Resumo: Este artigo apresenta um breve estudo sobre as bases jurídicas que garantem através dos direitos e deveres a propaganda eleitoral. O trabalho inicia com a demonstração da importância da propaganda eleitoral para o regime democrático. Assim, busca-se esclarecer que a propaganda eleitoral é meio essencial para que candidatos e suas ideias sejam conhecidos do eleitor e se permita o exercício da soberania popular pelo sufrágio universal e pelo voto. O texto também apresenta o conceito, a natureza jurídica, a classificação da propaganda eleitoral e suas fontes normativas. Desta forma, pretende-se delimitar cientificamente o tema para uma melhor identificação e compreensão dos pilares jurídicos da propaganda eleitoral.
Palavras-chaves: Propaganda eleitoral. Democracia. Soberania popular. Processo eleitoral.
INTRODUÇÃO
A propaganda eleitoral é indispensável para a democracia[2], ainda que possa resultar na vitória de maus candidatos, o que infelizmente tem sido frequente no Brasil.
Por meio da propaganda, permite-se que candidatos [bons e ruins] sejam vistos e ouvidos pelos eleitores, garantindo-se o debate, o diálogo, a escolha, a livre circulação de ideias, o que é essencial para o regime democrático adotado pelo Brasil, que é expressamente baseado na soberania popular, a qual é exercida pelo sufrágio universal[3] e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos (Constituição Federal, art. 14).
Sem que fosse assegurado o direito à propaganda a todos os candidatos, não haveria disputa e, consequentemente, não seria permitido o direito de escolha ao eleitor, protagonista da soberania popular. Sem o tempo de rádio e TV, por exemplo, a disputa entre candidatos seria intoleravelmente desigual, largando em posição de vantagem os que detivessem mais recursos financeiros para divulgar suas campanhas por outras formas, como alto-falantes, cabos eleitorais, impressos gráficos, internet, placas, comícios, etc.
Embora seja fundamental para a democracia, a propaganda eleitoral tem limites, que nem sempre são observados pelos atores do processo eleitoral, como candidatos, partidos, coligações, advogados, eleitores, juízes, membros do Ministério Público e outros agentes públicos. Esses atores, notadamente os candidatos e juízes, excedem ou restringem indevidamente esse direito, muitas das vezes pelo desconhecimento dos apoios jurídicos que o compõe. Portanto, é essencial bem conhecer as bases jurídicas que garantem através dos direitos e deveres a propaganda eleitoral.
DESENVOLVIMENTO
Propaganda, como gênero, é a difusão de uma mensagem, com caráter informativo e persuasivo. Objetivamente, consiste em divulgar e multiplicar ideias e informações, com fim que pessoas aceitem ou se tornem propensas ao que é propagado.
Desde a antiguidade a propaganda está presente no dia-a-dia das pessoas, como bem lembra o eleitoralista José Jairo Gomes (2010, p. 297):
(...) A propaganda foi conhecida na Antiguidade. Na Grécia e em Roma, era usada largamente em festas populares e ações estatais. Reiteradas vezes, a Igreja dela lançou mão para difundir a doutrina e a fé cristãs, e, ainda, condicionar o comportamento dos fiéis. No plano sociopolítico, foi instrumento decisivo da burguesia liberal na peleja contra a monarquia absolutista, bem assim dos regimes autocráticos que marcharam o século XX.
Com o avanço das ciências, mormente da psicologia, comunicação e marketing, a propaganda eleitoral se aperfeiçoou, sendo determinante em muitas eleições, pois transformou candidatos em produtos, de forma que o voto passou a ser mais uma escolha baseada na aparência do que no verdadeiro significado e qualidade da pessoa.
O conceito de propaganda eleitoral também foi fixado pelo Tribunal Superior Eleitoral[4] da seguinte forma:
Entende-se como ato de propaganda eleitoral aquele que leva ao conhecimento geral, ainda que de forma dissimulada, a candidatura, mesmo que apenas postulada, a ação política que se pretende desenvolver ou razoes que induzam a concluir que o beneficiário é o mais apto ao exercício de função publica.
A propaganda eleitoral integra o gênero propaganda política e diferencia-se de outras espécies de propaganda, como a partidária, destinada à divulgação a ideologia dos partidos, a intrapartidária, feita internamente entre os filiados do partido, e a institucional, realizada pelo Poder Público para divulgar seus atos, programas, obras, serviços e campanhas (art. 37, § 1º, CF/88).
Inerente ao processo eleitoral, a propaganda é direito fundamental do candidato e do eleitor. Este precisa conhecer quem são os candidatos e quais são as propostas em jogo na eleição, enquanto aquele precisa ser conhecido e divulgar suas ideias. Restringir o direito à propaganda eleitoral é infirmar os direitos do candidato e do eleitor.
A propaganda eleitoral, portanto, é indispensável para que todos os candidatos sejam vistos e ouvidos pelos eleitores, permitindo-se o debate, a escolha, a livre circulação de ideias. Isso é primordial para o regime de governo democrático adotado pelo Brasil (CF, arts. 1º e 17). Como a democracia brasileira é baseada na soberania popular exercida pelo sufrágio universal e pelo voto (CF, art. 14), a propaganda eleitoral deve ser garantida a candidatos e eleitores, ainda que estes votem mais pela aparência propagada do que pela verdadeira qualidade do candidato, o que infelizmente tem sido muito recorrente no Brasil. A democracia, desta forma, é a primeira base jurídica da propaganda eleitoral.
Com essa significativa relevância, a propaganda eleitoral, além de direito, também é dever, cabendo ao Estado assegurá-la nos termos da lei, e aos candidatos a observá-la, conforme balizas da legislação.
Nesse viés, a propaganda eleitoral tem base normativa na democracia, mas também nos direitos fundamentais ao voto e à liberdade de expressão (CF, arts. 5º, IV, 14 e 220, caput). Como a propaganda eleitoral é pressuposto para a efetivação do direito ao voto, este direito não existiria sem aquela. Sem conhecer todos os candidatos e suas ideais, não se estaria permitindo a escolha do eleitor. Assim, o direito ao voto, como instrumento da soberania popular (art. 14, caput, CF), restaria enfraquecido. A democracia em tais condições não teria legitimidade popular, já que não foi oportunizada a escolha e a disputa.
Escorado no direito de liberdade de expressão, o direito à propaganda eleitoral também encontra assento jurídico na Declaração Universal dos Direitos Humanos, artigos XIX[5] e XXI[6], do qual o Brasil é signatário (Decreto-Lei n. 7.935/1945).
Nesse viés, como a liberdade de expressão e o voto são direitos e garantias individuais expressas na Constituição, o direito à propaganda eleitoral qualifica-se como cláusula pétrea (art. 60, § 4º, II, CF). Logo, qualquer proposta que possa resultar em abolição da propaganda eleitoral seria flagrantemente inconstitucional, por ofensa direta ao direito de liberdade de expressão e indireta ao direito de voto. Ademais, quaisquer restrições injustificadas à propaganda eleitoral serão igualmente inconstitucionais por ofensa aos referidos direitos fundamentais.
Merece destaque o efeito nivelador da propaganda eleitoral, em especial no rádio e na TV. Ela permite que todos os candidatos apareçam ao eleitorado, ainda que alguns tenham campanhas franciscanas. Foi o caso de Enéas Ferreira Carneiro. Com poucos segundos de rádio e TV e recursos financeiros limitados em relação a outros concorrentes, Enéas foi o terceiro mais votado para Presidente da República em 1998, posicionando-se à frente de políticos consagrados, como Leonel Brizola e Orestes Quércia, ficando atrás apenas de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, com mais de 4,6 milhões de votos. Sem a propaganda eleitoral no rádio e TV, as eleições já estariam pré-definidas em favor de quem detivesse maiores recursos econômicos para fazer as campanhas nas ruas através das outras formas de propaganda já citadas.
Destarte, resta certo que a propaganda eleitoral, como liberdade decorrente de outras liberdades, é um dos direitos mais relevantes da república. Todavia, tem limites.
A veiculação da propaganda eleitoral está prevista na Lei n. 9.504/97 (arts. 36 a 57), no Código Eleitoral (arts. 240 a 256 aplicáveis no que não estiver derrogado) nas resoluções do Tribunal Superior Eleitoral, sendo permitida após o dia 5 de julho do ano eleitoral (art. 36, caput, da Lei 9.504/97). Se realizada fora desse período, será considerada extemporânea, também denominada propaganda fora de época ou antecipada. A partir de 1º de julho do ano da eleição, é vedado às emissoras de rádio e televisão, em sua programação, publicar qualquer propaganda ou ato favorável ou contrário a candidato, partido, coligação, a seus órgãos ou representantes (art. 45, Lei n. 9.504/97).
Importante ressaltar que a proibição da propaganda eleitoral, fora do lapso tolerado pela lei, não ofende a liberdade de expressão constitucionalmente consagrada. O Tribunal Superior Eleitoral já adotou esse entendimento:
(...) Limitação temporal da propaganda eleitoral. Ausência de violação à liberdade de expressão do pensamento. Agravo improvido." (Ac. nº 2.645, de 21.8.2001, rel. Min. Ellen Gracie).
As bases jurídicas da propaganda eleitoral também encontram sustentação em diversos princípios, como bem lembra Olivar Coneglian (1992, p. 69):
I) Legalidade e Generalidade Legal: propaganda eleitoral é regulada por lei federal da União (art. 22, I, CF), cabendo ao Tribunal Superior Eleitoral regulá-la;
II) Liberdade: é livre a propaganda, desde que não vedada por lei (LE, art. 39);
III) Proibição de pré-candidatura: aos pré-candidatos não é permitido que se faça propaganda eleitoral, mas apenas a propaganda intrapartidária no prazo legal;
IV) Responsabilidade: a propaganda sempre terá um responsável, podendo ser o candidato, o beneficiado ou até mesmo o veículo de comunicação que a reproduziu;
V) Igualdade formal e proporcionalidade: todos os candidatos e partidos têm direito à propaganda, paga ou gratuita nos termos da lei, embora essa igualdade seja apenas formal, pois o tempo de rádio e TV varia conforme a representatividade dos partidos;
VI) Disponibilidade: vem dos princípios da liberdade e da igualdade e informa que o partido e o candidato dispõem da propaganda lícita, seja através dos meios franqueados pelo Estado, seja por meios outros sem sua participação;
VII) Controle judicial da propaganda: a Justiça Eleitoral dispõe de poder de polícia para garantir e controlar a propaganda.
Destaque-se que as bases jurídicas da propaganda eleitoral no Brasil são marcadas pela sazonalidade, haja vista a constante e rápida alteração da legislação e da jurisprudência, esta última por decorrência do mandato temporário dos juízes eleitorais.
Por isso é fundamental que os atores do processo eleitoral, como candidatos, partidos, coligações, advogados, eleitores, juízes, membros do Ministério Público e outros agentes públicos, conheçam com clareza o balizamento jurídico atualizado da propaganda eleitoral, a fim de gozá-la e garantir seu livre exercício sem abusos e restrições indevidas.
A restrição ilegal à propaganda eleitoral pode ser combatida por mandado de segurança, nos termos do art. 5º, LXIX, da Constituição, enquanto o abuso por candidatos pode ser afastado por reclamação ou representação eleitoral, nos moldes do art. 40-B e 96, da Lei das Eleições, sem prejuízo da reparação civil.
A não observância das regras sobre propaganda eleitoral pode acarretar as sanções da Lei n. 9.504/97, consistente em multa, reparação de bens públicos, cassação de registro de candidatura e diploma, perda do tempo de rádio e TV, direito de resposta, inelegibilidade, além de caracterizar crimes e o dever de reparar danos civis.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pelo que foi exposto, conclui-se que a propaganda eleitoral é vital para a democracia, qualificando-se como direito e garantia individual do candidato e do eleitor decorrente dos direitos ao voto e à liberdade de expressão. Nesta condição, uma vez que tem apoio na Lei Maior, em leis infraconstitucionais e na Declaração Universal dos Direitos do Homem, a propaganda eleitoral é direito e dever com ampla base jurídica que não pode ser abolida, cabendo ao Estado garanti-la aos seus destinatários, nos limites e na forma da lei.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE NORMAS TÉCNICAS - ABNT. NBR 6022: informação e documentação – artigo em publicação periódica científica impressa – apresentação. Rio de Janeiro, 2003.
CONEGLIAN, Olivar. Propaganda Eleitoral. Curitiba: Juruá, 1992.
DE ALMEIDA, Roberto Moreira. Curso de Direito Eleitoral. 5ª. ed. Salvador: Jus Podium, 2011.
FERREIRA, Pinto. Manual de Direito Constitucional. Rio de Janeiro: Forense, 1989.
GOMES, José Jairo. Direito Eleitoral. 5ª ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
Tribunal Superior Eleitoral. Diário da Justiça Eleitoral. 2013.
Notas
[2] “A democracia é o regime político baseado na vontade popular, expressa nas urnas, com uma técnica de liberdade e igualdade, variável segundo a história, assegurando o respeito às minorias” (FERREIRA, 1989, p. 207).
[3] “Não se deve confundir o sufrágio com o voto ou com o escrutínio. (...) É que os três se inserem no processo de participação do povo no governo expressando: um, o direito (sufrágio), outro, o seu exercício (o voto), e o outro, o modo do exercício (escrutínio). Destarte, sufrágio é o direito público e subjetivo de participar ativamente dos destinos políticos da nação; o voto nada mais é do que o exercício concreto do direito de sufrágio e o escrutínio consiste no modo do exercício do sufrágio.” (DE ALMEIDA, 2011, p. 76).
[4] Recurso Especial n. 16.183, de relatoria do Ministro José Eduardo Alckmin Diário de Justiça, 31.03.2000, p. 126. Disponível em: <www.tse.jus.br>. Acesso em 30/05/2013.
[5] Toda pessoa tem direito à liberdade de opinião e expressão; este direito inclui a liberdade de, sem interferência, ter opiniões e de procurar, receber e transmitir informações e idéias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
[6] A vontade do povo será a base da autoridade do governo; esta vontade será expressa em eleições periódicas e legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade de voto.