1 INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem por finalidade a padronização dos procedimentos administrativos para fins de pagamento da ajuda de custo por movimentação ao Bombeiro Militar (BM) do Estado do Rio de Janeiro.
A ajuda de custo tem como fato gerador principal a movimentação do BM com ou sem deslocamento da unidade onde serve.
Ao longo dos anos, com os crescentes investimentos que foram e estão sendo realizados no Estado do Rio de Janeiro (ERJ), a instituição Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de Janeiro (CBMERJ) viu-se obrigada a aumentar seu efetivo, do que, por via de consequência, fez com que o Alto-Comando da Corporação ampliasse suas estruturas administrativa e operacional.
Assim, tanto em virtude do aumento do efetivo, quanto da estrutura administrativa e operacional, houve um acréscimo no número de movimentações de militares, o que vem sendo realizado de forma constante para que seja assegurada a presença nas Organizações de Bombeiro Militar (OBM) e nas frações destacadas do efetivo necessário à eficiência da Corporação, além de realizar a manutenção do equilíbrio qualitativo e hierárquico das diversas OBM.
A cada movimentação de militar, uma vez preenchidos os requisitos legais, deve ser concedida a indenização para ajuda de custo de modo a permitir ao BM que, ao ser afetado por uma das modalidades de deslocamento, tenha a devida segurança jurídica e conforto para a sua instalação.
O mandamento legal primário acerca do tema é a lei de remuneração militar, lei estadual 279, de 26 de novembro 1979.
Não sendo competente a administração para realizar a modificação de leis ou regulamentos, deve esta empreender todos esforços administrativos possíveis de modo a realizar uma hermenêutica adequada a viabilizar a gestão com eficiência da coisa pública.
Assim, apesar do CBMERJ possuir hoje uma estrutura e um efetivo muito maior que em 1979, considerando que a lei estadual 279/79 foi recepcionada pela atual Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CR/88), deve a lei de remuneração ser interpretada e contextualizada de acordo com a nova realidade constitucional.
Surge, então, aos militares responsáveis pela análise e concessão da indenização, a necessidade de uma normatização adequada para que, quando movimentados, os Bombeiros Militares tenham clareza em saber se estão dentro das hipóteses elencadas pela lei e dispositivos infralegais.
Destarte, após verificar, pelas regras ordinárias de experiência, que, ao longo dos anos, diversos procedimentos foram adotados, sem que para tanto pudessem definir de forma lógica e precisa como e quando deve o militar requerer e receber a indenização, visa o presente trabalho propor solução para a padronização de procedimentos administrativos para fins de pagamento da indenização de ajuda de custo.
Para tanto, inicialmente, serão apresentados conceitos relacionados à ajuda de custo, em seguida serão demonstrados os procedimentos atuais do CBMERJ para concessão de pagamento de ajuda de custo por movimentação, em seguida será apresentado como a ajuda de custo é tratada no contexto de outras instituições, militares e civis, após será discutido se as movimentações por interesse próprio realmente não são de interesse público e, finalizando, porém antes da conclusão, será apresentada a forma adequada a ser adotada para os procedimentos administrativos para concessão da indenização na forma das legislações vigentes.
2 CONCEITOS E ESTATÍSTICAS ACERCA DA AJUDA DE CUSTO.
Os militares do Estado, denominação dada pela Emenda Constitucional (EC) n° 18, de 05 de fevereiro de 1998, conforme se observa na CR/88, são os integrantes dos Corpos de Bombeiros Militares e Polícias Militares dos Estados-Membros do Brasil.
No âmbito do Estado do Rio de Janeiro, os militares estaduais têm suas remunerações, basicamente, reguladas na lei estadual n° 279, de 26 de novembro de 1979.
Inserida na lei supracitada, nos artigos 20, parágrafo único, inciso II e nos artigos 31 ao 37, é a ajuda de custo apresentada como um dos direitos dos militares do Estado
Destarte, da leitura destes dispositivos, verifica-se, de plano, que a ajuda de custo possui natureza jurídica de indenização.
2.1 O QUE É INDENIZAÇÃO?
A lei de remuneração dos militares do Estado do Rio de Janeiro define indenização como sendo o quantitativo em dinheiro, isento até mesmo tributação, pago ao militar do Estado com a finalidade de ressarcir custos.
Assim, não deve ser interpretada como um acréscimo patrimonial e sim como um ressarcimento, uma devolução, aos custos empreendidos pelo militar quando movimentado pela administração e no interesse desta.
Neste sentido, o primeiro entendimento a ser apreendido é o de que todo o valor recebido pelo militar não poderá ser objeto de nenhum tipo de desconto, cumprindo, assim, ao próprio militar o papel de fiscalização quanto aos procedimentos de pagamento.
Concluindo, a lei 279/79 define ajuda de custo como sendo: “a indenização para custeio de despesas de viagem, mudança e instalação, exceto transporte, paga adiantadamente ao Policial Militar (PM) ou Bombeiro Militar, salvo seu interesse em recebê-la no local de destino”.
2.2 MOVIMENTAÇÃO: UM CONCEITO MAIOR QUE TRANSFERÊNCIA.
Atualmente, as movimentações dos Bombeiros Militares do Estado do Rio de Janeiro encontram-se regulamentadas pelo decreto estadual n° 4.581, de 24 de setembro de 1981, conhecido como Regulamento de Movimentações de Oficiais e Praças (RMOP).
Quando é trazido à baila o tema movimentação, a primeira ideia que se tem pré-constituída é a de que o militar foi transferido.
Contudo, não pode a administração se curvar ao coloquialismo de modo a pautar suas ações no atecnismo.
Neste sentido, define o artigo 5° do supracitado decreto, logo em sua cabeça, o conceito genérico de movimentação.
Ainda no mesmo diploma, no parágrafo 1°, do artigo 5°, o RMOP, elenca as espécies de movimentação bem como suas definições:
Decreto estadual n° 4.581, de 24 de setembro de 1981.
Art. 5° - Movimentação, para efeito deste Regulamento, é a denominação genérica de ato administrativo que atribui, ao Bombeiro Militar, cargo, situação, ou o destina a quadro, OBM ou fração de OBM.
§1° - A movimentação abrange as seguintes modalidades:
a – classificação;
b – transferência;
c – nomeação; e
d – designação.
1 – Classificação é a modalidade de movimentação que destina o Bombeiro Militar a uma OBM, como decorrência de promoção, reversão, exoneração, término de licença, conclusão ou interrupção de curso.
2 – Transferência é a modalidade de movimentação, de um Quadro para outro, de uma para outra OBM, ou, no âmbito de uma OBM, de uma para outra fração de OBM, destacada ou não, e que se efetua por iniciativa da autoridade competente ou a requerimento do interessado, sendo feita por necessidade do serviço ou por interesse próprio.
3 – Nomeação é a modalidade de movimentação em que se especifica o cargo a ser ocupado pelo Bombeiro Militar.
4 - Designação é a modalidade de movimentação de um BM para:
- realizar curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não ao CBERJ, no Estado, no País ou no Exterior;
- exercer cargo especificado, no âmbito da OBM;
- exercer comissões no Estado, no País ou no Exterior. (grifo nosso)
Destarte, fica claro que o conceito de movimentação é bem maior que o de transferência. Trata-se de uma relação de gênero e espécie.
É importante, ainda, enfatizar a espécie designação, pois, para fins de análise da concessão de ajuda de custo, a designação do militar para realizar curso ou estágio em estabelecimento estranho ou não ao CBMERJ, no Estado, no País ou no Exterior, poderá ensejar o pagamento da indenização.
Porém, atualmente, conforme pode ser observado da nota 149, do ano de 2009, publicada pela Diretoria Geral de Finanças do CBMERJ (DGF), tal espécie é compreendida como critério autônomo para concessão, destacado do critério genérico movimentação, elevando-se ao nível de gênero a referida espécie.
2.3 QUEM FAZ JUS?
O artigo 32, da lei estadual 279/79, elenca as hipóteses de concessão:
Art. 32 - O PM ou BM terá direito à ajuda de custo quando movimentado para:
I - cargo ou comissão cujo desempenho importe na obrigação de mudança de sede, com o desligamento ou não da Unidade onde serve, obedecido o disposto no art. 40 desta lei.
II - comissão superior a três e inferior a seis meses, cujo desempenho importe em mudança de sede, sem desligamento de sua Unidade, receberá na ida os valores previstos no art. 40 desta lei e na volta a metade daqueles valores.
III - por missão inferior ou igual a três meses, cujo desempenho importe em mudança de sede, sem transporte de dependente e sem desligamento da Unidade, receberá a metade dos valores previstos no art. 33 desta lei, na ida e na volta.
Neste sentido, fica vidente que o militar movimentado, dentro das hipóteses constantes dos incisos acima fará jus.
Contudo, há uma palavra comum em todos eles que será o fator determinante para que haja a concessão da indenização ao militar: sede.
Assim, considerando que todo procedimento acerca de ajuda de custo depende de tal definição, será dispensada a atenção devida ao seu significado.
2.4 O QUE É SEDE?
Surge, então, a necessidade de que seja compreendido o conceito de sede, haja vista ser o ponto de partida para que a administração possa, quando solicitada, conceder ou não a indenização ao Bombeiro Militar.
2.4.1 Sede, a fonte do problema.
O Art. 2°, VI, da lei estadual 279/79, traz em seu bojo o conceito legal de sede.
Tal conceito trouxe ao longo do tempo algumas dúvidas que refletem diretamente nos critérios de avaliação para que a ajuda de custo seja paga ou não ao militar quando movimentado.
Art. 2º - Para os efeitos desta lei adotam-se as seguintes conceituações:
[...]
VI - território do município, ou dos municípios vizinhos, quando ligados por frequentes meios de transporte, dentro do qual se localizam as instalações de uma Organização considerada, onde são desempenhadas as atribuições, missões ou atividades cometidas ao PM ou BM.
Do conceito de sede, surgem as principais divergências de entendimento na Corporação.
Ao longo dos anos já foi entendido que, para fins de identificação de sede, dever-se-ia ter por referência a OBM em que o militar estava servindo, o território do Comando Intermediário, atualmente denominado de Comando de Bombeiros de Área (CBA) e, até mesmo, os municípios propriamente ditos.
Nesta esteira, diante da experiência cotidiana na rotina de trabalho do autor no âmbito da Diretoria Geral de Finanças, verificam-se diversos questionamentos acerca das hipóteses de concessão.
A guisa de exemplo, diante da atual metodologia aplicada na Corporação, militares à disposição de um órgão externo ao CBMERJ em um determinado município, mesmo que em função de natureza de Bombeiro Militar, quando movimentado para outro município, também em natureza de Bombeiro Militar, não faz jus ao recebimento de ajuda de custo por movimentação.
Tal situação ocorre porque, apesar de ocorrer a mudança de sede destes militares, a metodologia aplicada atualmente pela corporação, norteada pela Nota da Diretoria Geral de Finanças de n°149/2009, em sua exposição de motivos afirma não haver tal direito.
Ainda exemplificando, um militar movimentado do Destacamento de Bombeiro Militar (DBM) de Santa Cruz (DBM 1/13), vinculado ao 13° Grupamento de Bombeiro Militar (GBM), localizado no bairro de Campo Grande, Cidade do Rio de Janeiro, para o destacamento de Mangaratiba (DBM 4/10), vinculado ao 10° GBM (Jardim Balneário, Cidade de Angra dos Reis) cuja distância entre ambos é de 24,2 quilômetros (Km), fará jus a indenização, haja vista sua movimentação não ter ocorrido dentro de um mesmo CBA.
Já o mesmo militar, caso tivesse sido movimentado para o destacamento da Gávea (DBM 2/1), vinculado ao 1° GBM (Humaitá, Cidade do Rio de Janeiro) cuja distância entre ambos é de 69,1 Km, portanto uma distância equivalente a quase 3 (três) vezes a intermunicipal, não faria jus a indenização, pois, conforme a nota supracitada, não houve mudança de CBA.
Apesar de parecer por um lado ser o diferencial quilométrico um fator de relevância, vez que se trata no primeiro caso de uma movimentação intermunicipal e o segundo caso intramunicipal, o legislador não concebeu a distância como elemento objetivo para concessão da indenização.
Assim, novamente exemplificando, um militar que é movimentado do Quartel do Comando Geral, localizado no centro do município do Rio de Janeiro, para o Quartel de Nova Iguaçu (4° GBM) não fará jus, haja vista a atual metodologia aplicada na Corporação não contemplar o pagamento da indenização sob a fundamentação de ter sido movimentado dentro da área metropolitana do Estado do Rio de Janeiro.
Em outra hipótese, um militar que é movimentado do 5° GBM (Campos dos Goytacazes) para o 21° GBM (Itaperuna) não fará jus, pois, apesar de ter mudado de sede, foi movimentado dentro da área de um mesmo CBA, o que, pela referida nota de boletim é fator excludente para concessão da indenização.
Do exposto, fica evidente a necessidade de os procedimentos administrativos sejam padronizados, dentro de uma razoabilidade e proporcionalidade, de modo que aos militares do CBMERJ sejam aplicados tratamentos isonômicos no que se refere à ajuda de custo por movimentação.
Nota-se, diante dos exemplos, que há a carência de normatização pelo Comando do CBMERJ com fins a nortear os procedimentos da DGF.
Nesta esteira, há de ser compreendido que sede é o território do município, ou dos municípios vizinhos, quando ligados por frequentes meios de transporte, dentro do qual se localizam as instalações de uma OBM.
2.4.2 Conceito legal de sede aplicado aos exemplos citados.
Diante do que foi exemplificado, originado dos questionamentos observados pelo autor no âmbito de suas atividades, há de ser pontuado alguns pontos com fins a padronizar o pagamento de ajuda de custo.
De plano, pela definição legal já se verifica que, independentemente do órgão em que o militar esteja lotado, não importando ser a natureza Bombeiro Militar ou não, caso requeira, não sendo, conforme o artigo 2°, inciso VI, da lei estadual 279/79, as “instalações de uma Organização considerada, onde são desempenhadas as atribuições, missões ou atividades cometidas ao BM” estará fora do conceito legal de sede.
Tal entendimento há de ser alcançado pois, a mesma lei de remuneração, no mesmo artigo 2°, define organização como OBM:
Art.2°: ...
[...]
I - Corporação - denominação dada à Polícia Militar e/ou ao Corpo de Bombeiros.
II - ...
III – Organização – denominação genérica abreviada de Organização Policial Militar ou de Bombeiro Militar, dada a Corpo de Tropa, Repartição, Estabelecimento ou a qualquer outra unidade administrativa ou operacional da Corporação.
Continuando, associando-se o conceito legal de sede com o recorte do mapa do Estado do Rio de Janeiro (seta preta no APÊNDICE A), conclui-se que, apesar da distância, Gávea e Santa Cruz são bairros do município do Rio de Janeiro e, portanto, pelo contexto legal, têm a mesma sede, do que, de forma rápida já se descarta a possibilidade de concessão.
Já a movimentação do militar do destacamento de Santa Cruz para o destacamento de Mangaratiba (seta vermelha do APÊNDICE A), em regra, mais uma vez ao observar o mesmo recorte mapa ensejaria a concessão, pois a sede do primeiro é a cidade do Rio de Janeiro e a do segundo o município de Mangaratiba e ambas as cidades não fazem divisa, o que, por si só, as desconfiguram como cidades vizinhas.
Há de ser notado que a estrutura administrativa do CBMERJ não pode se sobrepor à norma legal.
Assim, apesar de o militar ser deslocado de um destacamento a outro houve mudança de sede, não se confundindo sede no conceito legal com sede no conceito coloquial, como via de regra é denominado o grupamento a que o destacamento está vinculado administrativa e operacionalmente.
Já o militar que for movimentado do Quartel do Comando Geral (QCG) para o 4° GBM - Nova Iguaçu (seta amarela no APÊNDICE A), não fará jus a concessão da indenização, haja vista que apesar da mudança de sede, Rio de Janeiro (sede do QCG) e Nova Iguaçu são municípios vizinhos.
Além disso, como é de conhecimento do homem-médio fluminense, são estes municípios interligados por frequentes meios de transporte.
Concluindo os questionamentos exemplificativos, novamente associando-se recorte de mapa do Estado do Rio de Janeiro ao disposto na lei de remuneração, quando um militar é movimentado do 5° GBM (sede: município de Campos dos Goytacazes) para o 21° GBM (sede: cidade de Itaperuna), apesar de tal movimentação ocorrer dentro de um mesmo CBA, verifica-se que, em regra, não pode ser negado o direito pelo simples fato de estarem subordinadas as referidas unidades ao mesmo Comando Intermediário.
Uma vez sendo as referidas cidades vizinhas, conforme se observa do APÊNDICE 2, deve-se, mediante estudo prévio, ou declaração pessoal do requerente, sob as penas da lei, enquanto a Diretoria Geral de Finanças não possuir informações oficiais, nos casos em que não seja de amplo conhecimento geral, ser comprovado que tais municípios entre si não ligados por frequentes meios de transporte.
2.4.3 Sede: conclusão.
Diante do que se apresenta, fica evidente que o fator de primeira importância para que seja iniciada qualquer padronização quanto a indenização de ajuda de custo por movimentação é a absorção por parte da administração do conceito legal de sede.
Assim, cumpre ao administrador seguir a lei.
Quaisquer ações que sejam vinculadas a um aumento da teleologia legal ou restrição deve ser rechaçada de plano.
Destarte, conclui-se do exposto, até o presente, e do que consta do artigo 2°, em especial dos incisos I, III e VI, que sede, para fins de concessão ou não da indenização é o
2.5 DOMICÍLIO
Algumas legislações acerca do tema atribuem à mudança de domicilio o fator motivador ou influenciador para que seja concedida a ajuda de custo.
Contudo, quando for atribuído à tal requisito o fato gerador para concessão da indenização deve-se ter em mente que a lei ou seu regulamento terá que conter qual conceito de domicílio a ser empregado.
Caso assim não seja deve-se aplicar o conceito geral previsto no Código Civil (lei 10.406, de 10 de janeiro de 2002).
Nesta esteira, não se deve confundir residência com domicílio.
Residência, estando no mundo dos fatos, na forma do Código Civil, é elemento do domicílio, quando estabelecido o conceito de domicílio voluntário (Art. 70 - O domicílio da pessoa natural é o lugar onde ela estabelece a sua residência com ânimo definitivo).
Assim, para fins de conceituação de domicilio, deve ser trazido, também, o conceito de domicílio necessário, além do voluntário já mencionado.
Prevê o artigo 76 e seu parágrafo único da lei federal 10.406/02:
Art. 76. Têm domicílio necessário o incapaz, o servidor público, o militar, o marítimo e o preso.
Parágrafo único. O domicílio do incapaz é o do seu representante ou assistente; o do servidor público, o lugar em que exercer permanentemente suas funções; o do militar, onde servir, e, sendo da Marinha ou da Aeronáutica, a sede do comando a que se encontrar imediatamente subordinado; o do marítimo, onde o navio estiver matriculado; e o do preso, o lugar em que cumprir a sentença. (grifo nosso)
Logo, conclui-se que o militar tem seu domicílio necessário no local onde serve.
Diante disto, não se pode negar que todas as vezes que um militar é movimentado importa a ele a mudança de seu domicílio.
Face a necessidade de cumprimento da legalidade, do exercício de uma administração transparente e da celeridade aos processos, o conceito de domicílio deve ser definido na legislação específica de modo que não sejam emanadas dúvidas acerca do que se está exigindo para fins de concessão da indenização.
Deve, portanto, a administração pautar-se sempre na legalidade, não cabendo uma aplicação extensiva ou restritiva da norma.
2.6 CARGO, COMISSÃO E MISSÃO POSSUEM O MESMO SIGNIFICADO?
As legislações que tratam dos direitos e obrigações do militar do CBMERJ, quando interpretadas de forma sistêmica, apresentam explicitamente o significado de cargo e missão. Contudo o mesmo não ocorre com a comissão.
A comissão vem tratada em duas, das três, hipóteses de concessão de ajuda de custo sem que haja explicito o seu conceito.
Assim, o que é comissão para fins de concessão do direito a indenização?
O significado adequado vem insculpido no item 8, do artigo 2°, da revogada lei federal 5.787, de 27 de junho de 1972, que versava sobre a remuneração dos militares.
Assim, por comissão, deve ser entendido o exercício das obrigações que, pela generalidade, peculiaridade, duração, vulto ou natureza das atribuições não são catalogadas como posições tituladas em quadro de efetivo, quadro de organização, tabela de lotação ou dispositivo legal.
Ou seja, trata-se de uma condição especial que, por interpretação da lei estadual 279/79, fica claro se tratar de condição temporária.
Já quanto ao cargo e a missão, como já relatado, houve a preocupação do legislador em esclarecer.
Neste sentido, o artigo 2°, inciso VIII, da lei estadual 279/79 definiu missão.
Art. 2º - Para os efeitos desta lei adotam-se as seguintes conceituações:
[...]
VIII - missão - dever oriundo de ordem específica de comando, direção ou chefia;
Quanto ao conceito de cargo, o artigo 17 da lei estadual 880/85, de forma límpida, afirma que o cargo é um conjunto de atribuições, deveres e responsabilidades atribuídos a um Bombeiro Militar em serviço ativo.
Assim sendo, tais definições legislativas, bem como o que se expôs acerca do conceito de comissão, devem ser empregadas quando da análise dos pressupostos necessários ao deferimento ou indeferimento da indenização.
2.7 ESTATÍSTICAS – 2010 A 2013.
Dentre diversas atribuições da Diretoria Geral de Finanças, como pode ser observado na tabela produzida a partir da estatística constante de dados constantes do sítio eletrônico desta Diretoria (Tabela 1, do APÊNDICE C), com informações atualizadas até o dia 06 de setembro de 2013, os procedimentos solicitados de ajuda de custo no âmbito do CBMERJ ocorrem em elevado número.
Há de ser notado ainda que, apesar de não haver distinção viável a ser feita em tipos de ajuda de custo, como será adiante demonstrado, permanece a DGF/CBMERJ a realizar tal distinção.
Além disso, insta salientar que todos os processos contidos na estatística são de solicitação de pagamento, haja vista a Diretoria não ter em sua rotina a previsão de pagamento de ofício.
Ressalta-se que, da interpretação do referido dispositivo, a manifestação de vontade do militar deve ser para receber no local de destino e não para requerer no local de destino (Art. 31 - A Ajuda de Custo é a indenização para o custeio de despesas de viagem, mudança e instalação, exceto as de transporte, paga adiantadamente ao PM ou BM, salvo seu interesse em recebê-la no destino).
Assim sendo, é dever da administração, preenchidos os requisitos legais, independente de manifestação do militar, realizar o pagamento da indenização ao militar.