O Princípio da Eficiência e a Burocracia no Brasil.
O princípio da eficiência foi incluído na Constituição Federal pela Emenda Constitucional n° 19/1998. A partir de então, o art. 37 da Carta passou a figurar da seguinte forma:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (...).
(grifos nossos).
A referida inclusão refletiu, à época, um clamor social pela eficiência do Poder Público no Brasil, este que era (e ainda é) consagrado pela burocracia e lentidão com que trata os assuntos que lhes são afetos.
A bem da verdade, o Brasil, ao optar por um sistema jurídico excessivamente normatizado, acabou por fomentar a própria burocracia e, com isso, a ineficiência.
Existem, hoje, dentre os vários tipos normas (leis, decretos, portarias, instruções e orientações normativas, súmulas dos mais variados órgãos, pareceres vinculantes, etc.), milhares de regramentos, muitos destes ainda em vigor, mas sequer conhecidos (e muito menos aplicáveis na prática), e mais tantos que versam sobre o mesmo assunto que outros, ou até mesmo que tratam sobre temas inúteis, que não mereciam qualquer regramento.
A normatização excessiva no país acabou gerando um ciclo vicioso: muitas normas versam sobre quase todos os assuntos, os aplicadores e intérpretes da lei acabam vinculando-se a tais regramentos (que são vigentes e possuem força cogente), isso fomenta a burocracia, ela fomenta a ineficiência e esta, por sua vez, conclama a edição de mais normas. Expliquemos melhor.
A existência de um sem número de normas que regulam um sem número de situações põe em cheque o raciocínio do aplicador da lei no caso concreto.
O medo da responsabilização funcional pela violação da norma vigente afasta o bom senso, as situações jurídicas acabam sendo regidas pela extrema burocracia legal, o espaço de criação das soluções eficazes acaba dando azo ao estrito enquadramento legal e isso liquida qualquer tentativa criativa de solução do problema levado ao conhecimento do aplicador do direito (em qualquer das esferas), passando o caso concreto a ser tratado de acordo com o estritamente regulamentado, mesmo que o desfecho dado seja inimigo capital do bom senso esperado.
E não nos iludamos. A burocracia remonta ao próprio surgimento da República e vige até hoje, ao passo que a insatisfação com ela também remonta à mesma época, e também é um clamor da atualidade.
Ou seja, a burocracia sempre conviveu com o clamor da eficiência, e não há solução que baste quando o Poder Público opta pela cegueira voluntária ao tentar resolver essa antinomia.
A burocracia é tão grande, mas tão grande na nossa cultura, que até mesmo no intuito de desburocratizar o Brasil, clamando-se por mais eficiência no Poder Público, o legislador resolveu burocratizar a própria eficiência, fazendo-a ser tratada por Emenda Constitucional - a norma mais burocrática da nação, que só perde em formalidades de edição para a promulgação de uma nova Constituição Federal.
Só um país como o Brasil colocaria a eficiência como um postulado constitucional, acreditando que tal conduta adiantaria alguma coisa, quando nada mais significou do que a própria burocratização da desburocratização.
A influência da (ausência de) cultura na construção de um país ineficiente.
Hoje muito se diz sobre a importância da educação para o futuro dos jovens. Mas não é demais ir além e concluir que a cultura é muito mais importante do que a própria educação de base, intermediária ou superior.
Multiplicar o número de escolas, garantir a presença das crianças nas salas de aula, aumentar o número de universidades e, com isso, a quantidade de jovens no ensino superior, sim, tudo isso é importante, mas não tem a menor força para resolver o verdadeiro problema do brasileiro: a falta de cultura.
Cultura, na sua definição mais usual, significa:
Todo aquele complexo que inclui o conhecimento, as crenças, a arte, a moral, a lei, os costumes e todos os outros hábitos e capacidades adquiridos pelo homem como membro da sociedade" (Edward B. Tylor, citado por LARAIA, Roque de Barros. Cultura. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006).
Assim, quando falamos na cultura de uma sociedade, estamos falando da construção de tudo o que foi vivido ao longo dos anos, desde o surgimento daquela organização, o que inclui o conhecimento passado pelas gerações mais primitivas, as matrizes religiosas, as manifestações da arte, os regramentos das leis, da moral, das etiquetas, bem como a influência da própria educação da família (mais conhecida como “educação doméstica”), da escola e da própria globalização de informações - hoje muito mais influente do que num passado não muito distante.
Portanto, vemos que a cultura não se edifica de uma hora para outra, nem tampouco se modifica com a edição de leis.
Da mesma forma que ela se constrói ao longo dos anos, o seu processo de mudança de rumos ou mesmo de amadurecimento demanda bastante tempo e não se faz de maneira heterogênea na sociedade. A mudança de cultura de um povo pode ser assim definida quando há uma homogeneidade de pensamento em todas as classes sociais de uma nação, não necessariamente à unanimidade, mas desde que a manifestação evolutiva de um pensamento seja observada em todas as aglomerações de pessoas, independente de renda, raça ou grau de escolaridade.
Desta maneira, o valor que damos às manifestações de pensamento de alguns grupos, que a maioria das pessoas pode considerar como um “avanço cultural”, não representa nada além do que o surgimento de um “ponto de desconforto”, fundamentado na evolução particular daquele seguimento de indivíduos sobre um pensamento considerado retrógrado pelo mesmo grupo, evolução esta que pode ou não representar um futuro rompimento de um paradigma – vai depender da adesão homogênea, pelo resto da população, daquela sugestão até então particular (pertencente a um só grupo).
Um exemplo concreto de um pensamento particular que ainda não teve o condão de alterar a cultura do brasileiro é a dita “sustentabilidade ambiental”, tida usualmente como sendo um princípio
segundo o qual o uso dos recursos naturais para a satisfação de necessidades presentes não pode comprometer a satisfação das necessidades das gerações futuras, e que precisou do vínculo da sustentabilidade no longo prazo, um ‘longo prazo’ de termo indefinido, em princípio”.
[Sustentabilidade. suapesquisa.com. Página visitada em 13/05/2012. citado por http://pt.wikipedia.org/wiki/Sustentabilidade - acesso em 25/04/2014].
Em artigo de nossa autoria, sinalizamos que, no Brasil, a primeira manifestação da “sustentabilidade” como conhecemos hoje, se deu no ano de 1992, ou seja, há mais de 20 anos atrás.
No Brasil, o assunto somente começou a ser debatido em 1992, na Eco-92, um grande evento realizado no Rio de Janeiro, cujo objetivo era fazer um diagnóstico, um balanço dos usos dos recursos naturais pelas grandes nações mundiais, além de propor condutas que, livremente, as nações poderiam aderir ou não.
Em paralelo à Eco-92, diversas ONGs realizaram também o Fórum Global, que resultou na Declaração do Rio.
Além disso, na Eco-92 foi também assinada a Agenda 21, aprovada a Convenção sobre Biodiversidade e aprovada a Convenção sobre Mudanças Climáticas.
[LUNELLI, Rômulo Gabriel M.. A nova redação do Art. 3° da Lei 8.666/93 e outras políticas públicas sustentáveis. Jus Navigandi, Teresina, ano 18, n. 3778, 4 nov. 2013. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/25661>. Acesso em: 25 abr. 2014.]
Assim, em 1992 tivemos a primeira manifestação amplamente divulgada sobre o assunto. De lá para cá, várias políticas públicas foram implementadas, vários organismos da sociedade privada foram criados sobre o assunto, o tema foi inserido na grade de escolas e universidades, inclusive inúmeras leis de incentivo à sustentabilidade ambiental foram editadas.
Ou seja, fortes mecanismos de incentivo à mudança cultural conduziram a um pretenso rompimento do paradigma anteriormente estabelecido, mas, mensurando o resultado de todo este aparato, não podemos afirmar que houve mudança da cultura do brasileiro no que diz respeito ao aproveitamento sustentável dos recursos ambientais, já que, nos mais diversos grupos sociais do Brasil, não observamos a sustentabilidade como um princípio majoritário.
Mesmo amplamente esclarecidos sobre o assunto, os condomínios imobiliários (populares, de classe média ou mesmo de alto padrão) das grandes cidades, jamais implantaram a coleta seletiva de resíduos.
A maioria dos órgãos públicos (sobretudo os municipais e estaduais) não adotou ou não deu a devida importância à reciclagem, ao uso racional da água e da energia elétrica.
Grande parte da frota de veículos dos conglomerados urbanos continua nas ruas poluindo o ar, raras cidades implantaram um sistema minimamente aceitável de ciclovias ou mesmo incentivam o uso do transporte coletivo.
Mas não recai somente sob os ombros dos governantes a responsabilidade pela não implementação da cultura da sustentabilidade ambiental.
Como dito anteriormente, não obstante sejam alguns cidadãos conscientes da importância de cuidar do meio ambiente para o presente e para o futuro, tal manifestação está longe de se tornar algo inerente à nossa cultura, já que se resume a pequenos grupos, ainda heterogêneos, da nossa sociedade.
E, ainda que pareça absurdo para alguns, a maioria da população que reclama do Poder Público é a mesma que desperdiça água lavando as calçadas (porque ainda é um recurso barato no país), despeja lixo nas encostas ou deixa dejetos não biodegradáveis nas praias.
Ou seja, não obstante a força externa empreendida por alguns, a sustentabilidade ambiental não faz parte do nosso íntimo, assim como a eficiência não faz.
Portanto, o emprego dos termos “sustentabilidade ambiental”, “desburocratização” e “eficiência no serviço público” não podem, ainda, ser atrelados ao termo “cultura” no Brasil. Estão longe de fazer parte da nossa cultura.
E da mesma forma que, não obstante fazerem parte das manifestações de pensamento de um pequeno e evoluído grupo de pessoas, não exprimem a cultura do país, outros tipos de conduta também não o fazem. Vide, por exemplo, a repulsa à corrupção.
Ao acessar a mídia brasileira, seja ela impressa, online, televisiva ou do rádio, a impressão que temos é de que o povo brasileiro não tolera a corrupção e a desonestidade dos políticos.
No entanto, os mesmos políticos criticados, numa democracia com voto direto e secreto, são constantemente reeleitos pela população.
Pior do que isso. Exemplos diários de desonestidade da própria população (grande massa dela, diga-se de passagem) são observados quando as pessoas compram carteiras de estudante falsas para pagar meia-entrada nos cinemas, compram produtos falsificados ou presumidamente oriundos de crime ou, pasmem, saqueiam lojas.
Isso mesmo, durante as últimas greves da Polícia Militar em alguns estados, grupos de cidadãos comuns, teoricamente não-criminosos, foram filmados saqueando lojas, num verdadeiro clima de promoção.
O que mais chama atenção nessa situação é que foi a própria população que promoveu os saques (famílias inteiras, mães com seus filhos, crianças ajudando a carregar mercadorias).
E esse cidadão-saqueador é o mesmo reclama da corrupção, é o mesmo que condena os “funcionários fantasmas” no serviço público – mas que aceitaria ele próprio ganhar salário para não trabalhar -, é o mesmo que reclama do prefeito da sua cidade, mas que trocaria seu voto por um emprego para um parente ou mesmo por uma dentadura, cadeira de rodas ou por um saco de cimento.
Tudo isso nos leva a crer que não, a repulsa à corrupção não é uma cultura no Brasil. A cultura do brasileiro é a de levar vantagem momentânea em tudo, ainda que com desonestidade. Ou seja, a corrupção é reprovada pelo senso comum do cidadão médio, mas desde que não seja a sua própria corrupção – esta sim ele defende e tolera.
A insuficiência da minoria como modificadora da cultura da ineficiência: a necessidade da sanção.
Em todos os exemplos citados no tópico anterior, a “lei da vantagem” (também conhecida como o “jeitinho brasileiro”), a ausência de condutas ambientalmente sustentáveis, bem como a falta de eficiência no serviço público, são elementos da cultura brasileira, intrínsecos na genética do povo do nosso país.
E, não obstante reprovável por uma parcela da população, a mudança de cultura do cidadão brasileiro não vai acontecer, enquanto apenas a voz de uma minoria tentar fazer com que isso ocorra.
Mesmo com todo o acesso que temos aos vários tipos de mídia, mesmo podendo conhecer outras culturas através de viagens, reportagens e filmes, a mudança cultural de um ato reprovável não vem sem sanção por descumprimento.
Se temos uma população heterogênea e o país adotou determinadas diretrizes normativas que, diga-se de passagem, são quase idênticas às diretrizes de todos os países desenvolvidos do mundo, não podemos esperar que uma cultura construída desde o império vá mudar sem sanção.
A sanção é inerente ao comportamento do ser humano desde os primórdios, quando foram criadas as primeiras regras de conduta entre as tribos.
E não se está aqui a falar de mudança nas leis. Nossa legislação penal e contravencional contempla, praticamente, todas as condutas reprováveis que observamos na nossa sociedade. O que falta é cobrar que o cidadão adote o caminho da correição e executar a sanção correspondente ao descumprimento.
Não fossem as efetivas aplicações das sanções, até hoje não usaríamos cinto de segurança nos veículos, não declararíamos Imposto de Renda, não respeitaríamos os limites de velocidade, fumaríamos em locais fechados e alguns políticos ainda estariam nomeando parentes para cargos comissionados no Poder Público.
Se hoje o respeito a essas regras existem é porque, particularmente, as sanções foram efetivamente aplicadas aos descumpridores delas.
Em resumo, o que queremos afirmar é que, para que um mau elemento cultural seja abandonado ou modificado, é preciso sim que haja informação, ajuda da mídia, reprovação social, mas, sobretudo, aplicação efetiva da sanção correspondente à violação, que pode ser administrativa (multa, suspensão do direito) ou restritiva da liberdade (prisão).
A implementação do “princípio da eficiência” na cultura brasileira.
Como dito anteriormente, não diferente das outras manifestações da má-cultura brasileira, a ineficiência no serviço público não vai ser resolvida somente com incentivos da mídia, protestos e com a edição de leis (ou de emendas constitucionais).
Um conjunto de ações deve ser implementado, com vistas a tornar a eficiência, talvez em algumas décadas, algo inerente à nossa cultura.
Vimos que, nos exemplos pontuais citados acima, como o maior respeito aos limites de velocidade, o uso do cinto de segurança e a declaração ao Imposto de Renda, etc., foram utilizadas sanções eficazes (multas pesadas, cobradas e executadas). E deu certo.
E apesar de parecer ser mais abstrato do que estes casos, a implementação da cultura da eficiência no serviço público pode sim seguir o mesmo caminho.
Alguns governantes já utilizam ações que, mesmo não explicitamente, privilegiam a eficiência. Vejamos.
Quando uma prefeitura faz, de verdade, uma avaliação de estágio probatório (e não para inglês ver), quando efetivamente abre processos contra servidores ineficientes, quando paga verbas variáveis por produção aos seus servidores ou mesmo quando aplica e executa multas (sem negociata) a empreiteiras que atrasam a entrega de obras públicas, tudo isso valoriza o postulado da eficiência.
Imagine se o policial militar possuísse uma verba variável, a ser percebida por premiação a cada integrante de um batalhão que conseguisse reduzir o número de crimes na área de sua abrangência?
Imagine se o médico ganhasse por atendimento de pacientes, não somente pela quantidade, mas pela qualidade deles, onde um percentual considerável do seu salário fosse decorrente de avaliação da própria população que ele atendeu?
Imagine se os advogados públicos (procuradores da União, dos estados e dos municípios) pudessem receber um prêmio percentual pelos valores que eles conseguissem recuperar para os cofres públicos, gerando economia?
Imagine se o juiz ganhasse por processo julgado e fosse premiado pela eficiência, demonstrando ter rendimento maior do que os seus colegas que estejam em situação similar de carga/complexidade trabalho?
Tudo isso poderia ser implementado sem a menor necessidade de qualquer emenda à Constituição. Aliás, tudo isso já é implementado, independente de constar o princípio da eficiência na Carta Magna, mas num movimento ainda muito tímido, em alguns pouquíssimos lugares do país.
No entanto, para que a eficiência seja assimilada como cultura do nosso povo, iniciando-se pelo serviço público, é preciso que os governantes realmente queiram enfrentar os “trabalhadores”, aplicando-lhes remuneração variável por produtividade.
A quem interessaria que isso não ocorresse? Com certeza, aos maus servidores, aos parasitas do serviço público. E o primeiro que fosse às ruas protestar contra isso, poderia encabeçar a lista dos que, sem sombra de dúvida, não merecem estar no serviço público. Afinal, o servidor eficiente não temeria a essas avaliações.
Mas, como já frisamos, essas ações apenas fortaleceriam o ambiente para que a eficiência pudesse chegar mais perto de alçar-se ao posto de elemento cultural.
Como dito, para que a eficiência vire uma cultura, é necessário que os governantes efetivamente queiram comprar essa briga com seus prestadores de serviço (servidores e empresas contratadas), e não temam a impopularidade de terem contra si, contra o seu capital eleitoral, uma gama de aproveitadores.
Assim, a inserção da eficiência na nossa sociedade depende de ações efetivas, corajosas, independentes e impopulares, e não da positivação constitucional.
Emendar a Constituição Federal para inserir a eficiência como um postulado a ser seguido pela nação, com certeza, atende apenas à necessidade de dar uma pacificação social à opinião pública, sem que isso represente, jamais, uma efetiva inserção deste costume na nossa cultura.
Ao contrário do que se imagina, normatizar demais gera um efeito reverso. Dá a sensação de que o que não está normatizado está liberado. Essa é a única conseqüência que o excesso de positivismo nos traz.
Para qualquer país que sabe se organizar enquanto sociedade, uma Constituição Federal com apenas um artigo bastaria:
“Art. Único: todos os cidadãos devem agir com bom senso, regrando-se pelo bem comum. O resto está subentendido”.
Será que um dia atingiremos este nível de maturidade?