A nossa Constituição Federal é majoritariamente classificada pela doutrina e pelos Tribunais como rígida e deve obedecer determinadas regras predeterminadas para a sua reforma.
Nesse sentido, dentre as diversas limitações para a referida reforma, encontramos a limitação formal subjetiva. Ou seja, somente algumas personalidades podem deflagrar o processo legislativo.
Vejamos quem são eles:
“Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.”
Mais uma vez: entre as limitações ao Poder Constituinte Derivado Reformador, encontramos a limitação subjetiva acima – somente eles podem iniciar o procedimento de alteração da Carta Magna –, e “havendo proposta de emenda por qualquer pessoa diversa daquelas taxativamente enumeradas, estaremos diante de vício formal subjetivo, caracterizador da inconstitucionalidade.” (LENZA, 2011, P. 525).
De todo modo, a CF não deixa claro sobre quais matérias cada proponente pode deflagrar o processo legislativo; simplesmente enumera um rol taxativo de autoridades que podem fazê-lo.
É aí que está o problema. O Poder Legislativo vem se utilizando dessa artimanha para promulgar Emenda à Constituição sem a iniciativa e sem a participação do Chefe do Poder Executivo sobre matérias que não são materialmente constitucionais e que teriam de obedecer à iniciativa do Presidente ou Governador.
Observemos as matérias que são de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo:
“Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II - disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI;
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva.”
Diferentemente das emendas constitucionais – as quais, desde que preservada a iniciativa, podem tratar, em regra, de qualquer assunto (observadas as limitações materiais) –, a Constituição Federal elencou um rol de matérias que somente podem ser propostas pelo Chefe do Poder Executivo.
Em outras palavras, “algumas leis são de iniciativa privativa de determinadas pessoas, só podendo o processo legislativo ser deflagrado por elas, sob pena de se configurar vício formal de iniciativa, caracterizador da inconstitucionalidade do referido ato normativo.” (LENZA, 2011, P. 494)
Além disso, importante salientar que “as hipóteses previstas na Constituição Federal de iniciativa reservada do Presidente da República, pelos princípios da simetria e da separação de Poderes, devem ser observadas em âmbito estadual, distrital e municipal, ou seja, referidas matérias terão de ser iniciadas pelos Chefes do Executivo (Governadores dos Estados e do DF e Prefeitos), sob pena de se configurar inconstitucionalidade formal subjetiva.” (LENZA, 2011, P. 495)
Assim, as regras de iniciativa reservada ao Presidente da República, de acordo com o princípio da simetria, mutatis mutandi deve ter observância obrigatória no âmbito dos Estados, DF e Municípios.
Pois bem, diante do exposto acima, o Poder Legislativo, sabendo que não pode deflagrar o processo legislativo de determinadas leis, cuja iniciativa está reservada ao Chefe do Poder Executivo, resolve seguir caminho tortuoso para alcançar fim contrário aos ditames da Constituição Federal: deflagram o processo legislativo de Emenda à Constituição – o qual sequer há a participação do Presidente/Governador.
Fazendo isso, os membros do referido Poder Legislativo logram alcançar o fim pretendido: legislar, via reforma da Constituição, sobre matéria que não poderiam.
Neste ponto, chegamos à inexorável questão: como compatibilizar estes preceitos de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo com as propostas de emenda à Constituição (as quais são de iniciativa concorrente, ou seja, não possuem iniciativa reservada)?
Podemos observar que não estamos, no presente caso em análise, diante de uma limitação expressa ao Poder Constituinte Derivado Reformador, mas sim de uma limitação implícita. Ou seja, existem regras claras de como o processo legislativo deve ocorrer. E essas regras não podem, por óbvio, serem subvertidas. As regras do jogo não podem ser alteradas para se chegar a resultado diverso.
Ou seja, é caso evidente de tentativa de contornar norma expressa, sendo isso incabível: “A existência de limitação explícita e implícita que controla o Poder Constituinte derivado-reformador é, igualmente, reconhecida por Pontes de Miranda, Pinto Ferreira e Nelson de Souza Sampaio, que entre outros ilustres publicistas salientam ser implicitamente irreformável norma constitucional que prevê as limitações expressas (CF, art. 60), pois, se diferente fosse, a proibição expressa poderia desaparecer, para, só posteriormente, desaparecer, por exemplo, as cláusulas pétreas. Além disto, observa-se a inalterabilidade do titular do Poder Constituinte derivado-reformador, sob pena de também afrontar a Separação dos Poderes da República.” (MORAES, 2011, p. 693-694)
Assim, no que pertine às emendas à Constituição, quando a matéria a ser legislada não for materialmente constitucional, será imprescindível a observância da iniciativa do Chefe do Poder Executivo com o intuito de afastar eventual burla que venha a ocorrer ao processo legislativo.
O Supremo Tribunal Federal tem estado atento a este tipo de prática. Inclusive recentemente no julgamento da ADI 2654, ocorrido no dia 13/08/2014, quando aplicando precedentes da Corte, declarou inconstitucional a “Emenda Constitucional estadual nº 24-AL, de iniciativa parlamentar, que alterou o art. 203, da Constituição do Estado de Alagoas, ao introduzir um representante indicado pela Assembléia Legislativa na composição do Conselho Estadual de Educação, bem como ao regular o processo de escolha dos respectivos membros.” (<http://www.stf.jus.br/portal/pauta/verTema.asp?id=12111>)
Vejamos alguns precedentes que nortearam o entendimento da Corte e que possuem as mesmas razões de decidir:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES MILITARES DO ESTADO DE RONDÔNIA. PROJETO ORIGINADO NA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I - À luz do princípio da simetria, a jurisprudência desta Suprema Corte é pacífica ao afirmar que, no tocante ao regime jurídico dos servidores militares estaduais, a iniciativa de lei é reservada ao Chefe do Poder Executivo local por força do artigo 61, § 1º, II, f, da Constituição. II - O vício formal não é superado pelo fato de a iniciativa legislativa ostentar hierarquia constitucional. III - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 148-A da Constituição do Estado de Rondônia e do artigo 45 das Disposições Constitucionais Transitórias da Carta local, ambos acrescidos por meio da Emenda Constitucional 56, de 30 de maio de 2007.
(ADI 3930, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/2009, DJe-200 DIVULG 22-10-2009 PUBLIC 23-10-2009 EMENT VOL-02379-02 PP-00310)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EMENDA CONSTITUCIONAL QUE DISPÕE SOBRE REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS DO ESTADO DE MATO GROSSO. PROJETO ORIGINADO NA ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. VÍCIO RECONHECIDO. VIOLAÇÃO À RESERVA DE INICIATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. EXISTÊNCIA, TAMBÉM, DE VÍCIO DE INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. LIMITE ÚNICO. SUBSÍDIOS DE PARLAMENTAR LIMITADO AO DOS DESEMBARGADORES. VINCULAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS. IMPOSSIBILIDADE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. I - A iniciativa de lei que disponha sobre o regime jurídico dos servidores públicos é reservada ao Chefe do Poder Executivo local por força do artigo 61, § 1º, II, c, da Constituição Federal. II - Não se aplica o limite único fixado no § 12, do art. 37, da Constituição Federal, aos subsídios dos Deputados Estaduais e Distritais e dos Vereadores conforme estabelece esse mesmo dispositivo. A lei local impugnada não faz a referida ressalva. III - É vedada a vinculação de quaisquer espécies remuneratórias, para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, nos termos do art. 37, XIII, da Constituição Federal. IV - Ação direta julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade da Emenda Constitucional 54, de 26 de agosto de 2008, que modificou o art. 145, §§ 2º e 4º, da Constituição do Estado de Mato Grosso.
(ADI 4154, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 26/05/2010, DJe-110 DIVULG 17-06-2010 PUBLIC 18-06-2010 EMENT VOL-02406-02 PP-00246)
Ação direta de inconstitucionalidade. Artigo 245 da Constituição do Estado do Paraná. Vinculação de receitas obtidas judicialmente da União ao pagamento de débitos judiciais do Estado. Ofensa ao regramento constitucional dos precatórios. Vício formal. Iniciativa legislativa do chefe do Poder Executivo. Vinculação orçamentária. Confirmação da liminar. Procedência da ação. 1. O preceito atacado cria forma transversa de quebra da ordem de precedência dos precatórios ao efetivar a vinculação das receitas obtidas com indenizações ou créditos pagos ao Estado pela União ao pagamento de débitos de idêntica natureza. Não encontra amparo constitucional a previsão, porquanto seria instalada, inevitavelmente, uma ordem paralela de satisfação dos créditos, em detrimento da ordem cronológica. Impossibilidade de regramento da matéria por norma de hierarquia inferior. Precedentes. 2. O dispositivo da Constituição do Estado do Paraná, ao efetuar vinculação de receita de caráter orçamentário, qual seja, a obtida do ente central por recebimento de indenizações ou de outros créditos, incorre em vício de natureza formal, uma vez que a Carta Política exige que a iniciativa legislativa de leis com esse conteúdo seja do chefe do Poder Executivo. Precedentes. 3. Ação julgada procedente.
(ADI 584, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/03/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-070 DIVULG 08-04-2014 PUBLIC 09-04-2014)
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MILITARES. REGIME JURÍDICO. INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. Emenda Constitucional 29/2002, do estado de Rondônia. Inconstitucionalidade. À luz do princípio da simetria, é de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo estadual as leis que disciplinem o regime jurídico dos militares (art. 61, § 1º, II, f, da CF/1988). Matéria restrita à iniciativa do Poder Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar. Precedentes. Pedido julgado procedente.
(ADI 2966, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2005, DJ 06-05-2005 PP-00006 EMENT VOL-02190-01 PP-00178 LEXSTF v. 27, n. 319, 2005, p. 77-81 RTJ VOL-00194-01 PP-00171)
Percebe-se, portanto, que a jurisprudência do STF tem sido bastante combativa às tentativas de burla aos ditames constitucionais.
Em verdade, não se pode fazer tábula rasa dos princípios constitucionais, notadamente o Princípio da Separação dos Poderes, que, no regime democrático, serve para emprestar equilíbrio aos Poderes Constituídos, garantido pelo sistema de check and balances – o qual fora consagrado no Direito americano. Por outro lado, também, a limitação implícita que impossibilita a alteração das limitações expressas foi reconhecida e consagrada.
Acrescente-se ainda que “a própria natureza do poder constituinte de reforma impõe-lhe restrições de conteúdo. É usual, nesse aspecto, a referência aos exemplos concebidos por Nelson de Souza Sampaio, que arrola como intangíveis à ação do revisor constitucional: a) as normas concernentes ao titular do poder constituinte, porque este se acha em posição transcendente à Constituição, além de a soberania popular ser inalienável; b) as normas referentes ao titular do poder reformador, porque não pode ele mesmo fazer a delegação dos poderes que recebeu, sem cláusula expressa que o autorize; e c) as normas que disciplinam o próprio procedimento de emenda, já que o poder delegado não pode alterar as condições da delegação que recebeu.” (MENDES, 2010, p. 305)
Enfim, Alexandre de Moraes arremata: “a iniciativa das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação de poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local” (MORAES, 2011, p. 674)
Concluindo, para conferir eficácia clara às regras de iniciativa no que compete ao processo legislativo, o intérprete-mor da CF entende que, quando a matéria a ser legislada não for materialmente constitucional, é imprescindível a observância da iniciativa do chefe do Poder Executivo com o intuito de afastar eventuais burlas que venham a ocorrer por parte do Poder Legislativo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
MENDES, Gilmas; COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. São Paulo: Saraiva, 5ª Edição, 2010.
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. São Paulo: Atlas, 27ª edição, 2011.
LENZA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. São Paulo: Saraiva, 15ª Edição, 2011.
STF, ADI 2966, Relator(a): Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 06/04/2005, DJ 06-05-2005 PP-00006 EMENT VOL-02190-01 PP-00178 LEXSTF v. 27, n. 319, 2005, p. 77-81 RTJ VOL-00194-01 PP-00171.
STF, ADI 584, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Tribunal Pleno, julgado em 19/03/2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-070 DIVULG 08-04-2014 PUBLIC 09-04-2014.
STF, ADI 4154, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 26/05/2010, DJe-110 DIVULG 17-06-2010 PUBLIC 18-06-2010 EMENT VOL-02406-02 PP-00246.
STF, ADI 3930, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 16/09/2009, DJe-200 DIVULG 22-10-2009 PUBLIC 23-10-2009 EMENT VOL-02379-02 PP-00310.
STF, http://www.stf.jus.br/portal/pauta/verTema.asp?id=12111. Acesso em 15 de agosto de 2014.