A par da conceituação legal expressa do denominado “poder de polícia”, que, como sabido, está contida no artigo 78 da Lei nº 5.172/66 (Código Tributário Nacional)[1], é preciso perscrutar também os atributos e características que conformam esse poder e garantem o seu fundamento de validade.
A doutrina brasileira, em regra, aponta três atributos característicos do exercício do poder de polícia – comuns a boa parte dos atos administrativos em geral –, quais sejam: discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade.
A discricionariedade no exercício do poder de polícia significa que a Administração dispõe de certa liberdade de atuação, podendo valorar a oportunidade e conveniência da prática do ato e da graduação das sanções aplicáveis, bem como estabelecer o motivo e o objeto, respeitados os limites legais. Apenas a finalidade do ato de polícia, tal como a de qualquer ato administrativo, constitui requisito sempre vinculado, traduzindo-se na proteção de algum interesse público. A discricionariedade, portanto, é legítima desde que o ato de polícia administrativa se contenha dentro dos parâmetros da lei e da margem de opções conferida ao administrador.
Nesse ponto, a doutrina[2], de forma acertada, ressalta que, conquanto a discricionariedade seja a regra no exercício do poder de polícia administrativa, poderá o ato ser vinculado se a respectiva norma legal de regência estabelecer o modo e a forma de sua realização, vinculando a atuação administrativa a seus preceitos. Nessa situação, a autoridade só poderá praticar validamente o ato atendendo a todas as exigências da correspondente lei.
Já em relação ao atributo da autoexecutoriedade, implica dizer que a Administração Pública possui a prerrogativa de decidir e executar sua decisão por seus próprios meios, sem necessidade de intervenção judicial. Dito de outro modo, é a faculdade atribuída à Administração de impor diretamente as medidas ou sanções de polícia administrativa necessárias à repressão da atividade lesiva ao interesse coletivo que ela pretende coibir, independentemente de prévia autorização do Poder Judiciário.
A ressalva que se faz quanto à autoexecutoriedade do poder de polícia diz respeito apenas às multas decorrentes do seu exercício, as quais somente podem ser executadas pela via judicial, assim como as demais prestações pecuniárias devidas pelos administrados à Administração[3].
O terceiro e último atributo do poder de polícia, a coercibilidade, caracteriza-se pela imposição coativa das medidas adotadas pela Administração, que, diante de eventuais resistências dos administrados, pode se valer, inclusive, da força pública para garantir o seu cumprimento. Significa, pois, que todo ato de polícia administrativa é imperativo, ou seja, de observância obrigatória pelo particular.
No que se refere ao fundamento e finalidade, Odete Medauar assevera que o poder de polícia administrativa visa “propiciar a convivência social mais harmoniosa possível, para evitar ou atenuar conflitos no exercício dos direitos e atividades dos indivíduos entre si e ante o interesse de toda a população”[4].
Hely Lopes Meirelles, por seu turno, resume a fórmula que congrega o fundamento e finalidade do poder de polícia administrativa nos seguintes termos:
A razão do poder de polícia é o interesse social e o seu fundamento está na supremacia geral que o Estado exerce em seu território sobre todas as pessoas, bens e atividades, supremacia que se revela nos mandamentos constitucionais e nas normas de ordem pública, que a cada passo opõem condicionamentos e restrições aos direitos individuais em favor da coletividade, incumbindo ao Poder Público o seu policiamento administrativo.[5]
Por último, ainda em relação aos traços definidores do poder de polícia administrativa, importa destacar o referente à competência para o seu exercício, que pertence, em princípio, ao ente federativo a quem a Constituição Federal atribuiu o poder de regular a matéria. Desse modo, pode-se afirmar, ainda que de forma bastante simplificada, que os temas de interesse nacional submetem-se às normas e ao policiamento administrativo da União, ao passo que os assuntos de interesse regional subordinam-se à regulamentação e à polícia estadual e as matérias de interesse local ficam sujeitas às regras e ao policiamento municipal.
De fato, a par do atributo de ser imposta coercitivamente pela Administração, Ruy Cirne Lima destaca também, como elementos característicos do poder de polícia, a possibilidade de abranger genericamente as atividades e propriedades e emanar privativamente de autoridade pública[6]. Nessa perspectiva, tem-se que seria, a rigor, nulo o ato de polícia se praticado por agente de pessoa federativa desprovida da competência constitucional para regular a matéria e, por conseguinte, para impor a restrição.
Não obstante tal assertiva, a doutrina e a jurisprudência admitem a distinção entre poder de polícia originário e delegado, matéria, contudo, que repercute na questão da delegabilidade do referido poder, objeto ainda de controvérsia no ordenamento brasileiro.
[1] “Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interêsse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de intêresse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos. (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966)
Parágrafo único. Considera-se regular o exercício do poder de polícia quando desempenhado pelo órgão competente nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder.”
[2] Por exemplo: MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 138. ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 14ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p. 181.
[3] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 140.
[4] MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012, p. 371.
[5] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p. 135.
[6] CIRNE LIMA, Ruy. Princípios de direito administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 306.
Bibliografia:
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 14ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.
CIRNE LIMA, Ruy. Princípios de direito administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2007.
MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. 16ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 35ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2009.