INTRODUÇÃO
O princípio da eficiência revela, a partir de sua inclusão no artigo 37 da Constituição Federal, uma resposta ao descontentamento da sociedade em relação aos serviços públicos prestados pelo Estado ou por delegados seus. Será verificada de que forma o aludido princípio foi inserido na Constituição e os contornos de sua inclusão, a partir das Emendas Constituições nº 19/1998 e nº 45/2004.
O princípio em questão aponta como o agente público deve pautar sua conduta ao desenvolver o serviço público, de forma a garantir uma Administração Pública satisfatória no que diz respeito à satisfação do interesse público. Tão importante é a eficiência da conduta do agente público, que esta tornou-se um direito fundamental, arrolado no artigo 5º do texto constitucional, garantindo a todo e qualquer cidadão o direito à rápida tramitação processual.
Vale destacar que a eficiência deve ser observada em todos os setores da Administração Pública, no entanto, caso seja constatada sua violação, a conduta do agente público ineficiente incorrerá em imoralidade administrativa ou, se dolosa for, em improbidade administrativa.
Para constatar a eficiência do agente público, utiliza-se a avaliação de desempenho, que tem duas perspectivas. Primeiramente, funciona como um mecanismo inibidor de condutas ineficientes, obrigando o agente público a pautar suas condutas na eficiência. Além disso, a avaliação de desempenho tem o condão de retirar dos quadros da Administração pública todo e qualquer agente que atrase a execução dos serviços públicos, em decorrência de ineficiência.
Assim, como se verá adiante, se realizada a avaliação de desempenho e constatada a ineficiência do agente administrativo, há a previsão de aplicação de várias sanções, a serem utilizadas em cada caso.
O trabalho que ora se analisa tem o escopo, portanto, de demonstrar a importância do princípio da eficiência, bem como sua observância e aplicação através da avaliação de desempenho que, tendo resultados negativos, resultará em sanções ao administrador público.
1 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
Antes de qualquer consideração, é importante destacar que eficiência não se confunde com efetividade, nem com eficácia. Eficiência significa, o modo como a atividade será desempenhada, estando, portanto, diretamente atrelada à conduta do agente público. Eficácia, por sua vez, tem sentido instrumental, ou seja, tem relação com os instrumentos empregados pelo agente público. E, por fim, efetividade é voltada para os resultados obtidos pelo exercício da função administrativa. (CARVALHO FILHO, 2012)
Em decorrência de grande insatisfação social com a prestação dos serviços públicos, foi incluído no artigo 37 da Constituição Federal, por meio da EC nº 19/1998, o princípio da eficiência, segundo o qual, a atividade administrativa deve ser realizada com presteza, perfeição e rendimento funcional, buscando-se a produtividade e, principalmente , a redução dos gastos de dinheiro público. (CARVALHO FILHO, 2012).
Percebe-se, com a inclusão deste princípio, a transição do modelo de Administração burocrática, para o modelo de Administração gerencial, no qual prioriza-se, para a execução dos serviços públicos, os meios que atendam de forma mais satisfatória os interesses sociais. Como aponta Hely Lopes Meirelles (2012), o princípio da eficiência é o mais moderno princípio da função administrativa, haja vista que esta deve ser desempenhada obedecendo não somente o princípio da legalidade, mas também de forma a “alcançar resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e seus membros”.
É importante destacar também que o princípio da eficiência alcança não somente os serviços públicos prestados diretamente à sociedade. Ao contrário,
deve ser observado também em relação aos serviços administrativos internos das pessoas federativas e das pessoas a elas vinculadas. Significa que a Administração deve recorrer à moderna tecnologia e aos métodos hoje adotados para obter a qualidade total da execução das atividades a seu cargo, criando, inclusive, novo organograma em que se destaquem as funções gerenciais e a competência dos agentes que devem exercê-las.
Nas palavras de José dos Santos Carvalho Filho (2012),
Incluído em mandamento constitucional, o princípio pelo menos prevê para o futuro maior oportunidade para os indivíduos exercerem sua real cidadania contra tantas falhas e omissões do Estado. Trata-se, na verdade, de dever constitucional da Administração, que não poderá desrespeitá-lo, sob pena de serem responsabilizados os agentes que deram causa à violação.
Não restam dúvidas de que a eficiência é fundamental para uma satisfatória prestação de serviços públicos. Sabendo desta importância, a eficiência, após a EC nº 45/2004, passou a ser um direito com sede fundamental, arrolado no artigo 5º da Constituição Federal. Este direito manifesta-se através da “razoável duração do processo e os meios que garantam sua tramitação” (MEIRELLES, 2012).
Vale ressaltar o que observou José dos Santos Carvalho Filho (2012)
Com efeito, nenhum órgão público se tornará eficiente por ter sido a eficiência qualificada como princípio na Constituição. O que precisa mudar, isto sim, é a mentalidade dos governantes; o que precisa haver é a busca dos reais interesses da coletividade e o afastamento dos interesses pessoais dos administradores públicos. Somente assim se poderá falar em eficiência.
Por todo o exposto, restou evidente a grande importância que tem o princípio da eficiência no Direito Administrativo brasileiro. Cumpre destacar que não só a inclusão deste princípio na Constituição é importante, mas também a observância. Como já mencionado nas linhas acima, nenhum órgão público será eficiente pela simples inclusão do princípio da eficiência na Constituição. É necessário ir além e garantir que as condutas dos agentes administrativos sejam pautadas na eficiência.
Esta é uma forma, além das diversas outras existentes, capazes de consolidar a transição do modelo de Administração burocrática, para a Administração gerencial. Tamanha é a importância da observância ao princípio da eficiência, que criou-se a avaliação de desempenho, fundamental para coibir práticas ineficientes, bem como para que, sendo estas constatadas, o servidor público seja punido, podendo, até mesmo ser excluído dos quadros da Administração Pública. Essas questões serão observadas nos pontos a seguir.
2 CONTORNOS DA AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO COMO MODO DE GARANTIR O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA
O modelo burocrático, defendido por Weber, esteve presente no pensamento da sociedade e na forma estatal de governar no século XX. O modelo burocrático, segundo as diretrizes de Weber, garantiria o controle, organização e coordenação, de modo a profissionalizar a Administração Pública, em detrimento do clientelismo (ALBERNAZ, 2010). Os defensores enumeravam os benefícios do modelo burocrático em: “promover maior responsabilidade e impessoalidade, o que incorreria em igualdade de direitos e valorização das pessoas” (ALBERNAZ, 2010, p. 15). Ocorre, que com o passar do tempo, o modelo burocrático tratou de demonstrar suas falhas: um sistema de dominação autoritarista em que se destaca a hierárquica institucionalizada e que leva o engessamento do serviço público por causa da inibição da criatividade e senso crítico dos servidores (ALBERNAZ, 2010). Com o surgimento de ideias neoliberais, se deu o questionamento a cerca do papel estatal e um movimento questionador da estrutura do Estado, o que ocasionou mudanças, diante disso, surgiu a Administração Pública Gerencial. O novo modelo da administração estatal trouxe a desconcentração da execução de tarefas, o controle de resultados e a avaliação de desempenho.
“A avaliação de desempenho nada mais é que o processo em que se visa medir o quanto um empregado é capaz de produzir dentro da meta pré-estabelecida.” (ALBERNAZ, 2010, p. 25). A avaliação de desempenho surgiu como forma de representação do principio constitucional do princípio insculpido na Constituição Federal Brasileira a partir da Emenda Constitucional 19/98. Tal emenda afastou o instituto da estabilidade do servidor público, ratificando a continuidade do serviço público. O instituto da Avaliação de Desempenho, conforme define Edmir Netto de Araújo (2005, p. 134)
Seu objetivo é avaliar periodicamente, por critérios técnicos e supostos objetivos, as condições de aptidão, desenvolvimento funcional e a eficiência dos serviços pelo servidor. O perigo é que tais critérios objetivos se transformem em subjetivos, pessoais ou políticos, como tantas vezes já se viu em procedimentos de avaliação para promoções realizadas pela Administração.
Os servidores que exercem atividades exclusivas do Estado continuarão a ter estabilidade, mas eles estarão em risco, já que todos poderão perdê-la se constatados a desídia e a insuficiência de desempenho. O objetivo da Emenda 19/98 foi diminuir as deficiências que os Estados, a população e o serviço público sentia no tocante a Administração. Em relação ao conflito entre a estabilidade e o princípio da eficiência, este fica na esfera meramente conceitual, já que o legislador atribui a norma que daria eficácia ao princípio da eficiência o caráter de eficácia constitucional limitada. A reforma administrativa induz o servidor a produzir com qualidade, ao menos da esfera conceitual.
As regras que regem a Administração Pública são previamente compreendidas e sabidas pelo servidor, assim, este saberá a forma e o modo que deverá agir para garantir sua estabilidade. Para nenhum servidor a estabilidade será permanente e impossível de ser perdida, tanto os que estão em estágio probatório quanto àqueles que estão no serviço público há 10 anos, por exemplo. Isto impedirá que o servidor se acomode.
O que se esperava era que a lei fosse “um instrumento a mais de gestão para que o administrador público pudesse exercer o controle eficaz da qualidade e da agilidade dos servidores públicos.” (SALES, 2009, p.2). Ocorre que a Emenda Constitucional, do jeito que foi expressa, traz inúmeros contrassensos. Aquele que está apto a fazer a avaliação de desempenho do servidor é o superior hierárquico, este cargo, muitas vezes, é volátil e muda periodicamente, já que está sujeito a cargos comissionados, o que impede que seja feita uma análise certeira das condutas e produtividade do servidor público. A responsabilidade do superior hierárquico traz outros problemas, como, por exemplo, os critérios utilizados por este pode ser subjetivo e estranho à Administração Público, o que pode permitir que injustiças se perpetuem. O que se busca é que seja visto com cautela se existe uma separação, de fato, entre o profissional e o pessoal no condizente a avaliação periódica de desempenho. (CALDAS, 2011). Não quer dizer que a Avaliação Períodica de Desempenho esteja fadada ao insucesso ou que ela não tem efetividade em razão de quem é o responsável por fazer a avaliação, mas que a Emenda Constitucional foi descrita de forma em que cabe falhas e que ela necessita de uma regulamentação a fim de dar contornos mais claros e que propiciem a concretização do princípio da eficiência tendo por base a avaliação de desempenho.
3 RESPONSABILIDADE E SANÇÕES ADMINISTRATIVAS DECORRENTES DA VERIFICAÇÃO DE INEFICIÊNCIA DO SERVIDOR PÚBLICO ESTATUTÁRIO
A Administração Pública, sendo responsável pelo bom funcionamento da máquina estatal, deve se pautar em diversos princípios e regras, inclusive o da eficiência, foco deste artigo. A Constituição Federal e as leis específicas tratam dos direitos e deveres dos servidores públicos, para que executem suas tarefas sempre amparados pela legalidade e buscando a maior eficiência. Nesse sentido, Ruy Lima Cirne (2007) destaca as penas administrativas como forma de proteger a Administração Pública, garantindo a observância e cumprimento dos deveres estabelecidos na legislação. Amarílis Bocafoli (2010) completa que “sanção é a retribuição impingida como conseqüência da realização de ato ilícito, que atua como desvantagem ao infrator, visando, com isso, conferir eficácia à norma e impedir a realização de atos não desejados pelo grupo”.
A inobservância dessas normas pode levar o servidor a praticar ilícito Civil, Administrativo ou Penal, podendo inclusive a mesma conduta ser tipificada nos diferentes âmbitos, sendo estes independentes. O art. 124 da Lei 8.112/90 prevê que o servidor responderá administrativamente quando praticar ato comissivo ou omissivo no desempenho de seu cargo ou função, ou seja, quando desobedecer qualquer regra da legislação estatutária. Ocorre que a lei em comento não delineia precisamente tais condutas, sendo as mesmas por vezes demasiadamente genéricas, o que confere uma enorme carga de subjetividade e dificulta a identificação das mesmas. Nesse contexto, Maria Sylvia Zanella di Pietro (2010, p. 613) afirma que
Não há, com relação ao ilícito administrativo, a mesma tipicidade que caracteriza o ilícito penal. A maior parte das infrações não é definida com precisão, limitando-se a lei, em regra, a falar em falta de cumprimento dos deveres, falta de exação no cumprimento dos deveres, insubordinação grave, procedimento irregular, falta de incontinência pública (...). Isso significa que a Administração dispõe de certa margem de apreciação no enquadramento da falta dentre os ilícitos previstos na lei, o que não significa possibilidade de decisão arbitrária, já que são previstos critérios a serem observados obrigatoriamente.
O art. 127 da Lei 8.12/90 determina que as sanções passíveis de serem utilizadas são advertência, suspensão (que pode ser convertida em multa, de acordo com o art. 130, §2º, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão ou de função comissionada. O artigo seguinte afirma ainda que “Na aplicação das penalidades serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para o serviço público, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes funcionais”. Cabe ressaltar que a sanção pode ser aplicada até mesmo quando o servidor em questão não mais fizer parte da Administração Pública, devendo a mesma ser registrada no assento do servidor público (BOCAFOLI, 2010).
Para que os ilícitos administrativos sejam apurados e as sanções sejam aplicadas, necessário se faz a instauração de processo administrativo disciplinar ou do procedimento sumário de sindicância. De acordo com o art. 41 da Constituição, o processo administrativo será obrigatório sempre que a pena a ser aplicada for a perda do cargo. Além dessa hipótese, art. 146 da Lei 8.112/90 afirma ainda a obrigatoriedade de tal procedimento para a aplicação das penas de suspensão por mais de 30 dias, cassação de aposentadoria e disponibilidade e destituição de cargo em comissão. Tal processo deve ser realizado por comissões disciplinares, formada por servidores que não tenham relacionamento com o funcionário acusado tampouco com seu superior hierárquico, como forma de garantir a imparcialidade e sempre garantido o contraditório e a ampla defesa. Nos demais casos, não se verificando a imperatividade do procedimento administrativo, deverá ser aberta sindicância (DI PIETRO, 2010).
No tópico anterior viu-se acerca da avaliação de desempenho como forma de garantir que o funcionário público, após atingir a estabilidade, não se acomode e não cumpra com seu dever de eficiência. Nesse sentido, tal avaliação se tornou mais um mecanismo de averiguação do cumprimento dos deveres por parte dos servidores, bem como possibilitou a punição dos mesmos caso constatada alguma irregularidade. A avaliação de desempenho permite observar o comportamento de diversos funcionários que trabalhem nos mesmos cargos e sob as mesmas condições, como forma de se depreender um padrão mínimo esperado destes e conseguir identificar aqueles que estejam à baixo da “média”. No que tange à ineficiência, trata-se de conceito altamente subjetivo, o que dificulta ainda mais sua caracterização, devendo sempre ser levado em consideração as condições de trabalho do servidor, uma vez que, caso o Estado não propicie meios adequados para a realizações das atividades, impossível será cobrar a eficiência do servidor (BOCAFOLI, 2010).
Tendo em vista o conceito amplo de ineficiência, bem como a imprecisão da legislação administrativa ao tratar de seus ilícitos, o critério de ineficiência poderia se encaixar e diversas situações apresentadas nas leis. Nesse sentido, não há uma sanção específica a ser utilizada quando constada a falta de eficiência do servidor, pois esta teria vários “graus”. Assim, quando da instauração do processo disciplinar, a comissão seria responsável por apurar em qual situação fática a ineficiência poderia se encaixar e aplicar uma sanção correspondente ao caso concreto, podendo ser desde advertência desde a perda do cargo.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com a reforma da estrutura organizacional do Estado, ocorrida devido a mudança de pensamento e de ideologia – gestão burocrática para a gerencial- houve a introdução do princípio da eficiência no rol dos princípios explícitos da Administração Pública no artigo 37 da Constituição Federal. No cotejo da Administração Gerencial, o princípio da eficiência visa a transformação da forma de funcionamento da máquina estatal, reduzindo os custos tal como propiciando a regulação das atividades dos agentes públicos com o fim de garantir a Administração Pública e a sociedade maior celeridade na realização de seus fins.
Ainda tendo em vista a mudança do Estado burocrata para o Estado neoliberal, houve a edição da Emenda Constitucional 19/98 que mitigou a estabilidade do servidor público. O objetivo da Emenda foi diminuir as deficiências que a União, os Entes Federados e a própria população encontrava ao lidar com serviço público. Apesar de regulamentado na Constituição Federal, a avaliação de desempenho necessita de uma regulamentação para que fique claro e descrito as suas verdadeiras sanções e formas destas serem estabelecidas.
Os efeitos da avaliação de desempenho do servidor público estável dependerá ser for negativa ou positiva. Sendo negativa, o servidor passará por um procedimento administrativo onde terá direito ao contraditório e ampla defesa. Só a partir deste momento o servidor poderá receber algum tipo de sanção. Tendo em vista que a eficiência não tem conceito definido, há margem para interpretações diversas. Assim, a ineficiência do servidor pode ser encaixada em diferentes ilícitos trazidos pela legislação, a depender do caso concreto. Nesse caso, ao impor a sanção, deve-se observar o prejuízo causado pela conduta ineficiente do funcionário público. Portanto, a sanção a ser aplicada pode variar da mais leve, como a advertência, até a mais grave, que é a perda do cargo. Por tal sanção se vislumbra a necessidade de haver concursos públicos periódicos para oxigenar a Administração Pública.
REFERÊNCIAS
ALBERNAZ, Maria de Fátima Gonçalves. A avaliação de desempenho sob a ótica dos servidores da previdência social: o caso de Contagem/MG. 2010. 74 f. Monografia (Especialização em Negociação Coletiva) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Belo Horizonte. 2010. Disponível em: http://www.lume.ufrgs.br/handle/10183/40336. Acesso em: 08 nov. 2012.
ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005.
BOCAFOLI, Amarílis Inocente. Responsabilidade Administrativa dos funcionários públicos por ineficiência. São Paulo: USP, 2010. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, São Paulo, 2010. Disponível em: < www.teses.usp.br/teses>. Acesso em: 5 de novembro de 2012.
CALDAS, Igor Lúcio Dantas Araújo. A avaliação periódica de desempenho do servidor público estável. Efeitos do princípio da eficiência sobre o desempenho do servidor público. In: Âmbito Jurídico, Rio Grande, XIV, n. 87, abr 2011. Disponível em: <http://www.ambito-juridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=9259&revista_caderno=4>. Acesso em 08 nov. 2012.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 25. ed. rev. ampl. e atual. São Paulo: Atlas, 2012.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
LIMA, Ruy Cirne. Princípios de Direito Administrativo. 7. ed. revista e reelaborada por Paulo Alberto Pasqualini. São Paulo: Malheiros, 2007.
pdf. Acesso em: 08 nov. 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 38. ed. São Paulo: Malheiros.
SALES, Camilo Franco. O desligamento do servidor público estável por insuficiência de desempenho: regulamentar é preciso (art. 41, §1º, III, da Constituição Federal). 2009. Disponível em: http://www.iesb.br/ModuloOnline/Atena/arquivos_upload/ARTIGO_ENVIADO_AO_IESB