre um recesso e outro.
Da forma como foi redigido o dispositivo, fica evidente que haverá possibilidade de edição de medida provisória, p. ex. em 06.11.2001 e reedição em 02.01.2002, pois só não se admite a reedição dentro da mesma sessão legislativa. No exemplo apontado, a medida provisória poderia viger por mais de duzentos e quarenta dias, condizente com o prazo de sessenta dias, prorrogado por mais sessenta da primeira MP e o dobro destes prazos referentes à MP reeditada. Depreende-se, destarte, que o Executivo continua a ter grande espaço de manobra, sendo que o ideal seria a vedação por completo da possibilidade de reedição, pois se foi rejeitada (expressa ou mesmo tacitamente) é porque aquela norma jurídica não encontrou respaldo na soberania popular indireta, devendo ser definitivamente rechaçada, salvo a possibilidade da matéria vir a ser apreciada por via do processo legislativo de lei ordinária na sessão legislativa seguinte. De qualquer forma, é inegável que ocorre significante limitação, ante os verdadeiros abusos que foram cometidos até antes da EC n.º 32/01.
Por fim, em relação a este §10 é importante registrar que quando se fala em reedição não pode restar dúvida de que se considera uma MP reeditada quando se repete em LINHAS GERAIS a disciplina jurídica da primeira, isto é, quando se reitera total ou parcialmente o objeto da primeira, não sendo crível que se sustente que o deslocamento de uma vírgula, o uso de sinônimos ou qualquer outra modificação fora do conteúdo jurídico não se enquadra no conceito de reedição.
02.08. A possível "válvula de escape".
Como se sabe, já era previsto na redação original da CF-88 que uma vez rejeitada a MP, seja expressamente, seja por decurso de prazo, o Congresso Nacional deveria disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas dela decorrentes.
Efetivando-se a rejeição da MP, tal disciplina só poderia ser no sentido de tornar inviável qualquer alegação de direito adquirido com base na norma banida do ordenamento, pois é razoável entender-se que com a rejeição é como se a MP fosse declarada nula, írrita, sem qualquer espécie de efeitos, devendo o Congresso estabelecer regramento visando o retorno do ordenamento ao status quo ante, como se a MP nunca tivesse existido.
Apesar de tais constatações, perceba-se a possível válvula de escape a um controle rígido na disciplina das MP’s criada pelo constituinte reformador:
"§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas."
Isso significa que o Executivo poderá lançar mão de uma MP, ela vir a ser rejeitada, expressa ou tacitamente, e mesmo assim ela continuar a produzir efeitos no mundo jurídico, conservando-se os fatos ocorridos na sua vigência (por ela atingidos) a por ela serem regidos.
Ora, sabe-se que em processo legislativo é um prazo por demais curto o de sessenta dias, além do que é bastante fácil a realização de manobras políticas para deixar transcorrer in albis tal prazo, agora previsto como termo final para edição do decreto legislativo. Aliás, é fato de conhecimento histórico que o regime militar foi useiro e vezeiro da arte de aprovar decretos-lei por "decurso de prazo", sempre se utilizando de articulações políticas para evitar a apreciação do decreto-lei no prazo previsto.
Diante da EC n.º 32/01 é impossível deixar-se de reconhecer que, p. ex., se editada uma MP retirando dinheiro da saúde, educação ou assistência social e aplicando-o para salvar bancos falidos, mesmo sendo rejeitada a MP, poderão os efeitos práticos da MP perdurarem indefinidamente.
Desta forma, temos o §11 do art. 62 da Carta Política Nacional, na nova redação dada pela EC n.º 32/01, como uma perigosa e efetiva válvula de escape aos objetivos da reforma constitucional, podendo referido dispositivo embasar sério retrocesso histórico-legislativo, não se podendo, data vênia, em nome da segurança das relações jurídicas se afrontar a independência do legislativo.
02.09. Da eficácia do projeto de lei de conversão da MP.
"§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto."
Refere-se a norma sub examen ao caso em que a MP é aprovada COM EMENDAS que, como visto, poderão ser aditivas ou supressivas. Em sendo emendada a MP, o texto original continuará valendo até que o Presidente da República aprecie o projeto de lei de conversão, que é justamente a MP com as emendas parlamentares. Neste caso, além do projeto de conversão, dependendo da natureza das emendas, deverá o Congresso também editar decreto legislativo para disciplinar as relações jurídicas decorrentes da MP emendada.
Por outras palavras, se emendada a MP, passará a mesma a ser tratada como "projeto de lei de conversão" sendo possível sancionado ou vetado pelo Presidente da República, ficando a MP com total vigência até que seja sancionada ou vetada pelo Presidente. Caso haja modificação, em razão de emendas parlamentares, no conteúdo inicial da MP, deverá o Congresso editar decreto legislativo disciplinando as relações jurídicas decorrentes da parte modificada da MP, o mesmo ocorrendo se o Presidente da República vier a vetar total ou parcialmente a mesma.
Ressalte-se que desde 1989 há norma nas Resoluções n.os 01 e 02 do Congresso Nacional que veda a apresentação de emendas que disponham sobre matéria estranha à tratada na MP, disposição que conta com respaldo doutrinário.
02.10. Regras de harmonização do processo legislativo.
"Art. 64. (...)
§ 2º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação."
Este dispositivo encontra-se na CF dentre as normas que versam sobre o processo legislativo ordinário.
O §1.º citado neste parágrafo trata da faculdade do Presidente da República de conferir regime de urgência aos projetos de lei de sua autoria.
Com a nova redação dada a este §2.º do art. 64 da CF continuou possibilitado o "trancamento de pauta" do Congresso em relação aos projetos de lei acerca dos quais o Presidente da República tenha solicitado regime de urgência, com base no §1.º do art. 64 e que não tenham sido apreciados em até quarenta e cinco dias pelo Congresso.
A novidade é que caso o Congresso não aprecie em até quarenta e cinco dias (mesmo prazo da redação original) o projeto acerca do qual há pedido de urgência do Presidente, ficarão sobrestadas todas as demais deliberações legislativas, EXCETO AS QUE TENHAM PRAZO DETERMINADO CONSTITUCIONAL-MENTE, como a apreciação das MP’s, que conforme visto acima possui prazo determinado na CF para apreciação.
Modificação também foi feita no §6.º do art. 66, cujo teor original era: "§ 6.º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final, ressalvadas as matérias de que trata o art. 62, parágrafo único."
Este dispositivo trata da tramitação do veto do Presidente da República aos projetos de lei. O que ele estabelece é que se vier a ser esgotado o prazo de 30 (trinta) dias previsto para apreciação do veto no §4.º do mesmo artigo, ficará trancada a pauta até apreciação final do veto, EXCETO QUANTO À APRECIAÇÃO DAS MEDIDAS PROVISÓRIAS PENDENTES, isto é, o Congresso Nacional só poderá apreciar o veto e as medidas provisórias pendentes naquela data.
Com a EC n.º 32/01 excluiu-se a ressalva constante do artigo, passando a redação a ser: "Art.66. (...) §6.º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final", ou seja, em sendo vetado um projeto de lei pelo Presidente da República o veto terá que ser apreciado em seu mérito, não mais sendo com o veto apreciadas as MP’s pendentes. Sem dúvida, trata-se de mais uma "compensação" ao Executivo que poderá vetar à vontade os projetos de lei, sem o incômodo de saber que com o veto poderão ser apreciadas, em regime de pauta trancada, as MP’s pendentes.
02.11. Vedação transitória à edição de medidas provisórias.
Através da nova redação dada ao art. 246 da CF proibiu-se que artigos da Constituição, cuja redação tenha sido modificada por meio de emenda constitucional promulgada entre 1.º de janeiro de 1995 até a promulgação da EC n.º 32/01 (inclusive), fossem regulamentados por meio de MP.
O novo texto do art. 246 da CF é o seguinte:
"É vedada a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1º de janeiro de 1995 até a promulgação desta emenda, inclusive."
Significa dizer que matérias como a reforma administrativa perpetrada através da EC 19/98 e a reforma previdenciária (EC 20/98) não poderão ser regulamentadas por meio de MP.
Todavia, artigos da CF que venham a ser alterados poderão ser objeto de novas emendas poderão ser regulamentados por meio de MP, como por exemplo, uma eventual reforma tributária que venha a ser aprovada pelo Congresso (a que está em tramitação altera vários dispositivos constitucionais) poderá ser regulamentada por meio de MP.
Note-se que este artigo não existia na redação com que foi promulgada a CF em 1988 e houvera sido incluído pela EC n.º 07/95, já sendo o texto da Carta Excelsa alterado neste ponto, pela segunda vez, em menos de sete anos.
02.12. Perpetuação das MP’s pendentes de apreciação editadas antes da EC n.º 32/01.
Maledicentemente, o governo praticamente perpetuou as MP’s editadas até 11.09.2001 e que estavam pendentes de apreciação e o fez com a regra do art. 2.º da EC n.º 32/01 que literalmente dispõe:
"Art. 2.º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional."
Pelo disposto neste artigo permanecerão em vigor indefinidamente as MP’s editadas em data anterior à publicação da EC n.º 32/01, isto é, sem obediência nem ao prazo antigo de trinta dias, nem ao novo de sessenta, ficará valendo "até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional."
Veja-se que nos dez dias que antecederam a EC n.º 32/01 o Executivo editou nada mais nada menos que vinte e uma medidas provisórias (média de mais de duas por dia), todas elas dispondo sobre os mais diversos assuntos de interesse da União e, repita-se, nenhuma delas precisará ser reeditada, simplesmente continuarão a vigorar por prazo indeterminado. É translúcido e clarividente que as mesmas deveriam ficar limitadas no tempo, devendo o legislador ter fixado um termo final de validade das mesmas com ou sem apreciação pelo Congresso.
03. Conclusões.
Como foi possível perceber ao longo desta análise, são inegáveis alguns avanços das alterações, notadamente no que diz respeito à enumeração de limites materiais à edição de MP’s e à vedação expressa da reedição.
Porém, também é fato incontestável as várias e indevidas "compensações" que foram conferidas ao Executivo, além de possíveis "válvulas de escape" a um controle efetivamente sério na edição das MP’s, fato inquestionável de qualquer estudo da EC n.º 32/01 e que compromete uma disciplina rígida e eficaz, sendo, portanto, de se concluir que houve um avanço sim, mas muito tímido à luz do necessário para manter a ordem jurídica estável e a verdadeira independência e harmonia entre os poderes.
Várias reflexões desse primeiro estudo da EC n.º 32/01 necessariamente ficarão sem uma resposta conclusiva, que só virá com o tempo e a consolidação do pensamento doutrinário e jurisprudencial, como por exemplo a natureza jurídica do "decreto" criado no art. 84, IV da nova redação. Ora, sabe-se que em razão do princípio da legalidade, pelo qual "ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude de lei" não se admite o chamado DECRETO AUTÔNOMO, que definitivamente não tem guarida no nosso ordenamento, não podendo o Poder Público obrigar, nem deixar de obrigar, a não ser por meio de lei. Apenas o decreto regulamentar da lei, que não a extrapole e que sirva apenas para pormenorizá-la é que tem valor jurídico. No nosso sentir, induvidosamente, a EC n.º 32/01 na nova redação do citado art. 84, IV criou uma hipótese de decreto autônomo, no que tal dispositivo é claramente inconstitucional à luz da regra insculpida no art. 5.º, II da CF, valendo ressaltar que é ponto pacífico na jurisprudência do STF a possibilidade de controle de constitucionalidade de emenda constitucional (ADIn n.º 829-3/DF – Rel. Min. Moreira Alves; ADIn n.º 939-7/DF, entre outras). Não se venha dizer que o "decreto" em tela tem natureza especial, a exemplo do decreto, também previsto na CF, de estado de sítio ou de intervenção federal, dado que este tipo de decreto não tem natureza legislativa, mas de decisão política extraordinária. No caso do inciso IV do art. 84 não, cuida-se de clara hipótese de atividade legislativa que por direito compete ao Poder Legislativo.
Oxalá não tenha a segurança do ordenamento jurídico brasileiro com a edição da EC n.º 32/01 a mesma sorte que teve o processo de paz mundial depois dos malsinados atentados terroristas aos Estados Unidos do dia 11.09.2001, cujo retrocesso radical é notado nos pontos nevrálgicos da paz mundial, sendo de se concluir, com isenção, que nem perto se chegou do tão anunciado fim dos abusos na reedição das MP’s, mas é de se reconhecer que pelo menos um degrau se subiu da longa escada.
CITAÇÕES BIBLIOGRÁFICAS
1. Os dados numéricos foram calculados a partir dos dados constantes do site: www.planalto.gov.br/.
2. Carraza, Roque Antônio. Curso de Direito Constitucional Tributário, 2ª. edição, ed. São Paulo.
3. Moraes, Alexandre, in Direito Constitucional, ed. Atlas, 6ª. edição, pág. 519.
4. Bulos, Uadi Lammêgo. Direito Constitucional, 6ª. edição, Atlas, 1999, pág. 538.
5. Temer, Michel. Elementos de Direito Constitucional, 12ª. edição, Ed. Malheiros, pág. 152.
6. Chimenti, Ricardo Cunha. Direito Constitucional, Saraiva, 2ª. edição (Coleção Sinopses Jurídicas).
7. Niebuhr, Joel de Menezes. O novo regime constitucional da medida provisória, ed. Dialética, 2001.
8. Silva, José Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, ed. Malheiros, 10ª. edição, pág. 504.
9. Szklarowsky, Leon Fredja. Artigo publicado na revista CONSULEX, n.º 119, Setembro/2001, págs. 57/59.