Há certas coisas esdrúxulas que somente ocorre no Brasil; uma delas é este apêndice, ou, constituição paralela, denominado ADCT – Atos das Disposições Constitucionais Transitórias que, como o próprio nome diz, serviria para medidas transitórias em face de uma mudança radical de governo que passa do regime militar para um governo democrático com presidente civil, portanto, não tem existência indefinida, mas, de curto prazo, como no dicionário Aurélio: “de pouca duração, que passa; passageiro e efêmero, transitivo”.
Esse ADCT – Ato das Disposições Constitucionais já fôra objeto de 23 (vinte e três) emendas constitucionais, agora aguardando a 24ª (vigésima quarta) que prorroga os benefícios tributários da Zona Franca de Manaus até 2073, ao acrescentar o art. 92-A ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT.
A Zona Franca de Manaus tem sua previsão, até então, no artigo 40 do ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que prevê a sua duração por 25 (vinte e cinco) anos a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, tendo sido criada pelo Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967 para estabelecer uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, no interior da Amazônia com a finalidade de criar um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento.
Isso porque nos idos de 1960 havia uma campanha no exterior para internacionalização da Amazônia por entender haver incapacidade do Brasil em ocupá-la e uma crise econômica dada à decadência da borracha e juta amazônica. O Decreto-Lei nº 288, de 28 de fevereiro de 1967 isentou as mercadorias estrangeiras que entrarem na Zona Franca de Manaus do II – Imposto de Importação e do IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados e, os produtos montados ou fabricados nesta área com suas saídas para o território nacional com seus impostos reduzidos.
O Decreto nº 7.212, de 15 de junho de 2010 – atual RIPI – Regulamento do Imposto sobre Produtos Industrializados – ratificam essa isenção:
Isenção
Art. 81 São isentos do imposto:
I os produtos industrializados na Zona Franca de Manaus, destinados, ao seu consumo interno, excluídos as armas e munições, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis de passageiros;
II os produtos industrializados na Zona Franca de Manaus, por estabelecimentos com projetos aprovados pelo Conselho de Administração da Superintendência da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA, que não sejam industrializados pelas modalidades de acondicionamento ou reacondicionamento, destinados à comercialização em qualquer outro ponto do território nacional, excluídos as armas e munições, fumo, bebidas alcoólicas e automóveis de passageiros e produtos de perfumaria ou de toucador, preparados ou preparações cosméticas, salvo quanto a estes (Posições 33.03 a 33.07 da TIPI) se produzidos com utilização de matérias-primas da fauna e flora regionais, em conformidade com processo produtivo básico; e
III os produtos nacionais entrados na Zona Franca de Manaus, para seu consumo interno, utilização ou industrialização, ou ainda, para serem remetidos, por intermédio de seus entrepostos, à Amazônia Ocidental, excluídos as armas e munições, perfumes, fumo, automóveis de passageiros e bebidas alcoólicas, classificados, respectivamente, nos Capítulos 93, 33 e 24, nas Posições 87.03 e 22.03 a 22.06 e nos Códigos 2208.20.00 a 2208.70.00 e 2208.90.00 (exceto o Ex 01) da TIPI.
Art. 82 Os bens do setor de informática industrializados na Zona Franca de Manaus por estabelecimentos com projetos aprovados pelo Conselho de Administração da SUFRAMA são isentos do imposto na forma dos incisos I e II do art. 81, desde que atendidos os requisitos previstos neste artigo.
Então, essas disposições que deveriam ser transitórias, regulando temporariamente determinada matéria até que a norma constitucional possa atingir sua plenitude, nada tem de temporário, ou, transitório, revelando-se verdade norma paralela à própria Constituição, como demonstra José Afonso da Silva:
As normas das disposições transitórias fazem parte integrante da Constituição. Tendo sido elaboradas e promulgadas pelo constituinte, revestem-se do mesmo valor jurídico da parte permanente da Constituição. Mas seu caráter transitório indica que regulam situações individuais e específicas, de sorte que, uma vez aplicadas e esgotados os interesses regulados, exaurem-se, perdendo a razão de ser, pelo desaparecimento do objeto cogitado, não tendo, pois, mais aplicação no futuro.
Exemplo típico é a regra constante do art. 1º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal: “O Presidente da República, o Presidente do Supremo Tribunal Federal e os membros do Congresso Nacional prestarão o compromisso de manter, defender e cumprir a Constituição, no ato e na data de sua promulgação”. Foi aplicada. Sua eficácia transitória operou-se completamente. Esgotou-se. Não é mais norma jurídica, mas simples proposição sintática com valor meramente histórico. Assim são, em geral, todas as que figuram no Ato das Disposições Transitórias. Muitas já se esgotaram. Outras vão se esgotando aos poucos.
São normas que regulam situações ou resolvem problemas de exceção. Por isso, os autores entendem que de seus dispositivos não se pode tirar argumento para interpretação da parte permanente da Constituição. De uma solução excepcional para situações excepcionais seria absurdo extrair argumentos para resolver situações e problemas de caráter geral e futuros. A mesma doutrina, porém, entende que o inverso é racional e logicamente recomendável: na dúvida quanto à interpretação e aplicação de dispositivos das disposições transitórias, deve o intérprete recorrer ao disposto na parte permanente da Constituição, pois aqui se encontram os critérios e soluções que normalmente – e para um futuro indefinido e um número também indefinido de casos e situações – a Constituição oferece como regra geral (Silva, José Afonso – Aplicabilidade das Normas Constitucionais – Malheiros Editores – 5ª edição – São Paulo – 1998).
As leis números 10.637, de 30 de dezembro de 2002, e 10.833, de 29 de dezembro de 2003 também aprovaram a isenção ou redução de carga tributária para as pessoas jurídicas industriais estabelecidas na Zona Franca de Manaus, decorrente da venda de produção própria, consoante projeto aprovado pelo Conselho de Administração da Superintendência da Zona Franca de Manaus – SUFRAMA.
Assim, a emenda constitucional de revisão nº 1, de 1º de março de 1994 acrescentou os artigos 71, 72 e 73 ao ADCT; a EC nº 2, de 25 de agosto de 1992 tratando do plebiscito sobre a forma de governo; a EC nº 10, de 04 de março de 1996 alterando os arts. 71 e 72 do ADCT, que foram introduzidos pela EC de Revisão nº 1, de 1º de março de 1994; a EC nº 12, de 15 de agosto de 1996, acrescentando o art. 74 ao ADCT, que autoriza a União a instituir a Contribuição Provisória sobre Movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza Financeira; a EC nº 14, de, de 12 de setembro de 1996, dando nova redação ao art. 60 do ADCT; a EC nº 17, de 22 de novembro de 1997, que altera os dispositivos dos arts. 71 e 72 do ADCT; a EC nº 21, de 18 de março de 1999, prorrogando e alterando a alíquota da CPMF de que trata o art. 74 do ADCT, e que fôra objeto da ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.031-5, de 03 de outubro de 2002; a EC nº 27, de 21 de março de 2000, que acrescenta o art. 76 ao ADCT, instituindo a desvinculação de arrecadação de impostos e contribuições sociais da União; a EC nº 29, de 13 de setembro de 2000, para assegurar recursos mínimos para financiamento de ações e serviços públicos de saúde; a EC nº 30, de 13 de setembro de 2000, acrescentando o art. 78 ao ADCT, que trata de pagamento de precatórios judiciários; a EC nº 31, de 14 de dezembro de 2000, que trata do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza; a EC nº 37, de 12 de junho de 2002 que acrescenta os arts. 84, 85, 86, 87 e 88 ao ADCT; a EC nº 38, de 12 de junho de 2002, que acrescenta o art. 89 ao ADCT, incorporando os Policiais Militares do extinto Território Federal de Rondônia aos Quadros da União; a EC nº 40, de 29 de maio de 2003, alterando o caput do art. 52 do ADCT; a EC nº 41, de 19 de dezembro de 2003, que trata do art. 17 do ADCT.
A EC nº 42, de 19 de dezembro de 2003, alterando disposições do Sistema Tributário Nacional – STN; a EC nº 53, de 19 de fevereiro de 2006, dando nova redação ao art. 60 do ADCT; a EC nº 54, de 20 de setembro de 2007, acrescenta art. 95 ao ADCT, assegurando o registro nos consulados de brasileiros nascidos no estrangeiro, matéria tratada no artigo 12 da Constituição Federal de 1988; a EC nº 56, de 20 de dezembro de 2007, prorroga o prazo do caput do art. 76 do ADCT; a EC nº 57, de 18 de dezembro de 2008, convalidando os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento de Municípios, matéria que deveria ser tratada no art. 30 da Constituição Federal; a EC nº 59, de 11 de novembro de 2009, acrescentando o § 3º ao art. 76 do ADCT reduzindo percentual da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino; a EC nº 60, de 11 de novembro de 2009, alterando o art. 89 do ADCT para dispor sobre o quadro de servidores civis e militares do extinto Território Federal de Rondônia; a EC nº 62, de 09 de dezembro de 2009, acrescentando o art. 97 ao ADCT, tratando de pagamento de precatórios pelos Estados, Distrito Federal e Municípios e, agora a EC nº 83, de 05 de agosto de 2014, acrescentando o art. 92-A ao ADCT, para prorrogar até 2073 os benefícios tributários da Zona Franca de Manaus.
São 28% (vinte oito por cento) de todas as emendas constitucionais promulgadas desde 05 de outubro de 1988, tratando de matérias transitórias, que deveriam regular temporariamente determinada matéria, até a constituição atingir sua plenitude, o que não é razoável, passados 26 (vinte e seis) anos.
Já o artigo 34, § 8º do ADCT – Ato das Disposições Constitucionais Transitórias estabeleceu que, se no prazo de sessenta dias contados da promulgação da Constituição, não fosse editada Lei Complementar que disciplinasse o ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, os Estados e o Distrito Federal regulariam a matéria, por meio de convênio nº 66, de 14 de dezembro de 1988:
Art. 34 O sistema tributário nacional entrará em vigor a partir do primeiro dia do quinto mês seguinte ao da promulgação da Constituição, mantido, até então, o da Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda nº 1, de 1969, e pelas posteriores.
§ 8º Se, no prazo de sessenta dias contados da promulgação da Constituição, não for editada a lei complementar necessária à instituição do imposto de que trata o art. 155, *I, “b”, os Estados e o Distrito Federal, mediante convênio celebrado nos termos da Lei Complementar nº 24, de 07 de janeiro de 1975, fixarão normas para regular provisoriamente a matéria (* texto corrigido pela EC nº 3, de 17 de março de 1993, para constar “art. 155, II, da Constituição Federal”).
Essa competência transitória dada aos Estados e ao Distrito Federal para regular por convênio a matéria, inclusive o Convênio nº 66, de 14 de dezembro de 1988, perderam a eficácia pela Lei nº 87, de 13 de dezembro de 1996, bem como o art. 8º, I da Lei nº 24, de 07 de janeiro de 1975, regulada pela Constituição de 1967:
Art. 8º A inobservância dos dispositivos desta Lei acarretará, cumulativamente:
I a nulidade do ato e a ineficácia do crédito fiscal atribuído ao estabelecimento recebedor da mercadoria (ver art. 155, II, § 2º, I da Constituição Federal de 1988);
Matéria pacífica nos tribunais superiores e sumulada no Superior Tribunal de Justiça, visto não ser dado à legislação complementar autorização para desafiar a matéria do art. 155, II, § 2º, I da Constituição Federal
Súmula nº 509: É lícito ao comerciante de boa-fé aproveitar os créditos de ICMS decorrentes de nota fiscal posteriormente declarada inidônea, quando demonstrada a veracidade da compra e venda (STJ – Superior Tribunal de Justiça – 26/03/2014).
Por fim, e rapidamente, a Resolução nº 13, de 25 de abril de 2012 passou a dar tratamento diferenciado aos produtos importados, tributando-os com a alíquota de 4% (quatro por cento) na primeira operação interestadual, contraposta em prejuízo de vários artigos da Constituição Federal de 1988, entre estes o Princípio da Reserva Legal, conforme inciso I e § 6º do artigo 150 da Constituição Federal de 1988 e, de competência legislativa conforme art. 48, I do mesmo diploma, para atender ao poder econômico, no entanto, o mesmo Senado Federal no PLS nº 130, que trata a mesma matéria, no parecer do Senador Luiz Henrique nos coloca a pérola:
“O objeto da Proposição insere-se na órbita do direito tributário e financeiro, que figura entre as matérias de competência da União, conforme o art. 24, I, da Constituição Federal. Já o art. 48, I, da Carta Magna afirma que cabe ao Congresso Nacional dispor sobre essas matérias, com a sanção presidencial”.
Demonstrando a conveniência e casuísmo da Resolução nº 13, de 25 de 25 de abril de 2012. Não são esses problemas de um único setor, mas, de toda a sociedade brasileira.