A Constituição Federal conferiu ao MP, autonomia funcional, administrativa e financeira (cf. art. 127, §§ 2º e 3º), que constituem princípios institucionais.
A autonomia ou independência funcional constitui-se na ausência de subordinação intelectual de cada agente; havendo substituição, o novo titular poderá agir e opinar diferentemente do antecessor, no mesmo grau ou em recurso. A opinião pessoal de cada um tem que ser respeitada, sem ser nenhum obrigado a contrariar sua convicção quando atue. Cada membro (desde o Promotor Substituto até o Procurador Geral) só está vinculado ao imperativo da lei e de sua consciência, esteios que dão sustentação à independência funcional, não podendo receber ordens ou recomendações de caráter normativo, quando de suas manifestações, para agir deste ou daquele modo.
“A independência funcional do Ministério Público”, sugere o Prof. Clémerson Merlin Cléve, em resumido, porém, profícuo estudo, “constitui uma das dimensões de sua autonomia. Os seus órgãos, ou seja, os agentes ministeriais, os magistrados do parquet atuam com independência. Significa, isso, que exercem suas atribuições sempre de acordo com a consciência do justo que guardam. A manifestação processual do órgão do parquet, portanto, decorrerá de sua convicção, não podendo receber ordens de seus superiores para agir deste ou daquele modo” (“O Ministério Público e a Reforma Constitucional”, RT 692/23)
O art. 257 do Código de Processo Penal diz que “O Ministério Público promoverá e fiscalizará a execução da lei”, ou em outras palavras, será o órgão da lei e fiscal da sua execução. Se é um órgão da lei não está escravizado a ela. Caso contrário, seria então, apenas, declaradamente fiscal da sua execução, e nada mais. Mas, justamente, porque não é apenas o fiscal da sua execução, mas é também o órgão da própria lei, é que na sua observância não procede com a passividade subalterna dos fiscais apenas, mas, ao contrário, conserva o seu coeficiente irredutível de personalidade e autonomia.
O Ministério Público pode e deve discutir a lei, de que não é apenas executor, mas órgão, fiscal, aplicador esclarecido e consciente. A atividade ministerial não é meramente reflexa, mas indutora e reguladora. Assim é que, no seu livre convencimento e apreciação (dentro, porém, dos limites já tracejados), os membros da magistrature débout podem dar a dimensão do justo à lei a ser aplicada.
O representante do Ministério Público está comprometido só, tão-somente, com a ordem jurídica, com o regime democrático e com os interesses indisponíveis da sociedade, definidos na Constituição e nas leis. Em momento algum, deve esse membro vergar ao peso das pressões políticas, quer sejam intra ou extra-institucionais. E, naturalmente, não basta ser honesto: isso é pressuposto e não qualidade. É preciso ser um homem inteiro e independente, sem compromisso senão com a lei e sua consciência, capaz, portanto, de exercitar contra quem quer que seja os poderes que a lei lhe conferiu. Do contrário, não será um Promotor de Justiça, e sim, um promotor do nada a opor, do nada a requerer, do pelo prosseguimento. Este é, em regra, o promotor bonzinho, sorridente, popular, amigo de todos, especialmente dos poderosos. Aquele é visto com malquerença e antipatia.
Acontece, via de regra, que os atos destemerosos de membros do Ministério Público inspirados por estimulante consciência profissional, alavancam o desdém dos desfibrados que não compreendem como o dever possa levar um homem ao sacrifício.
De plano, acorrem os “experimentados” com os astutos conselhos da conveniência e do comodismo, diminuindo o valor da atitude sobranceira.
“É que não há” — diz o inolvidável Roberto Lyra — “entre nós, forças sociais organizadas para amparar, eficientemente, as iniciativas da equidade e executar, no terreno firme das sanções práticas, os caros princípios porque damos sangue.
“Nós precisamos criar” — continua o mestre — “também essa mentalidade coletiva. Só assim reuniremos os meios que assegurem a exequibilidade das leis justas. Com a educação jurídica do povo e a vigilância de sua soberania, assim esclarecida, contra o arbítrio do Estado e a irresponsabilidade do Poder, ter-se-á servido, sobretudo, à eficiência da missão política do Ministério Público” (ob. cit., p. 103).
O Promotor de Justiça deve ser um homem das inquietudes, das inconformidades com a própria vida e a vida dos outros. Deve ser um homem de ideais sem limites, almejando arrebatar a glória da unidade nas verdadeiras soluções e não em acomodações. Deve agir com aquele calor, desassombro e bravura indispensáveis aos defensores do interesse público e da lei e que são qualidades tão chocantes para os que atingindo certo nível julgam-se no vértice de uma pirâmide e passam a querer um mundo arrumadinho em compartimentos estanques, onde tudo são reverências dos de baixo para os de cima, uma espécie de democracia de plano vertical.
As nações democráticas precisam libertar-se de suas concepções estáticas e defensivas e imbuírem-se de espírito dinâmico de ataque e conquista. Neste sentido, o Ministério Público muito pode fazer. Ele é a guarda avançada da Democracia, que procura resolver os problemas através da lei. Aos seus membros cabe uma atitude ativa e dinâmica de verdadeiros magistrados de pé (daí os franceses denominarem-nos de magistrature débout). Sim. De pé em cumprimento do dever; de pé para defender o povo; de pé para atacar o malvado e mentiroso; de pé para reprimir o violento, combater o corrupto e proteger o homem pacífico. De pé em luta pelo Direito. De pé para servir à Justiça e buscá-la. De pé para o triunfo da verdade.
Não há nada mais angustiante para os que dependem da fortaleza do Ministério Público do que o membro do MP medroso ante o Poder e seus detentores. Aquele que ao atuar (dando pareceres, oferecendo denúncias, propondo Ações Civis Públicas), avalia cuidadosamente as reações políticas que seu posicionamento provocará na cúpula ministerial, pesando os efeitos que poderá ter em suas futuras promoções e nomeações, não merece ser chamado de Promotor de Justiça ou Procurador de Justiça, em sua elevada e nobre acepção, mas, com certeza, receberá o epíteto de mero funcionário público burocrático, mediocrático e arrivista ou bedel ministerial.
A propósito disso, no ângulo do que se expõe, aplausos são expedidos para o Promotor Público Carlos Sussekind de Mendonça, que nos idos de 1927, proclamou as seguintes palavras, cristalizando, com maestria, o nosso pensamento:
“Há cargos que representam, por si sós, um prêmio, e que não pedem dos que o ganham mais que o cuidado fácil de guardá-los. São assim as sinecuras do funcionalismo cômodo, dos extranumerários, dos adidos, dos comissionados. O Ministério Público, entretanto, se afasta inteiramente destes casos. Qualquer dos seus lugares é um posto de constante sacrifício, de conquista diária à opinião, de disputa sem tréguas contra a malícia da advocacia, contra as reservas dos juízes, contra a ambição naturalíssima dos seus próprios colegas(...). Se o ocupante é digno do cargo, se está na altura de exercê-lo, moral e intelectualmente, não sabemos de ensancha mais própria aos surtos rápidos no Foro. Se não o é, porém, sucumbe, arreia, cai por força - e cai do pior modo, aos poucos, dia a dia”
(cit. por Roberto Lyra, ob.cit., p.65)
Para honra e mérito do Ministério Público Brasileiro, de inúmeros casos sabemos, em que, dignos representantes da classe, em obscuras e remotas comarcas do interior, principalmente, têm sido vítimas de interesses escusos, justamente, por possuírem aquele calor, desassombro e bravura, pela sua inflexibilidade dorsal e por haverem lançado mão de recursos viris e desassombrados na defesa dos interesses primários da sociedade.
Há, infelizmente, exemplos de subserviência, por parte de raros representantes do Ministério Público, por motivos que não calha analisar e mencionar, porém, daí não se pode concluir que toda a nobre classe padeça da mesma fraqueza.
Por isso que, o objetivo declarado (e isto não constitui nenhum segredo) da elevação da independência funcional à categoria de preceito constitucional, foi o de obstar que os membros do MP de início de carreira (Promotores Substitutos ou Adjuntos) ou de entrância inferior, sofressem qualquer tipo de injunção (como, lastimavelmente, na prática sói acontecer, apesar do princípio em comento) por parte, primeiro, de órgãos e poderes estranhos, e segundo, dos próprios órgãos da instituição, como Procuradoria Geral de Justiça ou da Corregedoria Geral, órgãos singulares da administração superior do MP; e também dos órgãos colegiados (Conselho Superior e Colégio de Procuradores). Esta garantia não é só para o órgão e sim para a sociedade, final destinatária de sua atuação.
Assim, nem mesmo o Procurador-Geral, Chefe da Instituição, nem o Corregedor Geral do Ministério Público, designado por aquele, nem o Colégio de Procuradores, nem o Conselho Superior, que fiscaliza e superintende a atuação do órgão, podem impor um procedimento funcional a qualquer membro da Instituição, quando muito, podem fazer recomendações sem caráter normativo ou vinculante (cf. art. 10, inc. XII, da Lei n. 8.625/93 - LONMP).
Exsurge, portanto, que salvo sob a ótica administrativa, não há hierarquia entre os membros do parquet.
Infelizmente, restam mecanismos que sobreviveram ao princípio constitucional da independência funcional e que aguilhoam-no inexoravelmente: a famigerada promoção por merecimento. Basta, tão-somente, que o membro não satisfaça aos pruridos de vaidade da cúpula, para ver-se promovido somente pelo critério de antigüidade. Portanto, o Promotor que não rezar pela cartilha (e isto significa submissão, antônimo de independência) do grupo dirigente, terá irremediavelmente sua carreira profissional prejudicada.
Veja-se, ainda, que o Ministério Público mesmo estando revestido de inúmeras garantias, não tem o autogoverno, pois, o órgão máximo é escolhido pelo Executivo, diferentemente do que ocorre no Judiciário ou nos Tribunais de Contas, o que de certa forma coloca o Procurador-Geral como representante de interesses estranhos à instituição e põe a perder o alcance prático de todas as outras garantias.
Desse modo, diz Mazzilli, “o procurador-geral dependerá de seu estofo moral e funcional para dirigir com independência o Ministério Público” (“Regime Jurídico do Ministério Público”, p.133).
Em alguns Estados, o Procurador-Geral de Justiça tem tantos poderes, que a respectiva Lei Orgânica é pleonástica, repetitiva e hiperbólica ao atribuí-los. Obviamente, que com esta hipertrofia, o legislador (o Projeto de Lei, normalmente, é redigido por membros do Ministério Público) teve em mira viabilizar o MP, querendo fortalecer a chefia. Todavia, isso gera efeitos colaterais maléficos (tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser - Monstesquieu) e contribui para o nascimento de grupos ideológicos no MP, que tendem à formação de consenso para manter hegemonias e privilégios. Estes grupos, que formam verdadeiras castas impenetráveis e preconceituosas, tendem a dominar a Instituição, influenciando e estabelecendo as decisões à sombra da lei e com a aparência de Justiça, concentrando o poder de forma sutil, às vezes, escancaradamente boçal. São partidos internos, que exercem um controle interno, não institucionalizado mas efetivo, de forma antidemocrática e tirânica.
Dessa estruturação institucional, mesmo bafejada pelo hálito revigorante da CF/88, decorre, não raro, a vitória da força, não menos bruta por se exprimir pela língua do que o seria se se manifestasse pelos músculos, com sensíveis prejuízos ao desempenho institucional como um todo.
Assim, enquanto o Ministério Público não conseguir ter o autogoverno, podendo escolher o seu próprio Procurador-Geral, jamais conseguirá libertar-se da perniciosa tutela do Poder Executivo.
Já a autonomia administrativa, dando continuidade ao nosso estudo, significa, no dizer de João Mendes Júnior, direção própria daquilo que é próprio, e segundo Hely Lopes Meirelles “é a faculdade de gestão dos negócios da entidade ou do órgão, segundo as normas legais que o regem, editadas pela entidade estatal competente. Não se confunde com autonomia política, que é a prerrogativa de editar suas próprias normas e aplicá-las na sua organização e nas suas atividades, segundo os preceitos constitucionais e as leis superiores que instituem a entidade e delimitam a sua atuação. Por isso mesmo, a autonomia política só é concedida às entidades estatais — União, Estados-membros e Municípios — ao passo que a autonomia administrativa pode ser atribuída a qualquer órgão ou entidade, que em razão de seus objetivos deva gerir com mais liberdade os seus negócios, ficando apenas vinculado (não subordinado) ao Poder que o instituiu” (cit. por Mazzilli, “Regime Jurídico do Ministério Público”, p.94).
E o mesmo autor conceitua autonomia financeira como sendo “a capacidade de elaboração da proposta orçamentária e de gestão e aplicação dos recursos destinados a prover as atividades e serviços do órgão titular da dotação. Essa autonomia pressupõe a existência de dotações que possam ser livremente administradas, aplicadas e remanejadas pela unidade orçamentária a que foram destinadas. Tal autonomia é inerente aos órgãos funcionalmente independentes, como são o Ministério Público e os Tribunais de Contas, os quais não poderiam realizar plenamente as suas funções se ficassem na dependência financeira de outro órgão controlador de suas dotações orçamentárias” (cit. por Mazzilli, ob.cit.supra, p.94).
A autonomia financeira do Ministério Público não o dispensa de suportar o natural controle externo do Tribunal de Contas, além do sistema de controle interno instituído em cada Lei Orgânica Estadual (cf. arts. 3º, §único e 4º, §2º, da Lei nº 8.625/93).
Registre-se, por oportuno, que mesmo o constituinte não utilizando a expressão “autonomia financeira”, como fez em relação ao Judiciário (art. 99, CF), o Ministério Público a tem, porque a idéia já está contida, por inteiro, na norma do art. 127, §3º, visto, ainda, que o teor é o mesmo do dispositivo constitucional (§1º do art. 99) que pincela a prefalada autonomia financeira do Judiciário.
O Ministério Público, assim como o Judiciário, não possui recursos financeiros próprios. Mas, na elaboração da proposta orçamentária global, ambos esses órgãos têm a iniciativa exclusiva de determinarem os recursos necessários a atender às próprias despesas, que são formuladas com base em critérios e prioridades por eles próprios estabelecidos. O Executivo, incumbido de compor o projeto final de orçamento, está constitucionalmente obrigado a respeitar essas propostas parciais exclusivas, dentro dos limites gerais fixados pela lei de diretrizes orçamentárias, segundo determina a Constituição.
Respeitados esses limites, o Ministério Público tem o poder exclusivo de elaborar a sua proposta orçamentária, sendo vedado ao Executivo alterá-la, ainda que minimamente.
O poder de iniciativa de leis de modo geral, visa a garantir a autonomia de seu titular. Sem esta atribuição ou desde que ela seja exclusiva de um dos ramos do poder ( o Legislativo, pelas suas duas Casas, e o Executivo), os outros ficariam paralisados, enervados e dependentes de uma vontade e impulsão estranhas. Sem ela não há meio eficaz de reformar os abusos, nem emulação nobre, respeito, vigor e coordenação. A garantia da autonomia dos Poderes e de instituições amantaladas com este apanágio, para ser completa, exige a exclusividade do direito de iniciativa em certas matérias. Daí a conclusão de que sem o poder de iniciativa legislativa, não há autonomia.
O Ministério Público está hoje dotado, constitucionalmente, de poderes próprios de iniciativa, em matéria de leis. Iniciativa privativa em alguns casos, concorrente em outros. Compete-lhe, privativamente, “propor ao Poder Legislativo a criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares” (CF, art. 127, §1º ). Dispõe, por outro lado, de iniciativa concorrente da Lei Orgânica do Ministério Público da União e dos Estados (art. 128, §§2º e 5º, CF).
A proposta legislativa (qualquer que seja a matéria) oriunda do Ministério Público deve ser dirigida diretamente ao Legislativo. Pois, como registrou Pontes de Miranda em comentário a dispositivo análogo da Constituição anterior, referente ao Judiciário, “qualquer remessa por intermédio do Poder Executivo será extraconstitucional, em escusado gesto de cortesia” (Pontes de Miranda, “Comentários à Constituição de l967 com a Emenda n. 1 de 1969”, Tomo III, Ed. RT, São Paulo, 1970, p.166).
A norma do art. 127, §2º da CF reserva ao MP o poder de propor ao legislativo “a criação de seus cargos e serviços auxiliares”, sem maiores especificações. Já o art. 96, II, “b”, confere aos Tribunais de Justiça o poder de “propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169, a criação e a extinção de cargos e a fixação de vencimentos de seus membros, dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos serviços auxiliares e os dos juízos que lhe forem vinculados”. Com isto, cogitar-se-ia que o Ministério Público, diversamente do Judiciário, não possui a atribuição constitucional de propor os vencimentos correspondentes aos cargos de carreira?
Claro que não! A tessitura normativa da Constituição não se interpreta em tiras, mas, sistematicamente, perscrutando todos os meandros do ordenamento jurídico. Ora, o vencimento é um dos elementos conceituais de cargo público, além da denominação própria, o número certo e as atribuições correspondentes. Destarte, a proposta de criação de cargos públicos que não contemplasse o vencimento seria logicamente inepta, por lacunosa em elemento essencial à conceituação do conteúdo da matéria proposta.
Diante disso, despiciendo o constituinte dizer que quem tem o poder de propor a criação de cargos tem também, implicitamente, o poder de propor a sua remuneração. Registre, por seu turno, que se o MP não tivesse o poder de fixar os vencimentos de seus membros e funcionários, a sua prefalada autonomia, não passaria de pura retórica, sem efetividade na prática.
Outra questão que se impõe neste campo é a que concerne ao aumento de vencimentos dos cargos já criados. Tem o Ministério Público o poder de propor esta matéria?
O art. 61, §1º, da CF, reconhece que são de iniciativa privativa do Presidente da República “as leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração”. Pelo princípio da simetria aplicar-se-á esse dispositivo aos Estados federados. Assim, o MP estaria impedido de propor a majoração dos vencimentos de seus membros e serviços auxiliares?
Não! Se o Ministério Público pode propor, com exclusividade, a criação de cargos e fixação dos vencimentos, algo que administrativa e financeiramente, é mais amplo do que a proposta de reajuste, com maior razão poderá propor este, visto que, quem pode o mais está, de pleno direito, habilitado a querer e dispor sobre o menos.
Conclusão contrária a acima apontada, importaria na quebra da autonomia ministerial, bem como numa ruptura no sistema de freios e contrapesos, tão bem elaborado pela Constituição.
Vê-se, ainda, que o art. 61, §1º, II, “a”, da CF, aplicando o princípio da simetria, não autoriza o Chefe do Executivo Estadual a propor medida alguma referente a vencimentos de funcionários que não pertençam aos quadros do Executivo. O que é o caso do Ministério Público.
Portanto, não restam dúvidas. O poder de iniciativa das leis que majorem os vencimentos do MP (membros e serviços auxiliares), é exclusivo do próprio Ministério Público. Ademais, de lege lata, já se pôs um pá de cal na discussão, visto que, a Lei n. 8.625/93 (LONMP) reza em seu art. 3º, incs. V e VI, que cabe ao Ministério Público propor ao Poder Legislativo a criação e a extinção de seus cargos, bem como a fixação e o reajuste dos vencimentos de seus membros e serviços auxiliares.
Por fim, é relevante registrar, que seguindo essa linha, inúmeras leis complementares estaduais do MP, dispõem concretamente sobre fixação e reajustes de vencimentos, atribuindo, abertamente, iniciativa privativa ao próprio MP. São exemplos: Lei Orgânica do Ministério Público do Estado de Roraima - LC nº 003/94, art. 2º, VI; Lei Orgânica do Ministério Público de Minas Gerais - LC nº 34, de 12 de setembro de 1994, art. 18, IV ( esta lei inovou ao conferir o poder de propor ao Legislativo a fixação, a revisão, o reajuste e a recomposição dos vencimentos dos membros e servidores); Lei Orgânica do Ministério Público da Bahia - LC nº 11, de 18 de janeiro de 1996, art. 2º, inc. V; Lei Orgânica do Ministério Público de Mato Grosso - LC nº 27, de 19 de novembro de 1993, art. 2º, V.