O País possui três esferas executivas, a federal, a estadual e a municipal, todas ligadas entre si; no entanto, cada uma possui um território de atuação e para isso é definida a competência de cada esfera para legislar sobre um determinado assunto, a fim de evitar conflitos de legislações.
Cada esfera executiva determina dentro de sua competência quais serão os órgãos responsáveis pelo planejamento e execução de políticas necessárias ao desenvolvimento sustentável.
Quando se faz a distinção nas três esferas de poder, é sempre necessário lembrar que em determinadas situações apenas uma esfera é competente para regulamentar, mas em outras situações os três entes possuem competência comum para legislarem.
Assim, este capítulo tem por finalidade examinar as atribuições e o funcionamento dos Conselhos Municipais de Meio Ambiente, com foco principal num estudo de caso das atas do Conselho Municipal de Meio Ambiente do Município de Imigrante/RS. Por isso, inicialmente serão identificadas as competências da União, dos Estados e depois dos Municípios, para, então, trabalhar o estudo de caso.
1. COMPETÊNCIA DA UNIÃO
O artigo 22 da Constituição Federal relaciona os conteúdos de competência exclusiva da União para legislar sobre águas, energia, jazidas, minas e demais
recursos minerais, indígenas e atividades nucleares, os quais todos possuem uma relação ligada ao meio ambiente.
Nesse sentido, Granziera (2011, p. 89) expõe que:
[...] é possível afirmar que, na formulação das normas sobre as matérias objeto do art. 22, há que se considerar tanto a regra do art.170, que condiciona a ordem econômica à proteção ambiental, como o art. 225, que dispõe sobre meio ambiente. Essa relação obrigatória por força constitucional é o que se denomina de ‘transversatilidade’ do meio ambiente nos vários setores produtivos, de acordo com os riscos de impactos e as soluções encontradas. Há, pois, que incluir, na elaboração das normas relativas aos temas elencados no art. 22, o fator ambiental.
Assim, não basta apenas analisar o art. 22 da Carta Magna, mas também os arts. 170 e 225 do mesmo diploma.
Séguin (2002, p. 209), quando trata da competência ambiental, cita que a matéria ambiental “torna-se complexa pela pluralidade e abrangência do tema, sendo que alguns tópicos ambientais são privativos da União, como a questão da energia nuclear e outros são concorrentes, como a saúde pública”.
Pelo fato, de se tratar de uma complexidade tão abrangente, deve-se levar em consideração o princípio da predominância dos interesses, assegurado na Constituição Federal, para ser aplicado na repartição das competências, como defende Fiorillo (2004, p.67):
Na repartição de competências legislativas aplica-se o princípio da predominância dos interesses, de modo que à União caberão as matérias de interesse nacional, aos Estados, as de interesse regional, enquanto aos municípios tocarão as competências legislativas de interesse local. Essa é a regra norteadora da repartição de competências. Todavia, em algumas matérias, em especial no direito ambiental, questões poderão existir não só de interesse local, mas também regional ou, até mesmo nacional.
Por ser, tão ampla, a matéria ambiental está bastante repartida pela Constituição Federal, como salienta Antunes (2005, p. 73):
As competências legislativas em matéria ambiental estão bastante repartidas pela Constituição Federal, sendo certo que tanto a União, como os Estados-Membros e os Municípios possuem-na. A repartição de competências legislativas, feita com o claro intuito de descentralizar a proteção ambiental, implica a existência de um sistema legislativo complexo e que nem sempre, funciona de modo integrado, como seria de se esperar. Tal fato é devido a toda uma gama de circunstâncias que variam desde interesses locais particularizados até conflitos interburocráticos e, sem dúvida, chegam até as dificuldades inerentes ao próprio sistema tripartite.
Dessa maneira, a competência pode ser dividida em material e legislativa, sendo que cada uma delas, ainda, será subdividida.
Fiorillo (2004, p. 68) subdivide a competência ambiental em exclusiva e comum, conforme explica:
A competência material, por sua vez, subdivide-se em: a) exclusiva: aquela reservada a uma entidade com exclusão das demais. É prevista no artigo 21 da Constituição Federal; b) comum: é a competência atribuída a todos os entes federados, que, em pé de igualdade, exercem-na, sem todavia, excluir a do outro, por quanto esta competência é cumulativa. É prevista no artigo 23 da Constituição Federal.
O mesmo autor, ainda, subdivide a competência legislativa em exclusiva, privativa, concorrente, e suplementar, conforme explica:
A competência legislativa subdividi-se em: a) exclusiva: é a atribuída a um ente com a exclusão dos demais, sendo certo que esta competência é indelegável. É prevista no artigo 25, §§ 1º e 2º da Constituição Federal; b) privativa: é a enumerada como própria de uma entidade, todavia passível de delegação e suplementação da competência. É prevista pelo artigo 22 e parágrafo único, da Constituição Federal; c) concorrente: é a competência prevista pelo artigo 24 da Constituição Federal, a qual se caracteriza pela possibilidade de União, Estados, e Distrito Federal disporem sobre o mesmo assunto ou matéria, sendo que a União caberá legislar sobre normas gerais; d) suplementar: correlata à concorrente é a que atribui competência a Estados, Distrito Federal (art. 24, § 2º) e Municípios (art. 30, II) para legislarem sobre normas de conteúdo de princípios e normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas.
José Afonso da Silva, usa a mesma classificação de Fiorillo, quanto a divisão de competências, no entanto, cabe destacar, quanto a competência da União, o que observa Silva (2009, p. 76):
À União resta uma posição de supremacia no que tange à proteção ambiental. A ela incumbe a Política Geral do Meio Ambiente, o que já foi materializado pela Lei 6.938 de 1981. Cabe-lhe elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território (art. 21, IX). Só nisso já se tem uma base sólida para o estabelecimento de planos nacionais e regionais de proteção ambiental. Também lhe é reconhecida a competência exclusiva para instituir o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos e para definir critérios de outorga de direitos de uso (art. 21, XI). A par disso, deu-se também a ela a competência privativa de legislar sobre águas e energia (art. 22, IV), embora tenham sido incluídas entre os bens dos Estados as águas superficiais, ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito. Vale dizer, assim, que, mesmo sendo de sua propriedade, os Estados só podem administrá-las nos termos da legislação federal pertinente.
Do mesmo modo, deve-se considerar ainda, que, mesmo tendo sido empregado o termo, privativamente, no artigo 22 da Carta Magna, a União pode autorizar os Estados, para estes legislarem sobre matérias especificas, desde que, definidas por lei complementar, conforme explica Granziera (2011, p. 89):
O conteúdo da competência privativa, atribuída à União é prevista no artigo 22 da Constituição, refere-se à disciplina normativa do Congresso Nacional. Embora o dispositivo constitucional mencione o termo privativamente, a União pode, por lei complementar, autorizar os Estados a legislar sobre questões especificas das matérias relacionadas no citado artigo.
Da mesma forma, o mesmo autor ainda complementa:
De antemão, é possível afirmar que na formulação das normas sobre as matérias objeto do artigo 22, há de se considerar tanto a regra do artigo 170, que condiciona a ordem econômica à proteção ambiental, como o artigo 225, que dispõe sobre meio ambiente. Essa relação obrigatória por força constitucional é o que se denomina de transversalidade do meio ambiente em vários setores produtivos, de acordo com os riscos de impactos e as soluções encontradas. Há, pois, que incluir, na elaboração das normas relativas aos temas elencados no artigo 22, o fato ambiental. (GRANZIERA. 2011, p. 89)
Dessa maneira, observa-se que, para atender ao estabelecido pelo artigo 22 da Constituição Federal, deve-se levar em consideração também o que estabelecem os artigos 170 e 225 da mesma norma.
2. COMPETÊNCIA CONCORRENTE
A competência concorrente é definida no artigo 24 da Carta Magna, e se direciona a União, aos Estados, e ao Distrito Federal, como explica Séguin (2002, p. 214):
O sistema de competências concorrentes das três esferas governamentais, adotado pela Carta Magna, é um pressuposto de racionalidade. Teoricamente quem é competente para legislar deve ser competente para fiscalizar a aplicação da norma emitida, utilizando os instrumentos disponibilizados para tal finalidade. Este critério facilitará a solução de possíveis conflitos de competência. Contudo, o que se verifica é a desarticulação das ações governamentais, acarretando dispersão de esforços e o não atingimento das metas estabelecidas.
O artigo 24 da Constituição Federal elenca vários temas, os quais são de competência concorrente dos três entes, União, Estados e Distrito Federal. Como explica Granziera (2011, p. 90):
O artigo 24, inclui, nas matérias de competência legislativa concorrente de União, Estados, Distrito Federal, vários temas relativos ao meio ambiente: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza; defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao patrimônio histórico, cultural, turístico e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; e proteção e defesa da saúde.
O mesmo autor ainda complementa:
Em matéria de competências legislativas concorrentes, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais, que se aplicam a todo território nacional, cabendo a cada unidade da Federação o respectivo detalhamento, conforme as características e necessidades locais, limitados pelas regras impostas pela União (GRANZIERA, 2011, p. 90)
Do mesmo modo como explica Granziera, Canotilho e Leite (2008, p. 215), também aduzem:
As normas gerais devem estabelecer princípios fundamentais, dotadas de generalidades e abstração, que não se iniciam no campo de atuação dos Estados e do Distrito Federal. Não podem especificar situações que, por sua natureza, acabem por invadir a esfera legislativa dos demais entes federativos. Isso porque as normas gerais estão contidas pela finalidade de coordenação e uniformização.
Dessa maneira, quem possui a competência de legislar sobre as normas gerais e estabelecer os princípios fundamentais, é a União. Deste modo, os Estados e o Distrito Federal, não podem invadir a competência que neste caso é da União.
3. COMPETÊNCIA COMUM E A LEI COMPLEMENTAR 140/2011
A competência comum, refere-se a competência de todos os entes federados, dessa forma, União, Estados, Distrito Federal e Municípios, conforme o artigo 23 da Carta Magna.
Silva (2009, p. 27) explica e enumera as competências comuns abrangidas pelo artigo 23 da Constituição Federal:
Essa competência diz respeito à prestação de serviços referentes àquelas matérias, à tomada de providências para a sua realização. Alguns incisos do artigo referem-se à proteção do meio ambiente cultural ou natural. Assim, é que se atribui àquelas entidades, cumulativamente, a competência para proteger obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis, e os sítios arqueológicos (inciso III), bem como a competência para impedir a distribuição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural (inciso IV). Já no tocante ao meio ambiente natural encontramos a competência comum para protegê-lo e para combater a poluição de qualquer de suas formas (inciso VI), assim como para preservar as florestas, a fauna e a flora (inciso VII). Essa é a competência mais voltada para a execução das diretrizes, políticas e preceitos relativos à proteção ambiental.
Ao tratarem do mesmo assunto, Canotilho e Leite (2008, p. 219), consideram redundante “o dever de proteger o meio ambiente e preservar as florestas, a fauna, e a flora” uma vez que estes elementos já estão presentes no conceito de meio ambiente estabelecido na Política Nacional de Meio Ambiente, Lei no 6.938 de 1981. Mas observam que a Constituição particularizou algumas situações, como explicam:
Por fim, menciona-se que a própria Constituição particularizou situações em que a União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios deverão atuar de forma conjunta em matéria ambiental, observando as regras da competência administrativa comum. Nesse sentido, atribuiu ao Poder Público algumas tarefas específicas, que deverão ser cumpridas de acordo com o sistema de responsabilidade compartilhadas, visando garantir a efetividade do direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Em outra oportunidade, conferiu ao Poder Público e a coletividade o dever de promover e proteger o patrimônio cultural brasileiro. (CANOTILHO e LEITE. 2008, p. 217)
Granziera (2011, p. 95), pondera que cabe ao poder público desenvolver ações para manter o meio ambiente equilibrado:
Ao Poder Público cumpre desenvolver as ações necessárias para garantir a efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado, função que implica a cooperação entre os entes políticos, ressaltando-se a menção expressa ao termo efetividade em nível constitucional.
Com relação ao interesse local, o autor acima mencionado destaca que:
[...] a organização e a prestação dos serviços públicos de interesse local, diretamente ou sob o regime da concessão ou permissão, competem ao Município. Isso não significa que os serviços públicos devam apenas ser prestados em âmbito local, pois em regiões metropolitanas, por exemplo, o interesse regional pode determinar uma coordenação entre a União, o Estado-membro e os Municípios, para a consecução de um interesse comum. (GRANZIERA. 2011, p. 95)
Essa cooperação, está prevista pelo artigo 23, parágrafo único, da Carta Magna, sendo que ainda conforme o descrito, leis complementares deverão fixar as normas para tal cooperação.
A determinação expressa no parágrafo único do artigo 23, acima mencionado, deu origem a Lei Complementar 140 de 8 de dezembro de 2011, o qual traz na redação do artigo 3º as finalidades básicas para o exercício da competência, a seguir transcrito:
Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no exercício da competência comum a que se refere esta Lei Complementar:
I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente;
II - garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;
III - harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente;
IV - garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.
Com base nesse artigo, Machado (2013, p. 184) explica:
[...] as ações de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal, e os Municípios deverão ser desenvolvidas de modo a serem atingidos os objetivos acima mencionados e seja garantido o desenvolvimento sustentável, em harmonia e integração com as políticas governamentais (art. 6º da Lei Complementar 140/2011). O afirmado pelo referido artigo 6º não é de aplicação automática, pois essa cooperação entre os entes federados na execução de políticas governamentais deve passar pelo crivo exame da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência dessas políticas (art. 37 da Constituição Federal).
Ainda, segundo o mesmo autor essa lei fez uma ressalva quanto a competência dos Estados, restringindo a mesma, e deixando a competência de forma ampla para a União.
A Lei Complementar 140/2011 impôs uma ressalva na competência dos Estados, visando a observância da competência mais ampla da União. A ressalva ou limitação imposta tem a função de alertar as ações estaduais, para que respeitem as ações já tomadas pela União. Aí, como em outras matérias, [...] o acolhimento da ressalva depende de um posicionamento autoablativo dos Estados, pois eles são detentores da competência comum constitucional (MACHADO, 2013, p. 185).
Assim, os entes devem desenvolver os objetivos para que garantam um desenvolvimento equilibrado para um meio ambiente preservado.
4. COMPETÊNCIA DOS ESTADOS
A competência dos Estados para atuarem em matéria ambiental estão previstos nos artigos 23 e 24 da Carta Magna, no entanto cabe observar de antemão que, os Estados não tem competência exclusiva, possuem apenas competência suplementar.
Desse modo, explica Antunes (2005, p. 76):
A competência dos Estados membros da federação para atuar em matéria ambiental está prevista nos artigos 23 e 24 da Lei Fundamental brasileira. No artigo 23, [...] existe uma atribuição de cooperação administrativa entre os diversos componentes da Federação. Já o artigo 24 afirma uma competência legislativa própria para os Estados. O artigo 24 não trata do meio ambiente como um bem unitário, mas, ao contrário, subdivide-o em diversos ‘setores’ que, integrando-os, estão tutelados por normas legais estaduais. Assim, os Estados podem legislar concorrentemente sobre: florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente, controle da poluição; proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico, e paisagístico; responsabilidade por dano ao meio ambiente, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
Sendo assim, a União pode apenas estabelecer normas gerais sobre os casos estabelecidos no artigo 24, enquanto que os Estados devem estabelecer aspectos minuciosos sobre os assuntos.
Nesse sentido, complementa Silva (2009, p. 78-79):
Tem, porém, competência suplementar de normas gerais estabelecidas pelo governo federal, nos termos do artigo 24, VI, VII, VIII e seu § 2º. A União já expediu, [...] várias leis de política e diretrizes gerais sobre a matéria, tais como o Código Florestal (Lei 4.771, de 1965), a lei que dispõe sobre a proteção à fauna (Lei 5.197, de 1967), a lei que institui a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938 de 1981), a lei que dispõe sobre a criação de Estações Ecológicas e Áreas de Proteção Ambiental (Lei 6.902 de 1981), a lei que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei 7.661 de 1988) entre outras que não excluem a competência suplementar dos Estados na matéria. Ao contrário, pressupõe o exercício dessa competência, às vezes até mencionando-a expressamente como é o caso do § 1º do artigo 6º da Lei 6.938 de 1981, onde se estatui que os Estados na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA. No mesmo sentido é o disposto no artigo § 1º do artigo 5º da citada Lei 7.661 de 1988, ao estatuir que os Estados e Municípios, poderão instituir, através de lei, os respectivos Planos estaduais e municipais de gerenciamento costeiro, observados as normas e diretrizes do Plano Nacional e o disposto naquela lei.
Dessa forma, observa-se que os Estados não estão diretamente vinculados a uma norma específica, descrita na Constituição, mas deixa que cada Estado possa criar suas próprias leis ou normas de proteção ao meio ambiente, apenas observando a norma geral estabelecida pela União.
Nesse sentido, explicam Canotilho e Leite (2008, p. 211):
Ao reservar aos Estados as competências que não lhe fossem constitucionalmente vedadas, a Carta Magna abraçou, simultaneamente, as atribuições estaduais de natureza executiva e legislativa. É possível pois adotar para ambas as modalidades de competência uma única interpretação: toda matéria que não for atribuída à União e aos Municípios caberá, de forma remanescente, aos Estados. Assim sendo, é competência estadual legislar sobre qualquer tema, incluindo-se nesse rol, as questões ambientais, desde que observados os princípios estabelecidos pelo texto constitucional.
Desse modo, cabe aos Estados, legislarem sobre todos os assuntos em matéria ambiental, que não forem de atribuição da União ou dos Municípios, ou vedadas pela Constituição.