8.ELEMENTOS INTEGRANTES DO PROCEDIMENTO DE TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Nos exatos termos do art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF, devem integrar o "processo" de tomada de contas especial:
1)
"I - as comunicações referidas nos §§ 1º e 2º do art. 1º;"tratam-se das comunicações a serem efetuadas pelo servidor responsável pelo setor onde ocorreu o fato motivador ao seu superior hierárquico e desse à autoridade competente para instauração do procedimento tomador.
A anexação dessas comunicações visam a avaliar as circunstâncias e suscitar a omissão voluntária porventura havida, de forma a recomendar a responsabilização solidária de quem tenha protelado, de alguma forma, as apurações que a lei determina;
2) "II - ato de instauração da tomada de contas especial;"
O ato de instauração pode, ou não, ser o mesmo que proceder à designação dos membros da comissão tomadora. O será, normalmente, quando não houver comissão permanente previamente designada;
3) "III - relatório da Comissão de Sindicância ou de Inquérito, quando for o caso;"
Trata-se da juntada de cópias autenticadas e não do original. Esse último deverá seguir a tramitação ordinária de forma independente, de maneira a cumprir o seu desígnio.
O termo "Inquérito" é utilizado como sinônimo de Processo Administrativo Disciplinar, sendo aquele uma de suas fases. Não se trata, pois, de "Inquérito Policial". Cabe salientar que as instituições militares também se utilizam do mesmo termo para designar suas apurações de caráter administrativo-disciplinar.
Desde que com a adequada justificativa, não há qualquer impedimento para que se aguarde o término das apurações de caráter disciplinar. Muitas vezes, dado o caso concreto, é imprescindível tal encaminhamento, visando a melhor elucidar os fatos e facilitar a instrução da tomada de contas especial. Repare-se que, nesse caso, não há de se falar em inércia do Administrador Público, que deverá comunicar as circunstâncias ao Controle Externo, quando a existência de prejuízos for notória por ocasião da instauração da Sindicância ou Processo Administrativo Disciplinar. Aliás, a Súmula n.º 86 do Tribunal de Contas da União esclarece:
"No exame e julgamento das tomadas e prestações de contas dos responsáveis por bens e dinheiros públicos, quando se verificar qualquer omissão, desfalque, desvio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo para a Fazenda Pública, levar-se-á em linha de conta, como elemento subsidiário, o inquérito administrativo instaurado pela autoridade competente."
Como já foi enfatizado, a responsabilidade, quando apurada em sede de TCE, é civil e não administrativa. A TCE terá, nesse caso, o objetivo de apurar prejuízos e apontar responsáveis pela prática de um ato ilícito.
Assim, não há de se confundir a tomada de contas especial com a Sindicância Administrativa ou com o Processo Administrativo Disciplinar, nem tampouco atribuir-lhe caráter acessório ou principal em relação a esses institutos. É independente deles.
Algumas premissas básicas ajudam a distinguí-los:
a) a Sindicância e o Processo Administrativo Disciplinar são procedimentos internos da administração pública iniciados exclusivamente a comando da autoridade interessada em proceder às apurações, observadas as determinações da lei. A instauração de TCE poderá ser, a qualquer tempo, determinada pelo Tribunal de Contas, caso haja omissão e, independentemente das medidas administrativas internas e judiciais adotadas; se compreender relevante o fato motivador;
b) a Sindicância e o Processo Administrativo Disciplinar não são de conhecimento obrigatório do Tribunal de Contas, podendo, ambos, contribuírem para a apuração das circunstâncias. A TCE é de conhecimento obrigatório do Tribunal de Contas;
c) enquanto na Sindicância e no Processo Administrativa o julgamento da conduta do agente público e realizado pela própria autoridade instauradora, na TCE, o julgamento da contas analisadas é de competência exclusiva do Tribunal de Contas;
d) na TCE, destinando-se à apuração de responsabilidade, essa será civil, na Sindicância e no Processo Administrativo Disciplinar, será administrativa;
e)dá início à TCE o ato ilícito praticado isoladamente, conforme rol especificado na lei, ou caracterizado por dano. Origina a Sindicância Administrativa e o Processo Administrativo Disciplinar uma conduta irregular, tipificada pela lei, de cunho administrativo ou penal; e
f)pode existir Sindicância e Processo administrativo disciplinar e não existir dano ao erário. Entretanto, havendo e persistindo dano ao erário, necessariamente haverá TCE, podendo existir, nesse caso, concomitante ou seqüencialmente, Sindicância e Processo Administrativo Disciplinar.
Acerca disso o Tribunal de Contas de Contas do Distrito Federal já se manifestou por meio da Decisão n.º 6549/96:
"(...) esclarecer ao Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal -IDHAB/DF que a sindicância é um procedimento interno da Entidade, que poderá ou não subsidiar Tomada de Contas Especial, este sim de conhecimento obrigatório por esta Corte (...)"
4) "VI - registro da ocorrência policial e do laudo pericial, quando for o caso;"
Esses instrumentos são meios de prova de essencial relevância na análise dos fatos, principalmente o Laudo Pericial que traz informações importantes na formação do juízo de valor. Devem ser minuciosamente avaliados pela comissão tomadora e pelos Órgãos de Controle. Os detalhes consignados podem ser de grande valia para estabelecer convicção acerca do evento.
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes(86) sustenta a tese de que, em um acidente de trânsito envolvendo veículo de propriedade pública, quando a omissão na realização de perícia técnica afigura-se como causa determinante da impossibilidade de apurar a responsabilidade do causador do dano, cabe a condenação do servidor omisso ao ressarcimento, além da aplicação de multa proporcional ao dano.
É importante enfatizar que a jurisprudência dos Tribunais de Justiça brasileiros tem proclamado que o boletim de ocorrência, uma vez que é elaborado por agente da autoridade, traz consigo a presunção juris tantum de veracidade do que nele ficou expresso. Cumpre, pois, ao agente responsável indicado pela comissão tomadora elidir a presunção fazendo prova em sentido contrário. Carlos Roberto Gonçalves(87) lembra que tais peças revestem-se de importância na ausência de outras provas ou no conflito de provas, no entanto, necessário se torna que tragam a narrativa pormenorizada ou contenham em seu núcleo uma razoável quantidade de informações, sem as quais será mera peça informativa e de pequeno valor (1º TACSP, Ap. 330.532, 1ª Câm., j. 2-10-1984, Rel. Silveira Netto). Tal regra aplica-se, também, ao Laudo pericial. Veja-se:
"Acidente de trânsito – Prova – Laudo Pericial (boletim de ocorrência) –Presunção ´juris tantum´- Comprovação não elidida – Culpa caracterizada – Indenização devida". (TJES, RT, 623:153);
"Responsabilidade civil – Improcedência da ação – Prevalência de testemunhas presenciais sobre o boletim policial – Recurso provido. Sobre o boletim policial devem prevalecer os depoimentos de testemunhas presenciais do acidente de trânsito" (RT, 484:88);
"Responsabilidade civil – Prova – Boletim de ocorrência. O boletim de ocorrência tem presunção de veracidade. Cumpre ao réu a prova em sentido contrário, que não cuidou de produzir. Ação procedente" (1º TACSP, Ap. 334.160, 8ª Câm., j. 27-11-1984, Rel. França Bonilha).
5) "V - termos originais dos depoimentos colhidos, assinados pelos depoentes e integrantes da comissão tomadora;"
A coleta de depoimentos é de competência exclusiva da comissão de TCE.
Os depoimentos, de testemunhas e envolvidos, são elementos essenciais para formação de juízo de valor. Porém, não são obrigatórios, visto que outros meios de prova podem ser suficientes para a persuasão da comissão tomadora.
Deve a comissão providenciar, previamente, a formulação dos quesitos relevantes para elucidação do caso, de modo a evitar que se dispersem as apurações com evasivas e comentários irrelevantes.
Observe-se que os depoimentos deverão ser devidamente rubricados e assinados pelos depoentes e pelos integrantes da comissão de tomada de contas especial;
6) "VI - demonstrativo financeiro do débito em apuração, indicando a data da ocorrência do fato e os valores original e atualizado;"
Visa a possibilitar as providências pertinentes a cada caso, inclusive na hipótese de o montante apontado ser inferior ao de alçada.
Pode ser elaborado por qualquer servidor, integrante ou não da comissão tomadora, desde que detenha a técnica necessária.
Deve ser claro, com indicativo de memória de cálculo e devidamente assinado pelo elaborador.
O art. 15 da Resolução n.º 102/98-TCDF requer ainda:
"Art. 15. Nas situações em que o ressarcimento do dano ocorrer mediante o desconto parcelado do débito nos vencimentos, salários ou proventos do responsável, os documentos que evidenciarem a efetivação dos aludidos descontos e memória de cálculo de débito deverão ser anexados ao respectivo processo.";
7) "VII - características, localização, registro patrimonial, valor e data de aquisição, estado de conservação e valor de mercado dos bens, quando for o caso;"
Trata-se de informação para individualização do objeto apurado, permitindo o confronto com as demais circunstâncias noticiadas e a realização de estatísticas apropriadas;
8) "VIII - outros elementos que permitam formar juízo acerca da materialidade dos fatos e responsabilidade pelo prejuízo verificado;"
Segundo o art. 332 do CPC, o qual subsidiariamente é utilizado em sede de tomada de contas especial: "todos os meios legais, bem como os moralmente legítimos, ainda que não especificados neste Código, são hábeis para provar a verdade dos fatos, em que se funda a ação ou a defesa", ressalvado a Constituição Federal, em seu art. 5º, LVI que: "são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meio ilícitos".
O Código de Processo Civil enumerou os seguintes:
a) depoimento pessoal (arts. 342-347);
b) confissão (arts. 348-354);
c) exibição de documentos ou coisa (355 e363);
d) prova documental (arts. 364-391);
e) prova testemunhal (arts. 400-439);
f)prova pericial (arts. 420-439);
g)inspeção judicial (arts. 440-443);
9) "IX - identificação do responsável, pessoa física ou jurídica, indicando:
a) nome e data de nascimento;
b) filiação;
c) CPF ou CGC;
d) endereço completo e número de telefone atualizados;
e) cargo, função, matrícula e lotação, se servidor público do Distrito Federal
f) herdeiros, no caso de falecimento do responsável;"
O dispositivo requer a adequada identificação do responsável ou responsáveis indicados pela comissão tomadora, de modo que os autos permitam a adoção dos procedimentos subseqüentes a cargo do Tribunal de Contas do Distrito Federal;
10) "X - relatório circunstanciado e conclusivo da comissão tomadora das contas contendo justificativa minuciosa, no caso de absorção do prejuízo pelo órgão ou entidade;"
É elemento essencial do procedimento de tomada de contas especial, sem o qual não tem prosseguimento. Deve ser dirigido à autoridade instauradora, que poderá discordar das conclusões, consignando em apartado tal entendimento, uma vez que, na ceara da técnica, não há hierarquia. A designação de novos membros para compor a comissão tomadora e a instauração de outro procedimento, no caso de não acatamento do relatório pela autoridade instauradora, somente é recomendável em casos excepcionais, mediante fundamentação adequada.
A comissão tomadora deve avaliar os elementos de prova colhidos e emitir juízo de valor acerca dos fatos, de maneira objetiva, clara e precisa, estabelecendo o nexo de causalidade entre as condutas inquinadas e o evento danoso, sem deixar qualquer margem de dúvidas em relação ao seu entendimento. De fato as expressões "circunstanciado" e "conclusivo", já encerram essa idéia. A primeira evidencia que todas as situações do caso devem ser descritas e enfrentadas pela comissão, que, inobstante não ter o dever de ser profunda conhecedora de todos as matérias, tem a obrigação de - quando necessário - requerer a intervenção auxiliar de especialistas. A segunda torna pacífico que a comissão tomadora, com base nas provas existentes, não pode deixar de se manifestar conclusivamente e com imparcialidade.
O relatório da comissão tomadora deve conter minuciosa justificativa ao pugnar pela absorção de prejuízo - quando ocorrer - observando que são restritos os casos de excludentes de responsabilidade civil. Saliente-se, entretanto, que, se não fundamentada em excludente de responsabilidade civil, a absorção de prejuízo deverá estar adequadamente embasada em circunstância impeditiva de identificação do responsável, ou outra situação que suscite a aplicação dos princípios aplicáveis ao caso, como por exemplo, o princípio da economicidade.
É necessário que o relatório tomador seja devidamente rubricado e assinado por todos os membros que participaram da apuração (todas as suas peças), contendo, em apartado, expressa justificativa quando um dos membros da comissão não consignar sua assinatura.
Importante lembrar que, havendo discordância de mérito, no todo ou em parte, entre os membros da comissão de TCE, o(s) membro(s) que compreender(em) conveniente, poderá(ão) sustentar seu ponto de vista em separado, fundamentando o entendimento por escrito e requerendo a anexação aos autos;
11) "XI - documentos que comprovem a reparação do dano causado ao Erário, quando for o caso;"
Reporta-se à anexação de comprovantes de ressarcimento integral ou parcial, quando esse fato ocorrer.
Nos casos em que houver descontos diretamente na folha de pagamento de servidor envolvido deverá constar cópia autenticada do contracheque ou ficha financeira;
12) "XII - registro dos fatos contábeis pertinentes;"
Os registros dos fatos contábeis referem-se ao controle da real situação em razão da particularidade criada pelo evento ensejador da tomada de contas especial, quando gerador de dano.
De fato, até que sejam definitivamente julgadas as contas pelo órgão competente, não há de se falar em responsabilidade por débitos. Logo, os registros contábeis não podem ser nominais e nem pretender refletir situação patrimonial definitiva com o lançamento no ativo circulante em contas indicativas de responsáveis. Se contrário fosse, certamente daria ensejo a contendas judiciais impulsionadas pelos eventuais prejudicados.
Deve o registro, portanto, como já se manifestou em várias ocasiões o Tribunal de Contas do Distrito Federal, ser efetuado em conta de compensação, portanto de natureza de controle e transitória, de forma que não afete o balanço, e de maneira impessoal, não por CPF, mas por número de processo. Exempli gratia:
a) Processo TCDF n.º 6687/93. Decisão Ordinária n.º 5.557/1999, DODF de 16.08.99: "O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instrução, decidiu: I - tomar conhecimento do OF nº 760/98-GAB/SIC, de 02.12.98; II - esclarecer à SDE/DF que a baixa mencionada no item III da Decisão do Tribunal n.º 8947/98 refere-se à baixa contábil da conta contábil 11.2.2.9.05.00 - Responsáveis por danos, inscrita em nome do servidor qualificado nos autos; III - recomendar ao órgão Jurisdicionado que a desincorporação patrimonial dos bens desaparecidos pode ser processada no máximo até quando a Comissão de Tomada de Contas Especial apure os fatos, incluindo-se os trâmites subseqüentes de pronunciamentos do Dirigente do Órgão e do Conselho Fiscal, bem ainda as devidas anotações em conta contábil transitória impessoal (por nº do processo), tipo "responsáveis em apuração", no período que se interpõe entre o desaparecimento do bem e o término da apuração dos fatos, transferindo-se dessa conta para uma conta contábil nominal, tipo "responsáveis por danos", após o julgamento realizado pelo Tribunal, se o mesmo for pela irregularidade; IV - autorizar o arquivamento dos autos." (destacou-se).
b) Processo TCDF n.º 3391/97. Decisão Ordinária n.º 2338/1999, DODF de 07/05/99, p. 9/17: "(...) c) contabilize em conta de compensação os débitos apurados em tomadas de contas especiais, enquanto não forem julgados os correspondentes processos pela Corte, procedendo à transferência dos valores para o Ativo da empresa, assim que houver decisão plenária favorável a esse respeito; d) mantenha estrita observância ao disposto no art. 148, § 1º, alíneas "b" e "d", do RI/TCDF, quando elaborar o Inventário Físico de Bens Móveis e Imóveis; III) autorizar o retorno dos autos à Inspetoria própria, para as providências pertinentes.". (destacou-se).
Não há qualquer justificativa sustentável para se deixe de efetuar o devido registro contábil nos casos em que for recomendada a absorção de prejuízo ou na hipótese de o dano apresentar-se inferior ao valor de alçada. O julgamento das contas em sede de tomada de contas especial, também nesses casos, é de privativa competência do Tribunal de Contas, por força de lei. Não há delegação, mesmo porque a atividade de controle diz-se indelegável.
Não há fundamentos na afirmação de que, nos casos em que o prejuízo for inferior ao de alçada, não haverá julgamento da Corte de Contas e tampouco há pertinência no entendimento de que, pelo fato de haver recomendação de absorção de prejuízo pela comissão tomadora, não haverá como se proceder ao registro.
Na hipótese de recomendação de absorção de prejuízo, cabe aos órgãos de contabilidade adotarem as providências técnicas viabilizadoras do registro de maneira impessoal, de forma que, uma vez efetuado, se possa aguardar o julgamento do órgão competente, visando a efetuar os devidos ajustes. A recomendação de absorção de prejuízo é indicativa de que, por qualquer motivo, a comissão tomadora ficou impossibilitada de apontar responsáveis, quer pela ocorrência de um evento que exclui a responsabilidade civil(88), quer em razão do insucesso das investigações. Quaisquer dessas justificativas, porém, serão avaliadas pelo Controle Interno e pelo Órgão Julgador das contas, podendo este último e, não raramente assim ocorre, ter entendimento contrário, descaracterizando a circunstância escusável apontada pela comissão tomadora e indicando responsáveis ou vice-versa.
Tratando-se de dano inferior ao valor de alçada, é importante esclarecer que, inobstante não seguirem individualmente os autos para julgamento das contas, ele não deixará de ocorrer. Acerca do tema o Tribunal de Contas do Distrito Federal manifestou-se no Processo n.º 2587/99 - A, exarando a Decisão n.º 3482/2000. Naquela ocasião, a Secretaria de Segurança Pública do Distrito Federal, em uma feliz e pertinente iniciativa consultou o Tribunal de Contas do Distrito Federal, da seguinte maneira(89):
" a) se devem ser cumpridas as fases da tomada de contas especial, culminando com a inscrição de responsabilidade do servidor na conta de devedores do Distrito Federal, ficando o mesmo inalcançável pelo Poder Público e apenas com seu nome lançado numa simples relação de computador; (...)".
A Inspetoria competente da Corte de Contas manifestou-se, como não poderia ser diferente, pela impossibilidade de delegação de competência para julgamento das contas, citando o professor Jacoby, que assevera em sua obra:
" O julgamento, em matéria de contas especiais, é privativo dos Tribunais de Contas. Não pode ser delegado, transferido ou diminuído por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental, das próprias Cortes. É possível, porém, atribuir, no âmbito desses Tribunais, a competência a turmas ou câmaras, (...). A exemplo do que fizeram o Tribunal de Contas da União e do Distrito Federal, pode e deve também ser fixado valor de alçada, abaixo do qual os autos de TCE não são remetidos para as Cortes, mas esse fato, de ficar o processo na origem, não implica, nem pode implicar, a transferência do julgamento das contas para os órgãos da administração: deve o administrador público, nesse caso, envidar esforços para o ressarcimento ao erário, observando, porém, que quaisquer providências que vier a adotar não poderão implicar o julgamento, estrito senso, pela regularidade ou irregularidade, como ocorre quando decido pelas referidas Cortes." (90).
Após explanar acerca do assunto, a citada Inspetoria esclareceu, in verbis:
" (...) Logo, a resposta para as situações colocadas pelo consulente (TCE, cujos valores dos débitos são inferiores a 1 (uma) UPDF, em que não se obtém a composição amigável), tendo em conta o teor da Portaria n.º 43/91-PRG, não pode ser outra senão aquela dada por ele próprio, qual seja: nesses casos, a sanção imposta ao responsabilizado resumir-se-á à inscrição de responsabilidade, sem prejuízo, é claro, das medidas disciplinares cabíveis, haja vista que o Tribunal, pelas razões já aduzidas, não poderá julgar irregulares tais contas, apoiado em um simples demonstrativo. Terá, sem dúvida, que arquivá-lo, sem julgamento de mérito, com apoio no artigo 85 da Lei Complementar n.º 1/94, tendo em conta a antieconomicidade do procedimento; a jurisdicionada, por sua vez não poderá deduzir sua pretensão pela via judicial, por força do que estabelece o artigo 1º, Portaria n.º 43/91-PRG." (destacou-se).
Como se verifica, o Órgão de Controle Externo opinou de forma coerente pela impossibilidade do julgamento de irregularidade das contas com base, simplesmente, no demonstrativo de que trata o art. 14 da Resolução n.º 102/98-TCDF.
O Ministério Público, na pessoa da Dra. Márcia Ferreira Cunha Farias manifestou-se a respeito das considerações da Inspetoria:
" A perseguição judicial ao débito pela Administração, em tais casos, fica inteiramente a seu critério, devendo, sempre, manter a inscrição do débito do responsável ainda que não mova ação contra ele (...) ". (destacou-se).
O voto da Conselheira Dra. Marli Vinhandeli foi no sentido do acolhimento parcial das considerações do órgão instrutivo, com o reparo proposto pelo Ministério Público, asseverando, entretanto, no que concerne às tomadas de contas especiais que: " (...) ao apreciar conjuntamente tais TCEs com as contas anuais (art. 9º, § 3º, da LC n.º 01/94), esta Casa está imprimindo ao julgamento, que não deixa de existir, um tratamento mais consentâneo com o ordenamento jurídico constitucional, na medida em que a análise das contas especiais, in casu, passa a ser efetuada de modo genérico e com enfoque voltado para as contas anuais, (...)" (destacou-se).
Acrescentou, ainda, a Ilustre Conselheira:
" (...) de acordo com o disposto nos arts. 71, II, da Constituição Federal, e 78, II, da Lei Orgânica do DF, o julgamento das contas, em qualquer situação, cabe a este Tribunal, porém esta Corte, atenta aos princípios da economicidade e razoabilidade (arts. 70 CF e 19 da LODF), não se imiscui em TCE envolvendo valor inferior ao de alçada. (...) " (destacou-se).
Como se vê, a necessidade de inscrição de responsabilidade foi exaustivamente ressaltada pela Corte de Contas do Distrito Federal, inobstante seja necessário acentuar a incoveniência da expressão"sanção" utilizada pelo órgão instrutivo. Não se trata de sanção o registro contábil, mas de mero procedimento de controle.
Em verdade, a controvérsia quanto à obrigatoriedade do registro contábil dos débitos apurados em sede de tomada de contas especial cujo prejuízo mostra-se inferior ao valor de alçada sequer existiria se fosse cuidadosamente observado o caput do art. 12 da Resolução n.º 102/98-TCDF:
" Nas tomadas de contas cujo valor de apuração seja inferior à quantia fixada conforme o § 2º do art. 9º da Lei Complementar n.º 1/94, o órgão ou entidade deverá se utilizar de procedimentos sumários e econômicos de apuração de responsabilidade, assegurando, em qualquer hipótese, direito de ampla defesa e de contraditório aos envolvidos, sendo indispensáveis os elementos listados nos incisos XII e XIII do art. 3º." (destacou-se).
No tópico próprio serão discutidos os efeitos gerados pela tomada de contas especial cujo prejuízo apontado estiver aquém do valor de alçada; a forma de julgamento da Corte de Contas e as providências a serem adotadas, nesse caso, pelo Administrador.(91);
13) "XIII - pronunciamento do dirigente do órgão ou entidade onde ocorreu o fato, com a especificação das providências adotadas para resguardar o interesse público e evitar a repetição do ocorrido;"
Para compreender melhor esse inciso é importante que se faça uma análise do ordenamento jurídico vigente no Distrito Federal de maneira a verificar a legalidade da exigência. O artigo 10 da Lei Complementar n.º 1/94 estabelece:
"Art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento Interno, os seguintes:
I - relatório de gestão;
II - relatório do tomador de contas, quando couber;
III - relatório e certificado de auditoria, com o parecer do dirigente do órgão de controle interno, que consignará qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas, manifestando-se sobre a eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial;(...)" (destacou-se).
É esse o único dispositivo legal que estabelece fórmula semelhante com a consignada pelo inciso XIII, art. 3º. Como se vê, a regra tem como destinatário o dirigente do órgão de controle interno, órgão este organizado, no Distrito Federal, na forma da Lei n.º 830/94 e não o dirigente do órgão ou entidade onde ocorreu o fato motivador. Ainda que se entenda que o dirigente do controle interno não poderá se manifestar acerca dessas medidas conforme especificado, sem que antes as tenha detalhado o respectivo dirigente, é forçoso admitir que não há confluência do inciso sob exame com a legislação vigente.
A manifestação do dirigente instaurador sobre o relatório da comissão tomadora decorre do Poder Hierárquico, dele sobre a dita comissão, entretanto, não há nada que o obrigue a se manifestar na forma consignada no supracitado inciso, uma vez que, segundo inciso II, art. 5º da Constituição Federal, ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.
Por outro lado, nesse caso, bastaria um ato ordinatório emanado do Chefe do Poder Executivo - um Decreto - para obrigar a manifestação de seus subordinados na forma requisitada. Lamentável que ainda não tenham sido adotadas as providências nesse sentido, pois, o dispositivo sob análise é de importância singular para o autocontrole administrativo.
Tem dois objetivos. Primeiro o de permitir à autoridade instauradora que se manifeste nos autos, tendo em vista que foi ela que, baseada na lei, determinou o início das apurações (Poder Hierárquico). Assim, terá a oportunidade de consignar concordância ou não com as apurações, porém, sem alterar ou determinar que se altere a conclusão da comissão tomadora, que possui competência técnica em sede de tomada de contas especial. Discordando o dirigente do encaminhamento dado pela comissão tomadora, deverá consignar o seu mediante justificativa. Não é recomendável, nesse caso, ainda que pareça possível, a instauração de novo procedimento.
O segundo objetivo, e o mais importante, diz respeito à autotutela. De posse das informações coletadas pela comissão tomadora, o dirigente deverá determinar as providências necessárias para corrigir as falhas e evitar a reincidência. Observe-se que tal pronunciamento deverá ser objeto de análise do Controle Interno, assim como determina o inciso XIV, art. 3º da Resolução n.º 102/98-TCDF.
Veja-se que o Tribunal de Contas do Distrito Federal, na vigência do art. 154, inciso XI, do Regimento Interno daquele órgão, cuja redação apresentava similaridade com o texto do inciso em comento, expressou o seguinte entendimento na Decisão n.º 2437/1997:
"(...) c) esclarecer à jurisdicionada que o pronunciamento do titular do órgão, previsto no art. 154, inciso XI, do RI/TCDF, deve tratar de caso concreto, apresentando concordância ou discordância quanto à conclusão da Comissão de Tomada de Contas Especial; (...)" (destacou-se).
Também manifestou-se a egrégia Corte de Contas por meio da Decisão n.º 1536/1997:
" (...) b) junte o pronunciamento conclusivo do dirigente do órgão, indicando as medidas de resguardo do patrimônio público que tiverem sido adotadas;(...)";
14) "XIV - Relatório de Auditoria emitido pelo órgão central do Sistema de Controle Interno do correspondente Poder, incluindo considerações acerca das providências referidas no inciso anterior;"
A Constituição Federal, em seu art. 74, inciso IV, reza que incumbe ao Sistema de Controle Interno de cada Poder:
"IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional."
A emissão do Relatório de Auditoria manifesta-se como uma das formas em que se deve apoiar essa assistência. No entanto, seu objetivo é bem mais nobre. Destina-se, primordialmente, ao autocontrole administrativo.
O Relatório de Auditoria é instrumento indispensável no procedimento de tomada de contas especial. Em diversas oportunidades o Tribunal de Contas do Distrito Federal requereu empenho do Órgão Central de Controle Interno do Poder Executivo na elaboração desta peça:
- "III - determinar à Secretaria de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal que, no prazo de 30 (trinta) dias, adote providências com o fito de suprir a TCE em comento de todos os dados de que carece, fazendo uma análise crítica da mesma, para então remetê-la a esta Corte;"(Decisão n.º 2437/1997-TCDF);
- "II - determinar à Secretaria da Fazenda e Planejamento que, no prazo de 60 (sessenta) dias, elabore relatório de tomada de contas especial, conclusivo e crítico, nos termos da legislação que rege a espécie, apurando minuciosamente a regularidade ou irregularidade dos fatos, identificando os responsáveis, apurando o montante do débito e, ainda, manifestando-se acerca dos relatórios elaborados pelo Banco de Brasília (pertinência dos cálculos, dos valores, dos servidores que o compõem, das datas e de outros dados julgados relevantes);" (Decisão n.º 2483/1998-TCDF)
De fato, por longo período o citado relatório não recebeu a importância devida por parte do Poder Executivo local. Entretanto, com a edição da Portaria n.º 41, de 10 de fevereiro de 2000 foi criada uma unidade técnica no âmbito da Subsecretaria de Auditoria(92) (Gerência de Tomada de Contas Especial) com atribuições específicas de:
"(...) examinar a adequada apuração dos fatos ensejadores de tomadas de contas especiais, pronunciando-se conclusiva e circunstancialmente acerca das contas analisadas, emitindo relatório e certificado de auditoria."
Com a edição da supracitada norma, o Relatório de Auditoria passou a receber o adequado exame técnico, primando pelas recomendações que valorizem o autocontrole da Administração Pública. O enfoque de sua elaboração foi substancialmente alterado, com vistas a subsidiar a tomada de decisão do Secretário de Estado supervisor da área envolvida.
O instrumento, elaborado pelo corpo técnico da Subsecretaria de Auditoria, deve avaliar todas as circunstâncias dos autos, fazendo análise crítica do evento e do relatório emitido pela comissão de tomada de conta especial. À luz do princípio da verdade material, não pode contentar-se com os autos. Se necessário, pois, deverá consignar o resultado de incursões porventura efetuadas junto às unidades de onde se originou o procedimento. Deve carrear a maior quantidade de provas possível, fundamentando sua conclusão.
A conclusão do Relatório de Auditoria deve ser essencialmente técnica. Deve, o relatório, apontar os indícios de irregularidades e de autoria, classificando o fato ensejador nos termos da lei, certificando a quantificação do dano constante dos autos, e manifestando-se independentemente da conclusão da comissão tomadora, porém levando-a em consideração como essencial instrumento de apuração dos fatos.
Além disso, incumbe ao Controle Interno penetrar os contornos da responsabilidade para defini-la individual ou solidária. Foi nesse sentido, e à luz da manifestação do Ministério Público(93) que o Tribunal de Contas do Distrito Federal, por intermédio da Decisão n.º 4327/1997, resolveu:
" II- determinar às inspetorias de Controle Externo que, nos processos de tomada de contas especial que versem ato danoso para cuja ocorrência concorra a participação culposa de mais de um agente, objetivando a definição da solidariedade da obrigação de indenizar o prejuízo, verifiquem a presença dos seguintes dados ou situações (...) ".
O encaminhamento é autorizado pela Lei Complementar n.º 1/94:
" Art. 13- Verificada irregularidade nas contas, o Relator ou o Tribunal:
I - definirá a responsabilidade individual ou solidária pelo ato de gestão inquinado; (...)
Art. 17- As contas serão julgadas:
(...)
§ 2º - Nas hipóteses do inciso III, alíneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixará a responsabilidade solidária: (...)" (destacou-se).
É Importante que a avaliação do Controle Interno leve em conta os mesmos parâmetros utilizados pelo Controle Externo quando do julgamento das contas. Assim, recomenda-se que siga a regra estabelecida no art. 17 da Lei Complementar n.º 1/94, pugnando pela regularidade, regularidade com ressalva ou irregularidade das contas, conforme segue:
"Art. 17. As contas serão julgadas:
I - regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gestão do responsável;
II - regulares com ressalva, quando evidenciarem impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que não resulte dano ao Erário.
III - irregulares, quando comprovada qualquer das seguintes ocorrências:
a) omissão no dever de prestar contas;
b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial;
c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegítimo ou antieconômico;
d) desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos."
Entretanto, há de se observar que a aplicação do retrotranscrito artigo, na íntegra, no caso específico da tomada de contas especial, não é uma unanimidade. O Tribunal de Contas da União, em seu Manual de Instrução de Processos de Tomada de Contas Especial, aprovado pela Portaria n.º 284-GP, de 27 de maio de 1998, prevê a possibilidade de julgamento, tão-somente, pela irregularidade ou regularidade com ressalva, deixando de referir-se à hipótese de regularidade. Já o professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes é um defensores da aplicação integral do citado artigo, pugnando pela possibilidade do julgamento nas três modalidades (regulares, regulares com ressalva e irregulares)(94), tese que, pela prática, se verifica mais verossímil, sendo adotada pelo Tribunal de Contas do Distrito Federal. Como se vê:
"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator, decidiu: I - tomar conhecimento da TCE em exame; II - relevar a falta de manifestação do Conselho Fiscal da entidade, bem como as demais impropriedades apontadas pela instrução; III - considerar regulares as contas em apreço, considerando as servidoras (...), neste caso, quites com os cofres da FSSDF; IV - determinar a baixa na responsabilidade das apontadas servidoras, inscrita no Certificado de Auditoria n.º 079/98-DAIN/SUAUD; V - recomendar à direção da FSSDF que oriente suas Unidades Administrativas no sentido de não mais ocorrem as falhas e impropriedades acontecidas na aplicação de suprimentos de fundos, semelhantes às detectadas nos autos; VI - autorizar o arquivamento do processo e a devolução do feito apenso à origem.". (destacou-se). (Decisão n.º 10120/1999-TCDF);
"O Tribunal, de acordo com a proposta do Relator, tendo em conta a instrução, decidiu: a) julgar regulares as contas dos responsáveis, Maj. (...) considerando-os, neste caso, quites com o erário; b) recomendar ao CBMDF que adote providências no sentido de aperfeiçoar seus controles internos, o que será alvo de futuras averiguações; c) determinar o arquivamento dos autos.". (destacou-se). (Decisão n.º 10104/1999-TCDF);
"c) julgar, com base no art. 19, da Lei Complementar no 01/94, as contas regulares com ressalva; d) solicitar à FHDF, ante o permissivo constante dos artigos 48 e 49, inciso I, da Lei Complementar no 01/94, que, por intermédio do seu Órgão de Auditoria, cujas atribuições estão definidas no artigo 89, do seu Regimento Interno, adote providências no sentido de adequar o controle dos bens patrimoniais do Hospital Regional de Sobradinho às disposições contidas no Decreto no 16.109/94, bem como avalie, nos termos do artigo 48, da referida Lei Complementar no 01, as providências relacionadas às fls. 206 do Processo no 061.013.316/94, pelo administrador do citado Hospital; (...)".(destacou-se). (Decisão n.º 6990/1996-TCDF).
Para aprofundar ainda mais o tema são necessárias algumas considerações. Em recente apreciação do Tribunal de Contas do Distrito Federal, veio à tona a necessidade de uniformização dos julgamentos na hipótese de impossibilidade de identificação do responsável, pendente o dano. A instrução, diligentemente ressaltou a dualidade de posicionamentos, algumas vezes pela absorção de prejuízo; outras pela irregularidade, sem imputação de débito(95), o que - diga-se de passagem - tem o mesmo efeito prático para a sociedade: o dano não será ressarcido.
A questão, contudo, tem grande relevância jurídica. Mais uma vez recorra-se ao magistério de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes quando afirma que, diante do dano sem autoria identificada: "não pode o julgamento ser pela regularidade, posto que as contas não ‘fecham’. São irregulares, sem imputação de débito." (destacou-se). Do que deixou expresso o Mestre, pode-se fazer a ilação de que, pelo fato de afastar a possibilidade de regularidade das contas e pugnar pela irregularidade (sem imputação de débito), usando a expressão "as contas não fecham" (demonstração contábil), parte do pressuposto de que as contas a serem julgadas são do órgão ou entidade. Nesse caso, subsistindo o dano, mantêm-se a irregularidade, porém, pela impossibilidade de identificação do responsável (pessoa física ou jurídica, pública ou privada, sujeita ao dever de prestar contas), diz-se sem imputação de débito. Logo, segundo esse juízo, ainda que - desde o início do procedimento tomador - tenham os trabalhos da comissão encaminhado para uma suposta autoria, indicando-a em seu relatório e, mesmo assim, forem discordantes dessa posição os Órgãos de Controle, diante da vulnerabilidade do nexo causal entre a conduta do suposto autor e o dano, e da impossibilidade de identificação do responsável; não poderá haver proposta de julgamento pela regularidade das contas do responsável inicialmente (atos) indicado pela comissão tomadora, uma vez que as contas que se julgam são da unidade e permanecem pendentes ("não fecham"), não do suposto causador do dano.
Em sentido diametralmente oposto, o Órgão Instrutivo do Tribunal de Contas do Distrito Federal manifestou-se: "(...) o entendimento de julgar contas irregulares, sem imputação de débito, data máxima vênia, mostra-se dissociado do texto legal, na medida em que pressupõe que o Tribunal de Contas julga variações patrimoniais ou demonstrações contábeis, quando deveria julgar atos de gestão praticados por pessoas, consubstanciados em suas contas (art. 1º da LC 01/94, com especial atenção para o disposto no seu § 1º)."(96) (destaque no original). Diligentemente o mencionado Órgão assevera: "Ora, se não há responsável, a rigor, não há débito a respaldar a irregularidade das contas, mas um prejuízo que deverá ser absorvido pela Administração Pública. O conceito de prejuízo e de débito são diferentes. Débito pressupõe a existência de responsável." E acrescenta: "Quando houver prejuízo (ou irregularidade), mas este não puder ser atribuído a alguém, não há como se falar em débito. Tampouco pode-se falar em multa. Nestes casos, entendo que a conta deve ser considerada encerrada, com quitação aos responsáveis, porque não ficou caracterizado serem eles os causadores do prejuízo ou da irregularidade, sendo autorizada a absorção do prejuízo pela Administração.". (destacou-se).
Embasando a tese acima suscitada, a Conselheira Marli Vinhadeli, em voto proferido no processo n.º 1.349/95(97), esclarece:
" ‘... esse tipo de julgamento dado pelo Tribunal, embora fundamentado no art. 20, da LC 01/94, conflita com o nosso entendimento de que só há falar-se em julgamento de contas somente de pessoas e não de fatos originados de TCEs, por causa de uma diminuição patrimonial. O Tribunal julga as contas de servidores e de responsáveis por bens e valores públicos e não os fatos decorrentes das diminuições patrimoniais objeto das TCEs. Esse posicionamento tem por base o art. 3º, II, do RI/TCDF e o art. 1º, I, da LC 01/94, os quais conferem ao Tribunal competência para julgar contas, apenas de pessoas, que tratam de bens e valores públicos. Então, a nosso ver, no caso da TCE em questão, se não houve imputação de valores, por ausência de culpa configurada, não há o que se falar em contas irregulares. Em outros termos, porque as expressões "contas irregulares" e "condenação de responsáveis" estão intimamente ligadas, entendemos, por fim, que, numa TCE, as contas somente podem ser julgadas irregulares quando houver um débito e uma pessoa responsável pelos atos que o originaram... ’ ". (destacou-se).
A Ilustre Conselheira, com a mestria que lhe é peculiar, manifestou-se, também, no processo n.º 2412/88:
"Com a Constituição de 1988 e legislação infraconstitucional superveniente, os exames afetos ao julgamento das contas ampliou-se ainda mais, englobando os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão, assim entendidos os de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial. 36. A partir de então, ouso dizer, ao exercer sua atribuição constitucional de julgar da regularidade do que historicamente se convencionou chamar de contas, o Tribunal de Contas julga, em verdade, a gestão do administrador público, ou dos responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Para tanto, leva em consideração não apenas a exatidão dos demonstrativos e documentos que formam os processos de Tomada ou Prestação de Contas, mas, principalmente, os resultados da fiscalização que lhe compete, quais sejam, auditorias e inspeções de natureza contábil, orçamentária, financeira, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade e economicidade dos atos de gestão." (destacou-se).
Há de se admitir que a segunda tese referenciada tem maior consistência. De fato, o que se julga é a conduta, os atos inquinados do agente. Porém, é importante aclarar alguns pontos. Em verdade, não existe, na norma, palavra a que não se possa dar significado jurídico relevante. O art. 20 da Lei Complementar n.º 01/94 enfatiza:
"Art. 20. Quando julgar as contas irregulares, havendo débito, o Tribunal condenará o responsável ao pagamento da dívida (...)
Parágrafo único. Não havendo débito mas comprovada qualquer ocorrências previstas nas alíneas a, b, c do inciso III, do art. 17, o Tribunal aplicará ao responsável a multa prevista no inciso I do art. 57, desta Lei."
O art. 58 do mesmo diploma legal também ressalta:
" Art. 58. Nos casos de irregularidade ou ilegalidade constatados, sem imputação de débito, em que o Tribunal de Contas decidir pela dispensa de aplicação de multa deverão (...)".
Segundo De Plácido e Silva(98) há duas acepções para a palavra débito. A primeira de natureza ampla, correspondente a "um dever de cumprir, resulte de qualquer obrigação jurídica, represente uma prestação material de dar, de fazer, ou mesmo de não fazer. Estar em débito quer, pois, dizer, ter um compromisso ou uma obrigação a cumprir." (destacou-se). A outra, de sentido estrito que quer dizer: "toda soma ou dívida de dinheiro conseqüente de um empréstimo ou de uma compra a prazo.". Evidentemente, o que ficou expresso na LC n.º 01/94 diz respeito ao sentido amplo, uma obrigação de reparar, recompor em razão da diminuição, o que pressupõe a existência de um dano subjacente e de um responsável identificado. O parágrafo único do retrocitado artigo, portanto, poderia ser lido da seguinte forma: Não havendo obrigação de reparar, mas comprovada: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal aplicará ao responsável a multa pertinente.
De pronto se constata que pode não haver obrigação de recompor, mesmo diante de: a) omissão no dever de prestar contas; b) prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo, antieconômico, ou infração à norma legal ou regulamentar de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional ou patrimonial; c) dano ao Erário decorrente de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico. Nas duas primeiras hipóteses, por que podem subsistir sem dano, e não havendo dano, não há obrigação de ressarcir, mas, mesmo assim, as contas serão julgadas irregulares - em que pese os posicionamentos contrários(99) - e será aplicada a multa legal.
No caso da alínea "c", o dano é integrante do fato ensejador, todavia pode dissipar-se pelo adimplemento da obrigação (o pagamento) já na fase interna. Desse modo, a norma é hipotética: Não havendo débito (obrigação de reparar) - pois já houve quitação – ainda assim, diante da ocorrência de dano (já reparado, afastando o débito) ao erário pela prática de ato de gestão ilegal, ilegítimo ou antieconômico, o Tribunal deverá aplicar a multa legal. Isso ocorre por que, no caso de instauração para apuração de responsabilidade civil, como elucida Osvaldo Cipriano da Silva Filho: "a reparação do dano, em qualquer fase do processo, não tem a faculdade de eximir (exonenar) o agente da ação lesiva praticada (...) o julgamento não é do efeito causado (o dano) pela ação do servidor público, mas da causa, que recai sobre a pessoa do agente público. Afinal, como sujeito da ação, responderá por ela e sofrerá as conseqüências do julgamento."(100).
Se, de outra forma, o débito (obrigação de reparar) permanecer pendente, e nos exatos termos do art. 17 da Lei Complementar n.º 01/94, forem julgadas irregulares as contas (conduta), obviamente, o Tribunal deverá citar o responsável para que efetue a reparação.
São por esses motivos, e não por outros, que não há de se falar em "julgamento pela irregularidade, sem imputação de débito", no caso de não identificados os autores. A palavra débito, grafada tanto no art. 20, como no art. 58 da Lei Complementar n.º 1/94, ressalte-se, dá idéia de obrigação de reparar, e não de dano que justificaria o julgamento pela irregularidade e manteria as contas em aberto ("não fecham"). Se por qualquer motivo essa hipótese ocorre (não identificação dos responsáveis), não há de se falar em irregularidade de contas (conduta) de quem quer que seja, pois, como já assentado, não há responsável identificado.
Para não deixar dúvidas, "imputação" grafada no art. 58 da norma citada significa: "o ato pelo qual se declara que alguém, como autor ou causador de uma ação, como efeito, de que é causa, deve responder pelas conseqüências da mesma ação." Indica: "simplesmente a relação do ato (efeito) com a pessoa ou agente, como causa." (101). Ademais, a palavra "irregularidade" ali posta não tem relação alguma com o julgamento pela irregularidade das contas do art. 17. Assim, o dispositivo poderia ser lido: Nos caso de irregularidade ou ilegalidade constatados, sem imputação de débito (vinculação do agente com a obrigação de reparar) em que o Tribunal de Contas decidir pela dispensa de aplicação de multa deverão os respectivos votos ser publicados juntamente com a ata da sessão em que se der o julgamento.
Por todo o exposto, não há previsão legal que autorize se falar em julgamento pela irregularidade, sem imputação de débito. Pode-se se dizer, nesse caso, que o dano será absorvido pela Administração Pública e encerrada a tomada de contas especial, dando-se quitação ao responsável.
No entanto, resolvida essa questão, surge uma outra. O simples encerramento das contas com quitação ao responsável não foi previsto no rol numerus clausus do art. 17 da
Lei Complementar n.º 1/94, como forma de julgamento, para exercício da competência privativa da Corte de Contas e tampouco aplica-se à hipótese aventada no art. 21 da norma (contas iliquidáveis).
De toda forma é possível reduzir as incertezas. Se, porventura, a comissão tomadora - na fase interna - indica responsáveis e o que se julga são as contas (conduta) desses responsáveis, nada mais eqüidoso que o Controle Interno, dissociando o nexo de causalidade dessas condutas, e apoiado no art. 17 da LC n.º 1/94, pugnar pela regularidade das mesmas e, se, na sua análise, não estabelecer novas responsabilidades, recomendar a absorção do prejuízo. Se por outro lado, o Controle Interno estabelece novas responsabilidades, o encaminhamento deve ser pela irregularidade das contas (condutas) dos novos indicados, à exceção de serem eles particulares sem vínculo com a Administração Pública, não jungidos ao dever de prestar contas, conjuntura que, estritamente, levaria à recomendação de encerramento, na forma do art. 12, § 1º da Resolução n.º 102/98-TCDF, como será visto no capítulo próprio. Caso não haja responsáveis indicados pela comissão tomadora, o Controle Interno poderá apontá-los, recomendando a irregularidade de suas contas. Se a comissão tomadora não indicar responsáveis e o Controle Interno ratificar essa impossibilidade, a recomendação deve ser pelo encerramento da tomada de contas, com absorção do dano pelo erário. Em todos os casos, obviamente, caberá ao Tribunal de Contas, julgar nos estritos termos da lei;
15) "XV - Certificado de Auditoria emitido pelo órgão central do Sistema de Controle Interno do correspondente Poder, que deverá conter:
a)identificação do responsável, nos termos do inciso IX deste artigo;
b) valor atualizado do débito;
c) manifestação acerca das contas;"
Trata-se de uma espécie de resumo do Relatório de Auditoria, no Distrito Federal, assinado pelo mesmo Técnico responsável pela elaboração do mencionado Relatório;
16) "XVI - pronunciamento expresso e indelegável do Presidente da Câmara Legislativa do Distrito Federal ou do Secretário de Estado supervisor da área sobre as contas e os Relatório e Certificado emitidos pelo Controle Interno, atestando haver tomado conhecimento das conclusões neles contidas."
Decorre de mandamento expresso na Lei Complementar n.º 01/94, art. 10, IV c/c art. 51, que determinam, respectivamente:
- "art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada de contas especial (...)
IV – pronunciamento do Secretário de Estado supervisor da área ou da autoridade de nível hierárquico equivalente, na forma do art. 51 desta Lei;";
- "art. 51 – O Secretário de Estado supervisor da área ou a autoridade de nível hierárquico equivalente emitirá, sobre as contas e o parecer do controle interno, expresso e indelegável pronunciamento, no qual atestará haver tomado conhecimento das conclusões nele contidas.".
Neste ponto é essencial recorrer ao magistério de Hely Lopes Meirelles para enfatizar que: "Supervisão não é subordinação, pois que esta decorre do poder hirárquico e aquela resulta do sistema legal imposto às autarquias e entidades paraestatais, sujeitas, apenas, ao controle finalístico da Administração que as institui. A subordinação admite o controle pleno do órgão superior sobre o inferior; a supervisão é limitada aos aspectos que a lei indica, para não suprimir a autonomia administrativa e financeira das entidades vinculadas à Administração central."(102).
Nesse sentido, não há dúvidas de que o dispositivo fez referência a todos os Secretários de Estado, pois toda unidade da administração indireta, autárquica e fundacional possui vínculo - por supervisão - a uma Secretaria de Estado.
O Tribunal de Contas do Distrito Federal, examinando situação particular da Polícia Civil, Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, e tendo em vista as sucessivas negativas do então Secretário de Segurança Pública em pronunciar-se nas tomadas de contas especiais oriundas dessas unidades - sob o argumento de que elas gozavam de autonomia administrativa e financeira - deixou consignado:
- "Concordamos com o entendimento exarado pela assinalada autoridade, de que as unidades mencionadas gozam de autonomia administrativa e financeira. Por outro lado, não temos por apropriado que as tces se iniciem a nível da PMDF e depois da manifestação do Controle Interno retornem à unidade militar com vistas à elaboração do pronunciamento demandado no inciso XVI do art. 3.º da multicitada Resolução, a uma, por que não se admite que o Comandante-Geral da Corporação se manifeste inicialmente na tce como dirigente da unidade militar e depois como autoridade supervisora da mesma, e, a duas, porque tanto o art. 117 da Lei Orgânica do Distrito Federal quanto o parágrafo único do art. 3.º, da Lei n.º 408, de 13.01.93, a seguir, dispõem que a PCDF, o CBMDF e a PMDF são unidades diretamente subordinados ao Governador do Distrito Federal"(103)
Por meio da Decisão n.º 7794/2000 pacificou a Corte de Contas do Distrito Federal:
"(...) III. dar à Polícia Civil, à Polícia Militar e ao Corpo de Bombeiros Militar ciência de que, à luz do disposto no art. 20 do Decreto nº 21.170/2000 e no art. 1º do Decreto n.º 21.607/2000, incumbe ao Secretário de Segurança Pública emitir o pronunciamento previsto nos arts. 10, IV, e 51 da Lei Complementar n.º 1/94, em relação às tomadas de contas anuais e às tomadas de contas especiais originárias daquelas unidades.";
17) "§ 4º Referindo-se a tomada de contas especial a recursos concedidos na forma de suprimento de fundos ou transferidos mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, bem como a título de subvenção, auxílio ou contribuição, constarão do processo, também os seguintes elementos:
I - cópia dos termos de ajuste ou dos instrumentos de concessão e respectivos planos de trabalho;
II - cópia da nota de empenho e da ordem bancária, quando for o caso;
III - prova de que a autoridade competente exerceu tempestivamente a fiscalização;
IV - relatório da execução físico-financeira e prestação de contas, se for o caso."
Diz respeito à anexação de documentos essenciais para formação de juízo valor quando a tomada de contas especial referir-se aos fatos ensejadores que enumera; e
18) "§ 5º Quando os fatos consignados na tomada de contas especial forem objeto de ação judicial, deverá constar dos autos comprovante do ajuizamento do feito".
Não são raras as ocasiões em que, paralelamente ao procedimento tomador, a unidade ou os envolvidos promovem o ajuizamento de ações que tem relação direta com o objeto da apuração. Nesse caso, deverá ser anexado o comprovante do ajuizamento do feito de forma que a Corte de Contas possa avaliar as circunstâncias e, se for o caso, como afirma Jorge Ulisses Jacoby Fernandes: "em nome da segurança das relações jurídicas e pela prevalência da decisão judicial, encerrar o processo."(104). Acrescenta o mestre: "Mesmo considerando que o julgamento das contas é privativo dos Tribunais de Contas, é forcoso reconhecer que a TCE guarda relações com o processo judiciário e, portanto, pode ter o exame de mérito impedido por força de decisão judicial"(105).
Há casos, por vezes, que a situação requer a intervenção imediata do Estado. A Decisão n.º 3920/96-TCDF esclarece:
"O Tribunal, de acordo com o voto do Relator, tendo em conta a instrução e o parecer do Ministério Público, decidiu: I. tomar conhecimento do Processo nº 113.000.878/96, o qual foi encaminhado a esta Corte mediante expediente acostado à fl. 25, considerando o servidor ROMUALDO DE MELO quite com o Erário Distrital; II. esclarecer ao DER que, caso haja determinação judicial que o obrigue a ressarcir os proprietários dos veículos particulares, este deve propor, de imediato, ação regressiva contra o servidor (comunicando o fato a esta Corte), sem deixar de observar os devidos ritos legais, garantindo a ampla defesa e evitando que o processo se torne passível de anulação; (...)".