Resumo: O presente estudo abordou a questão dos direitos dos usuários do transporte coletivo a partir da análise da legislação pertinente, com o objetivo de melhor compreender o fenômeno da incidência do CDC no serviço público. Para tanto foi utilizado o método hipotético-dedutivo, por meio da pesquisa bibliográfica exploratória. Tem a pretensão de contribuir para uma maior discussão e reflexão sobre o tema, no sentido de influenciar as pessoas para uma utilização consciente dos serviços públicos fornecidos por meio de remuneração. O tema é de grande relevância para todos os cidadãos, especialmente para aqueles que pretendem compreender o conceito de usuário enquanto consumidor, bem como conhecer os direitos garantidos pelo CDC diante do fornecimento do serviço de transporte público coletivo. Verificou-se neste trabalho que diversos dispositivos do Código consumerista fazem referências a esse tipo de serviço, e que o usuário, além da garantia constitucional de acesso, possui também o direito de exigir a prestação segura e com toda qualidade técnica, bem como a responsabilização daqueles que o fornecem, no caso de descumprimento.
Palavras-Chave: Transporte Público. Consumidor-usuário. CDC.
INTRODUÇÃO
A aplicação do Código de Defesa e Proteção do Consumidor aos serviços públicos, dada suas peculiaridades, tem sido alvo de debates doutrinários e até mesmo jurisprudenciais. Diante da prioridade de prestação de serviços essenciais à população, que demandam uma grande aplicação de recursos, e diante do interesse do setor privado em explorá-los, a Administração Pública, o tem delegado a particulares, usando para tanto a concessão.
O estudo, sem a pretensão de esgotar o assunto, parte do entendimento de que há uma consubstanciação entre prestação de serviço público de transporte coletivo e relação de consumo. O tema é de grande relevância para todos que pretendem compreender o conceito de usuário enquanto consumidor, bem como conhecer quais são os direitos garantidos pelo CDC, além da obrigação, tanto do Estado quanto do concessionário de prestador do serviço público, de garantir um serviço adequado, eficaz e seguro.
Neste trabalho foi utilizado o método hipotético-dedutivo, por meio da pesquisa bibliográfica exploratória, tendo por base a legislação pertinente ao tema e a doutrina. O corpus dessa pesquisa está materializado na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990, que trata da proteção do consumidor. Teve por objetivos identificar, analisar e compreender os direitos daquele que se utiliza do serviço público de transporte coletivo, aqui compreendido como consumidor-usuário.
Inicialmente, buscou-se demonstrar a incidência do CDC no serviço público de transporte coletivo, considerado como essencial, o que exige sua prestação de forma contínua. Em seguida foi feita uma análise da legislação que dispõe acerca deste tipo de serviço prestado de forma indireta por meio de concessão. Para concluir foi realizada uma análise de um edital de licitação para concessão do serviço de transporte público coletivo no estado do Ceará, traçando algumas relações com os direitos do consumidor previstos no Código, seguida de uma breve conclusão.
São diversos os dispositivos do CDC que denotam sua aplicação a este tipo de serviço. O artigo 22, a título de exemplo, determina a obrigação da administração pública, por si mesma ou por intermédio de empresas concessionárias ou permissionárias oferecer serviços efetivos, seguros e adequados aos seus administrados, demonstrando a necessária interlocução entre direito privado e direito público.
1 INCIDÊNCIA DO CDC NA PRESTAÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO
A Constituição Federal de 1988 prevê, no artigo 175 e incisos, a prestação de serviços públicos, incumbindo aos governantes uma obrigação de fornecê-los direta ou indiretamente, à luz dos princípios orientadores da administração pública. Se prestado de forma indireta, como no caso do transporte coletivo, objeto deste estudo, deverá, segundo a Carta, se dar sempre através de um processo licitatório, a ser regulamentado em lei, observadas a manutenção de um serviço adequado em respeito aos direitos dos usuários.
Embora não esteja apresentado de forma discriminada, serviço está definido no Código de Defesa e Proteção do Consumidor – CDC, como “qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração” (artigo 3º, parágrafo 2º). Partindo desse entendimento, presume-se que há uma relação de consumo entre a prestação de serviço público oferecida mediante remuneração e aquele que dela se utiliza. Nesse sentido, o consumidor-usuário do serviço público de transporte coletivo, que é prestado sob condição de pagamento de tarifa, estão protegidos pelas normas do Código consumerista.
Além disso, o CDC define como um dos princípios da Política Nacional de relações de Consumo a “racionalização e melhoria dos serviços públicos” (art. 4º, inciso VII). Também determina uma prestação adequada desses serviços, como direito básico do consumidor, conforme dispositivo do art. 6º, inciso X. O Código impõe aos órgãos públicos e todos aqueles que empreendem serviços públicos essenciais, como definidos no caput do artigo 22, a obrigação de fornecê-los de forma adequada, eficiente, segura e contínua, sob o risco de reparação dos danos causados, em casos de descumprimento (art. 22, parágrafo único).
Para João Batista de Almeida, tanto os órgãos públicos quantos aqueles a quem estes delegam os serviços, enquanto fornecedores, estão sujeitos à responsabilização, seja pelo defeito ou por vício do serviço prestado. Conclui o autor (2009) “[...] responderão, independentemente de existência de culpa, pela reparação dos danos causados aos consumidores-usuários [...]” (p. 78). O autor se refere ao artigo 14, parágrafo 1º do Código do Consumidor, que aponta, entre outras coisas, o serviço defeituoso como aquele fornecido em circunstâncias tais que podem gerar insegurança e riscos para aqueles que deles se utilizam.
Explica ainda,
E respondem também em caso de vício do serviço, ou seja, quando este for prestado de forma inadequada (em precárias condições), ineficiente (deveria funcionar, mas não funciona) e descontínua (sem regularidade de frequência e horário). Isto porque a lei exige que sejam prestados de forma oposta – adequada, eficiente e contínua. O serviço essencial – que deve ser contínuo – é aquele assim considerado para o atendimento inadiável da comunidade (ALMEIDA, 2009, p. 79).
Pelo exposto, é indiscutível a incidência do CDC sobre os serviços públicos, cabendo aos governantes zelar pelo atendimento às necessidades dos administrados, em respeito aos seus direitos básicos em relação à qualidade de vida, tendo por base os princípios garantidores da probidade administrativa, coadunado com aquele que prevê a melhoria desses serviços.
1.1 O PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS
Comungando com os mandamentos constitucionais do artigo 30, inciso V, a Lei 7.783 de 28 de junho de 1989, popularmente conhecida como a “lei de greve”, em seu artigo 10 define quais são os serviços essenciais, incluindo no rol, o serviço de transporte coletivo. A lei dispõe, ainda, sobre a obrigatoriedade de manutenção da prestação desses serviços, inclusive, durante os períodos de greve (Lei 7.783 art. 11).
O Princípio da Continuidade dos Serviços Públicos, por sua vez, inserido no artigo 22 do Código de Defesa do Consumidor, determina que os mesmos sejam prestados com regularidade, frequência e pontualidade de forma a atender às necessidades dos usuários. Pelo exposto é possível notar que o direito de acesso e utilização ao transporte público coletivo não advém do simples pagamento da tarifa, mas precipuamente de uma garantia constitucional inserta no princípio da dignidade da pessoa humana.
2 O SERVIÇO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLETIVO
O serviço de transporte coletivo está definido como público pela Constituição Federal de 1988, que o determina como dever próprio do Estado. O artigo 30, inciso V, estabelece que cabe aos municípios “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”. Como visto anteriormente, O CDC menciona o serviço público, do qual faz parte o de transporte coletivo, em diversos dispositivos. Esse meio de transporte constitui, em muitos casos, como o único, ou pelo menos como o principal meio de condução para grande parte da população. Por essa razão, e diante das dificuldades financeiras enfrentadas, o Poder Público delega a operação desse serviço à iniciativa privada por meio de um processo licitatório, regulamentando-o, com o objetivo de garantir aos usuários-consumidores o direito à mobilidade mais segura e eficaz.
No entanto, a permissão da exploração do serviço público não é, por si só, suficiente para atender às demandas do transporte coletivo, inclusive no que se refere aos direitos dos passageiros. Bandeira de Mello (2005) chama a atenção para os poderes traduzidos em verdadeiros deveres do concedente dentre estes, o de inspeção e fiscalização do serviço, inclusive o de intervir e de aplicar sanções ao concessionário que não cumprir com as cláusulas contratuais. Também o de alterar, se necessário for, de forma unilateral as cláusulas que regulamentam o serviço, e de extinguir a concessão antecipadamente se assim for conveniente ao interesse público (cf. p. 685).
Nota-se, pelo exposto, que o concessionário, prestador de serviço público de transporte de passageiro além de atender aos requisitos de qualificação exigidos para a concessão, também deve observar e respeitar os direitos básicos do consumidor-usuário, conforme prescrito no Código de Defesa e Proteção do Consumidor. Cabe, pois, ao fornecedor do serviço responder objetivamente pelo descumprimento das cláusulas contratuais a que se obrigou, bem como pelos danos causados aos usuários. Como afirma também Bandeira de Mello (2005), “[...] incube a ele responder perante terceiros pelas obrigações contraídas ou por danos causados” (cf. 709).
Como garantia de proteção aos direitos dos cidadãos, a própria Constituição Federal de 1988 dispõe a respeito da responsabilização das pessoas jurídicas de Direito Público e as de Direito Privado prestadoras de serviços públicos, pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurando ainda, o direito de regresso contra o responsável no caso de dolo ou culpa (no artigo 37, parágrafo 6º).
2.1 CONCESSÃO PARA OPERACIONALIZAÇÃO DO SERVIÇO
Como meios adequados para viabilização do serviço de transporte coletivo é facultado, constitucionalmente à administração pública, conceder ou permitir a prestação desse serviço a terceiros organizados e interessados por meio de um procedimento administrativo rigoroso. Pelas regras previamente estabelecidas, claras e determinadas em Edital de acordo com a Lei nº 8.666/93, que dispõe sobre as licitações e contratos da Administração Pública, depreende-se que a concessão do serviço deve atender ao interesse público e aos imperativos constitucionais que orientam a prestação de serviços essenciais à população.
O artigo 7º da Lei 8.987 de 13 de fevereiro de 1995 faz referência ao CDC em respeito aos seus dispositivos que tratam dos direitos e obrigações dos usuários dos serviços públicos. A lei dispõe sobre a concessão do serviço, que deve ser regida pelo artigo 175 da Carta magna de 1988 e demais legislações pertinentes (art. 1º), por meio de licitação na modalidade concorrência, em que os interessados pela exploração sejam capazes de realizá-lo por sua conta e risco (art. 2º, inciso II). O ato deve ser formalizado em um contrato e pressupõe adequação do serviço, que deve ser prestado de modo a atender plenamente aos interesses e necessidades dos consumidores-usuários (art. 6º).
O parágrafo 1º do art. 6º da lei em comento define como serviço adequado, aquele que seja desenvolvido de forma eficiente e tecnicamente moderno, prestado de forma contínua e regular, com tarifas acessíveis, observadas as normas de segurança, bem como o respeito para com os que dele se utilizam.
3 DIREITOS BÁSICOS DO CONSUMIDOR-USUÁRIO: ANÁLISE DE UM EDITAL DE LICITAÇÃO PARA CONCESSÃO DO SERVIÇO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO NA PERSPECTIVA DO CDC
O Dicionário Escolar da Academia Brasileira de Letras define o termo “consumir” como “utilizar”, daí podendo-se presumir que o usuário, fazendo uso do serviço público de transporte coletivo, o utiliza, sendo, portanto, um consumidor. Esse conceito se aproxima daquele definido no CDC segundo o qual consumidor é “[...] toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final” (art. 2º, caput).
No entanto, uma observação se faz necessária, pois é preciso verificar o inciso I do artigo 4º do Código, que trata da exigência da condição de vulnerabilidade do usuário diante do fornecedor do serviço, no que tange às garantias de proteção. Tais garantias não prescindem uma relação desequilibrada entre consumidor-usuário e prestador do serviço, seja esta de natureza técnica, jurídica ou econômica.
Dentre os direitos dos consumidores-usuários do serviço público, garantidos pelo Código de Defesa e Proteção do Consumidor – CDC, destacam-se, neste estudo, aqueles considerados mais pertinentes ao tema, comparando-os com aqueles exigidos em edital para a concessão do serviço de transporte coletivo.
No sentido de atender ao interesse público, o Estado do Ceará concedeu a permissão para exploração do serviço público de transporte coletivo a cooperativas organizadas e tecnicamente capacitadas para essa finalidade, por meio de concorrência pública nº 003/2009, processo administrativo nº 086.46460-4, o qual exige expressamente a obrigação de uma prestação adequada. A atuação dessas concessionárias está condicionada a índices e parâmetros pré-estabelecidos que servirão de base para a avaliação da operação do serviço.
O artigo 6º do CDC traz expressos os direitos básicos do consumidor, dispondo em primeiro lugar sobre aquele relativo à proteção da vida e da saúde dos usuários dos serviços, bem como aquele relacionado à segurança (inciso I). Como parâmetro da concessão do serviço de transporte público de passageiros no Estado do Ceará está a exigência de veículos fechados, com capacidades mínima e máxima pré-estabelecidas, além dos tripulantes, que devem possuir habilitação adequada para a operacionalização do serviço, a ser fornecida em treinamentos específicos à cada função, em cursos reconhecidos pelo DETRAN/CE. Os veículos devem também ser adaptados para o acesso de pessoas com mobilidade reduzida (CPN nº 003/2009/DETRAN/CCC, p. 13, 15, 18).
O inciso II do artigo 6º em comento trata da educação e da divulgação sobre o consumo adequado dos desses serviços, assegurando aos consumidores-usuários a livre escolha. Seguindo a determinação do DETRAN/CE, deve haver proporcionalidade entre ônibus urbano e veículos Utilitários para o serviço público de transporte de Passageiros, no caso de compartilhamento na exploração, devendo-se observar a alternância de horários e frequência (CPN nº 003/2009/DETRAN/CCC, p. 18).
A proteção contra publicidades abusivas e enganosas, além de procedimentos coercitivos ou desleais no fornecimento dos serviços, vem garantida no inciso IV, do artigo 6º do CDC. O artigo também faz referências à revisão das cláusulas contratuais em razão de fatos supervenientes que resultem em onerosidade excessiva da tarifa a ser paga pelo consumidor-usuário (inciso V). Segundo edital analisado, a tarifa deve respeitar os termos do edital de concessão do serviço público de transporte coletivo, devendo ser garantido ao idoso maior de 65 anos a título gratuito, um assento em cada viagem (CPN nº 003/2009/DETRAN/CCC, p. 19-20).
A prevenção e a reparação por danos patrimoniais e morais, ao indivíduo ou à coletividade de pessoas, bem como os difusos estão expressos no inciso VI, do artigo 6º. O dispositivo trata, ainda, do direito de acesso aos órgãos administrativos e aos judiciários com a pretensão de prevenir ou obter reparação desses danos, assegurando ainda a proteção administrativa, jurídica e técnica aos que dela necessitam (inciso VII). Os veículos utilizados para o serviço de transporte público de passageiros no Ceará devem possuir “apólice de seguro de responsabilidade civil por acidente de que resulte morte ou danos pessoais ou materiais, em favor da tripulação do veículo, dos passageiros, de pedestres e de terceiros [...]” (CPN nº 003/2009/DETRAN/CCC, p. 43)
O artigo 6º do CDC também dispõe sobre o direito à prestação adequada e eficaz dos serviços públicos em geral (inciso X). No edital estudado, a adequação segue as determinações e instruções do poder concedente, devendo ser observados os padrões de conforto, segurança, pontualidade, regularidade e tarifa acessível aos consumidores-usuários, a ser fixada de acordo os gastos na operação do serviço e com a extensão do percurso. Como requisito mínimo de conforto está estabelecido que todos os “veículos possuam poltronas alcochoadas e reclináveis”, atendendo, ainda, às demais especificações técnicas (CPN nº 003/2009/DETRAN/CCC, p. 11-12).
Os direitos dos usuários do serviço público também estão previstos no artigo 7º da Lei 8.987/95, incluindo, além de outros, o de receber um serviço adequado e o de levar ao conhecimento das autoridades competentes as possíveis irregularidades na prestação desse serviço. Nesse mesmo sentido, para efeitos de proteção, o Código expressa, de forma clara, em seu artigo 22, a responsabilidade dos órgãos públicos, bem como de suas empresas, concessionárias ou permissionárias diante do não cumprimento das obrigações, alertando sobre o dever de reparação.
CONCLUSÃO
O trabalho analisou a incidência do Código de Defesa e Proteção do Consumidor no serviço público de transporte coletivo, prestado de forma indireta, por meio de concessão, identificando em diversos dispositivos a garantia dos direitos dos seus usuários. É notória a relação de consumo entre este tipo de serviço e as pessoas que dele se utilizam, tendo estas, portanto os seus direitos tutelados pelo CDC.
Notadamente este tema deve inserir-se nas pautas de discussões da administração pública como titular do poder-dever de oferecer os serviços públicos, orientando-os para uma melhor adequação ao atendimento do interesse da população. É preciso, portanto, resguardar os direitos dos consumidores-usuários do serviço público de transporte coletivo, aprimorando a forma como é prestado, tornando-o tecnicamente mais eficiente e seguro.
Com base no exposto, mostra-se necessário que outras pesquisas sejam realizadas para melhor aprofundar o assunto, possibilitando meios para o esclarecimento da população sobre os seus direitos diante das prestações que lhes são oferecidas pelos serviços públicos.
REFERÊNCIAS
ALMEIDA, João Batista de. Manual de direito do consumidor. 3. ed. rev. São Paulo: Saraiva, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio. Curso de direito administrativo. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2005.
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_______ LEI Nº 8.987, DE 13 DE FEVEREIRO DE 1995. Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8987cons.htm>. Acesso em 26/08/2014.
CEARÁ, PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 086.46460-4. Licitação para permissão do serviço público regular interurbano complementar de transporte rodoviário intermunicipal de passageiros do Estado do ceará. Secretaria da Infra-Estrutura, Departamento Estadual de Trânsito, 2009.