EVOLUÇÃO HISTÓRICA E APLICABILIDADE DA RESPONSABILIDADE CIVIL NO DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO
Lumma Dantas de Santana
UNIVERSIDADE TIRADENTES
5º PERÍODO DO CURSO DE DIREITO
e-mail: lumma.dantas@hotmail.com
SUMÁRIO: 1 INTRODUÇÃO; 2 CONCEITO; 2.1 ELEMENTOS; 3 PERÍODO SUBJETIVISTA; 4 PERÍODO OBJETIVISTA; 5 EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO; 6 JURISPRUDENCIAS; 7 CONCLUSÃO; REFERÊNCIAS
RESUMO: O presente artigo tem como escopo analisar o histórico da responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro e sua evolução bem como as teorias que surgiram ao longo do tempo e ainda o seu caráter objetivo e subjetivo. Para tanto, é imprescindível fazer uma análise do diversos textos constitucionais, da doutrina, do Código Civil e da jurisprudência, que nem sempre foram unos em seus entendimentos. Por fim, conclui-se que a regra constitucional é de que o Estado é objetivamente responsável pelo dano ou prejuízo causado a terceiro em virtude de seus atos administrativos. Tratando-se de atos legislativos ou judicias, a administração fica sujeita à responsabilidade subjetiva, o que impõe a comprovação de culpa por parte do agente público, havendo ainda hipóteses de exclusão de tal obrigação.
PALAVRAS CHAVE: Histórico; Responsabilidade Civil; Dano; Prejuízo; Culpa; Agente público.
1 INTRODUÇÃO
A responsabilidade civil da Administração mesmo não estando normatizada sempre teve espaço como um princípio do Direito, mas o Brasil nem sempre expressou interesse em respeitar isso visto a demora para inclui-la em seu ordenamento jurídico.
Nota-se uma grande evolução desde meados do século XIX, onde o Estado não tinha qualquer resquício de responsabilidade diante dos atos administrativos realizados por seus agentes, a chamada Teoria da Irresponsabilidade, até os dias de hoje, onde o Estado é diretamente responsável pelos danos causados, bem como os seus realizadores.
A teoria da Responsabilidade com culpa surgiu com o estabelecimento do Estado de Direito, trazendo consigo a ideia de que o Estado seria responsável pelo que os atos gestão tivessem intenção de causar, já os atos de império não concorriam dessa maneira, visto que eram tidos como atos decorrentes do poder soberano.
Não atendendo o interesse dos administrados, e também deixando vago o direito de indenização, a teoria da Responsabilidade com culpa deu espaço para a manifestação da teoria da Culpa Administrativa, que era pautada na falta de serviço público ou na sua má realização, cabendo no entanto a vítima comprovar a culpa da Administração.
Sendo evidente que o Estado é mais forte que o lesado, seria de difícil comprovação a culpa da Administração, o que fez brotar a Teoria da Responsabilidade Objetiva, a qual incide sobre a ocorrência do fato lesivo, bastando que a vítima comprove o nexo causal entre o fato e o dano, tornando a situação equilibrada diante do poder que o Estado tem e a fragilidade do lesado.
Ante o exposto, diante da obrigação do Estado em arcar com os danos decorrentes de seus atos administrativos, tem-se a Teoria do Risco Administrativo, que reflete no dever do Estado indenizar pelo ato lesivo que a vítima sofreu em consequência da falta ou da má realização do serviço.
Sendo assim, torna-se claro que a Administração no Brasil passou de um estágio de irresponsabilidade pelos danos causados por seus atos, para um de responsabilidade objetiva. Importante frisar o Direito de regresso da Administração contra o funcionário público, caso reste comprovada a culpa exclusiva deste, seja por negligencia, imprudência, ou imperícia.
2 CONCEITO
O conceito de responsabilidade civil da administração pode ser delimitado o como dever do Estado de indenizar terceiros por danos causados em virtude de atos administrativos derivados da atuação de seus agentes públicos não sendo necessário que se comprove a culpa ou o dolo. Pensamento de Hely Lopes Meirelles:
“Responsabilidade civil da Administração é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. É distinta da responsabilidade contratual e da legal.” (MEIRELLES, 2013, p.737)
Uma discussão é estabelecida quanto ao termo Responsabilidade Civil da Administração e Responsabilidade Civil do Estado, como é popularmente conhecida. Hely Lopes Meirelles compreende que o primeiro termo seria mais adequado pelo fato da responsabilidade emergir de atos administrativos, em sentido contrário, Maria Silvya Zanella Di Pietro, entende que o segundo termo seja mais adequado, visto que o Estado é pessoa jurídica, dotada de personalidade jurídica passível de direitos e deveres de ordem civil.
Seguindo a linha de Di Pietro, temos que responsabilidade civil: É “[...]à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.” (DI PIETRO, 2012, p. 698).
2.1 ELEMENTOS
A Responsabilidade civil conta com elementos essenciais: Dano; Ação ou omissão da Administração; Existência de nexo causal entre o dano e a ação ou omissão administrativa; Ausência de causa excludente da responsabilidade estatal.
A ocorrência do dano configura-se quando resta comprovada a lesão ao ofendido seja em seu caráter pessoal ou físico, abrangendo assim o dano patrimonial, o dano emergente, o lucro cessante e o dano moral.
A ação ou omissão caracteriza-se com a conduta do agente de forma dolosa ou culposa, ocorrendo omissão apenas quando o agente tinha o dever de agir.
O nexo causal consiste na relação existente ente o dano e a ação ou omissão por parte da Administração. Para que seja possível responsabilizar o agente pela ação ou omissão, o dano deve decorrer de uma delas.
As causas excludentes de responsabilidade tornam o ato ilícito impunível, desse modo será impossível assumir obrigação da qual não se é punido.
3 PERÍODO SUBJETIVISTA
O primeiro marco desta fase é a Constituição Imperial de 1824, que trazia em seu artigo, 178, XXIX, o seguinte texto: "os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticadas no exercício das suas funções, e por não fazerem efetivamente responsáveis os seus subalternos". A referida carta, adotou a Teoria da Irresponsabilidade do Estado na qual a Administração não seria sujeito ativo de atos ilícitos, tão somente os seus agentes, que a título de dolo ou culpa deveriam ter-lhe imputada um sanção em decorrência do dano causado.
Em seguida, a Constituição de 1891, teve em seu artigo 82, texto análogo ao da anterior, dispondo que: “Os funcionários públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões em que incorrerem no exercício de seus cargos, assim como pela indulgência ou negligência em não responsabilizarem efetivamente os seus subalternos”.
Com o advento do Código Civil de 1916 e seu exposto artigo 15: “As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano”, tem-se o primeiro texto legal que versa sobre a Teoria da Culpa, que admite a responsabilização da Administração diante dos danos causados em virtude de seus atos administrativos. Sobre este artigo, o pensar de Hely Lopes Meirelles é no sentido de que a culpa deve ser comprovada para que possa cair sobre o Estado a obrigação de indenizar.
A respeito do direito regressivo que o Estado tem ao indenizar o lesado de requerer do agente público causador do dano de forma dolosa a referida indenização, esclarece José dos Santos Carvalho Filho:
[...] No tema da responsabilidade civil do Estado existem duas relações jurídicas diversas- uma que liga o lesado ao Estado e outro que vincula o Estado a seu agente. Essa ultima relação é a que consubstancia o direito de regresso do Estado [...] CARVALHO FILHO, 2012, p. 578.
Tal artigo teve fundamental importância, pois dirimiu os conflitos deixados pelos textos constitucionais supracitados, pois não deixou dúvidas sobre a existência da responsabilidade civil do Estado, em contrapartida deixou dúvidas e complicações para o lesado, que teria o ônus de comprovar a culpa da Administração o que já restou comprovado uma imensa dificuldade. Fazendo-se assim, de suma importância a leitura do artigo 159 do referido código: “Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano”.
Surgiu também no período subjetivista com o advento da Constituição de 1934 a chamada responsabilidade solidária, no intuito de que a Administração e o funcionário público seriam de forma solidária responsáveis pelo dano causado a terceiro. Vide o artigo 171:
“Art. 171. Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda Nacional, Estadual ou Municipal por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.
§ 1°. Na ação proposta contra a Fazenda Pública, e fundada em lesão praticada por funcionário, este será sempre citado como litisconsorte.
§ 2°. Executada a sentença contra a Fazenda, esta promoverá execução contra o funcionário culpado.”
No mesmo diapasão temos o artigo 158 da Constituição de 1937, que trazia o seguinte texto: “os funcionários públicos são responsáveis, solidariamente, com a Fazenda Nacional, Estados e Municípios, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício de seus cargos.” Note-se que, a ideia de responsabilidade solidária exclui a necessidade da ação de regresso, pois o funcionário público responderia pelo dano em conjunto com a Fazenda Pública.
4 PERÍODO OBJETIVISTA
Com o nascimento da Constituição de 1946 nota-se de forma límpida o aparecimento do caráter objetivo na legislação brasileira como é claramente expresso no artigo 194: “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros.
Parágrafo único. Caber-lhe-á ação repressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes”. Desta forma, mantem-se o princípio da responsabilidade direta do Estado e desaparece o aspecto da solidariedade, cabendo ao funcionário responder somente quando culpado em sede de ação regressiva.
Mais uma vez fazendo referência a ação regressiva, esta esteve disciplinada pela Carta Maior de 1967 em seu artigo 105, e manteve-se no mesmo artigo na Emenda Constitucional de 1969, dispondo que: “As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros”. Responsabilizando subjetivamente o agente público, dizia seu parágrafo único que: “Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo”.
Na atual Constituição, temos o art. 37, § 6º:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:”
“§ 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.”
Fazendo uma análise mais profunda no citado parágrafo, entende-se por pessoas jurídicas de direito público aquelas que integram a Administração Pública seja a direta ou indireta. No tocante as pessoas jurídicas de direito privado, somente aquelas atuantes no serviço público podem responder civilmente. As empresas públicas e as sociedades de economia mista respondem desde que estejam prestando serviço público e consoante a Súmula nº 39, do STJ: “Prescreve em vinte anos a ação para haver indenização, por responsabilidade civil, de sociedade de economia mista”. Aquelas que exploram atividade econômica não estão obrigadas e sua responsabilidade é idêntica à das empresas privadas, sendo subjetiva e dependente da comprovação de culpa.
Seguindo o exame do parágrafo, compreende-se por agente a pessoa física que realiza função pública, destacando que para fins de responsabilidade objetiva, esse agente não pode estar desempenhando função pública de forma voluntária.
De forma inovadora, a atual Constituição traz a responsabilidade objetiva das pessoas jurídicas de direito privado que prestam serviço público adequando assim a responsabilidade civil da Administração aos dias de hoje, visto que muitos dos atos administrativos são realizados por terceiros em nome do Estado.
O novo Código Civil instituído pela Lei 10.406 de Janeiro de 2002 tratou do tema em seu artigo 43 da seguinte forma: “As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.” O referido Código, em par com a atual Constituição, admite a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de Direito Público interno e concretiza a Teoria do Risco Administrativo que de forma branda aborda a Teoria do Risco Integral e concebe o direito de regressão por parte da Administração em face do agente que cometeu o ato lesivo.
Nota-se que a responsabilidade civil da Administração vive em evolução constante e um marco importante foi a Lei no 10.744, de 9 de outubro de 2003, que permite a União arcar com prejuízo de terceiros decorrentes de atos terroristas, guerra e afins, que ocorram no Brasil ou no exterior, contra aeronaves brasileiras que estejam a serviço do Brasil ou operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excetuando as empresas de táxi aéreo.
5 EXCLUDENTES DE RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO
Como em quase todo o direito brasileiro existem exceções, haverá situações que excluirão a responsabilidade civil da Administração. Quais sejam, o caso fortuito, força maior, ambos no art. 393 do Código Civil de 2002, estado de necessidade e o agente ou terceiro que agiu com culpa exclusiva.
O caso fortuito consiste numa atividade humana que confere resultado lesivo alheio a vontade do agente, não sendo suficiente que se comprove o caso fortuito, cabendo ao Estado arcar com o onus probandi.
A força maior trata-se de um fenômeno da natureza o que torna a Administração inapta a impedi-lo o que evidencia a desobrigação de indenizar, já que o resultado ocorreu de um fato imprevisível e não de um ato administrativo.
O estado de necessidade é visto perante situações de perigo iminente que não foi provocado pelo agente, como por exemplo situações que se fazem necessárias em nome do interesse público e sua supremacia.
Quando da culpa exclusiva do agente ou terceiro verifica-se quebrado o nexo causal entre o dano e a ação lesiva o que inibe o dever de responsabilidade civil da Administração. Não restando causa excludente a chamada culpa concorrente, onde o agente e a Administração de maneira conjunta agem de forma a causar o dano, incorrendo dessa maneira também o abuso do agente que não será responsabilizado sozinho.
6 JURISPRUDENCIAS
A jurisprudência atua de maneira a facilitar o entendimento dos tribunais a cerca do atual regime jurídico que versa sobre responsabilidade civil, vide os exemplos a seguir.
“Constitucional. Administrativo. Responsabilidade civil do Estado. Morte de detento no interior de estabelecimento prisional. Matéria de fato. Súmula 279 do STF. I - Decisão monocrática que negou seguimento ao recurso extraordinário por reconhecer a necessidade de exame de matéria de fato (Súmula 279 do STF), bem como porque o acórdão recorrido decidiu a causa de acordo com a jurisprudência da Corte. II - Inexistência de novos argumentos capazes de afastar as razões expendidas na decisão ora atacada, que deve ser mantida. III - Agravo regimental improvido (STF, RE-AgR 45618, Rel. Ministro Ricardo Lewandowski, 1ª Turma, DJ 23/06/2006).”
“O § 6º do artigo 37 da Magna Carta autoriza a proposição de que somente as pessoas jurídicas de direito público, ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos, é que poderão responder, objetivamente, pela reparação de danos a terceiros. Isto por ato ou omissão dos respectivos agentes, agindo estes na qualidade de agentes públicos, e não como pessoas comuns. Esse mesmo dispositivo constitucional consagra, ainda, dupla garantia: uma, em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público, ou de direito privado que preste serviço público, dado que bem maior, praticamente certa, a possibilidade de pagamento do dano objetivamente sofrido. Outra garantia, no entanto, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional se vincular. (RE 327.904, Rel. Min. Carlos Britto, julgamento em 15-8-06, DJ de 8-9-06).
7 CONCLUSÃO
Esta pesquisa buscou entender através de uma análise histórica em torno do ordenamento jurídico brasileiro a evolução da responsabilidade civil da Administração no Direito Brasileiro e o processo pelo qual a legislação pátria passou até chegar a atual situação. Nota-se que a linha seguida é a da responsabilidade objetiva baseada na teoria do risco administrativo, onde somente se faz importante analisar a culpa para interpor o direito de regresso. Quanto ao agente público que age com abuso ao exercer suas funções, isso não exclui a culpa da Administração que continua a ser diretamente responsável pelo ato lesivo causado por aquele.
Diante das evidências verifica-se a importância da responsabilidade civil da Administração para com o seus administrados, agindo com respeito e de forma amigável fazendo com que o direito do cidadão seja exercido e o dano causado pela Administração reparado em favor daquele que sofreu as suas consequências lesivas.
REFERENCIAS
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo Brasileiro. 40ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2013.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 25ª ed. São Paulo: Atlas, 2012.
BRASIL. Constituição Federal. Brasília: Senado Federal, 1988. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao24.htm> Acesso em: 22 de mai. 2014
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm> Acesso em: 22 de mai. 2014
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