Sumário: 1. Delimitação da pesquisa. 2. O ambiente institucional. 3.A atuação funcional. 4. A influência exógena. Conclusões. Referências bibliográficas.
Resumo: A compreensão do alcance, dos limites e da utilidade pragmática do princípio constitucional da unidade do Ministério Público assume vital importância na compreensão do modo de coexistência entre o Ministério Público da União e os congêneres estaduais, todos autônomos entre si. Com isso, pode-se justificar, argumentativamente, a possibilidade de o Ministério Público Federal prosseguir oficiando, no âmbito dos Tribunais Superiores, nas causas iniciadas nos Estados e de os Ministérios Públicos Estaduais defenderem os seus interesses institucionais perante a Justiça Federal, inclusive esgotando as instâncias recursais, bem como deduzirem pretensões, perante os Tribunais Superiores, em matérias afetas às suas atividades finalísticas. Diversamente do Poder Judiciário, que possui uma única lei orgânica e é caracterizado por uma unidade verticalizada, o Ministério Público possui uma diversidade de leis orgânicas e ostenta uma unidade horizontalizada, de modo que todos os ramos coexistem lado a lado.
Palavras-chaves: Ministério Público, Conselho Nacional do Ministério Público, Federação, unidade e independência funcional.
1. Delimitação da pesquisa
Etimologicamente, unidade, do latim unitas, unitatis, indica a qualidade ou estado do que é uno, sendo figurativamente empregada para apontar a união ou a concórdia. É signo linguístico eminentemente polissêmico, que tem absorvido uma pluralidade de significados a partir de sua flexibilidade semântica, como são os de homogeneidade, uniformidade, coordenação, harmonia, indivisibilidade e, principalmente, de padrão de medida convencionalmente utilizado para a comparação de grandezas que apresentem as mesmas características.
No plano jurídico, a Constituição brasileira de 1988 considerou, como princípios institucionais do Ministério Público, “a unidade, a indivisibilidade e a independência funcional”. As dificuldades enfrentadas na individualização do significado do primeiro desses princípios podem ser percebidas a partir das lições do saudoso Roberto Lyra (2001: 179), que o considerava uma “tese sem sentido definido”, acrescendo que “desde que os órgãos do Ministério Público, nos atos de ofício, dispõem de liberdade de consciência, afigura-se impossível uniformizar o critério de apreciação do fato e do direito. Mas, se, em espécie, assim acontece, os representantes do Ministério Público estão ligados pelo sentimento comum da causa pública, pela identidade do programa e da finalidade, dos deveres cívicos e das responsabilidades funcionais.”
Toda e qualquer consideração em torno do princípio da unidade do Ministério Público não prescinde do desenvolvimento de uma argumentação voltada à construção de sua essência, daí decorrendo o delineamento de seus limites normativos e de sua relevância pragmática. Face às peculiaridades da Instituição, inserida no âmbito de um Estado Federal, indicativo de que seus ramos podem estar vinculados a entes politicamente autônomos, tem-se uma estrutura aparentemente antitética com qualquer ideia de unidade, o que deve ser esclarecido. Não bastasse isso, os membros do Ministério Público, amparados pela independência funcional, podem atuar livremente, somente rendendo obediência à sua consciência e aos ditames da ordem jurídica, o que inviabilizaria a imposição de uma uniformidade de entendimento a respeito da interpretação do direito posto. Por fim, devem ser objeto de reflexão as iniciativas do Conselho Nacional do Ministério Público que buscam uniformizar práticas adotadas pelo Ministério Público da União e pelos Ministérios Públicos dos Estados, o que, em rigor lógico, se aproximaria do princípio da unidade.
Na linha do que dissemos, é possível afirmar que a unidade referida no texto constitucional pode se projetar sobre três referenciais de análise: (1) a Instituição, (2) a atuação funcional dos membros; e (3) a influência exógena. Identificar em que medida isso ocorre é o objetivo dessas breves linhas.
2. O ambiente institucional
A Constituição de 1988, em seu art. 128, considerou que o Ministério Público abrange o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados, divisão que acompanha a forma de Estado adotada em terra brasilis. Nesse particular, as estruturas territoriais de poder têm sido divididas em unitárias e compostas, conforme haja, ou não, uma unicidade da vontade política.
No Estado unitário, há uma vontade política central, que se impõe a todos, quer no plano normativo, quer no administrativo. Ele pode ser centralizado ou descentralizado: a primeira forma, no entanto, como anotam Delpérée e Verdussen (1994: 48), não existe em estado puro, já que, por força da própria realidade, sempre se opera algum grau de descentralização no plano local, em que coletividades ou órgãos locais são investidos da função de gerir os interesses que lhes são próprios, exprimindo suas preocupações particulares. Os Estados unitários normalmente apresentam divisões territoriais (v.g.: as Províncias no Brasil Império) e, por razões práticas, certos níveis de descentralização do poder, o que permite a aproximação da população aos centros de comando (Cf. ARDANT, 1992: 32). Em nível intermédio entre o Estado unitário e o federal, tem-se o Estado regional (v.g.: Itália e Portugal, respectivamente, após as Constituições de 1947 e 1976) ou provincial (v.g.: Sérvia, após a Constituição de 2006), em que as regiões e províncias, apesar de não possuírem uma Constituição própria, apresentam alguma autonomia política.
No Estado composto, identifica-se uma diversidade de vontades políticas, que podem ostentar, ou não, o atributo da soberania. São exemplos: (1) a união pessoal, resultante do fato de uma mesma pessoa chefiar dois ou mais Estados, sendo esse o objetivo de inúmeros casamentos realizados entre nobres no decorrer da história – nesse modelo, como anota Jacques Cadart (vol. 1, 1990: 66), cada Estado integrante da união pessoal tem suas próprias leis, restringindo-se a união à pessoa do chefe -; (2) a união real, que normalmente resulta da união pessoal, é caracterizada por uma aproximação mais íntima entre os Estados, que apresentam órgãos comuns e uma única representação no plano internacional (v.g.: a união austro-húngara após 1918 e a união entre Suécia e Noruega no período de 1815 a 1905); sendo esses dois primeiros modelos mera reminiscência histórica; (3) a confederação, forma em franco desuso e que consiste na reunião voluntária, por tratado, de Estados soberanos, que passam a exercer, a partir de órgãos comuns, uma parcela de seu poder político (v.g.: a Confederação Helvética, que, desde 1848, apesar de preservar a designação, é uma federação; note-se que sob a égide do Pacto de 1815, que se intitulava “federal”, a Suíça era considerada uma confederação – AUBERT, 1967: 200; e FAVRE, 1970: 39-42) – em termos práticos, ou a confederação se dissolve ou se transforma em federação, como ocorreu com os Estados Unidos da América em 1787 e com a Alemanha em 1871-; e (4) o Estado federal, composto por entes (v.g.: Estados-Membros, Länder, Cantões etc.) dotados de autonomia política e destituídos de soberania, o que o distingue da confederação.
No Estado federal, fórmula mais destacada de Estado composto e que encontra o seu marco na Constituição norte-americana de 1787, não se tem uma única vontade política, mas uma pluralidade de vontades políticas, articuladas em harmonia com o balizamento constitucional, que se impõe indistintamente a todos. O conjunto dessas vontades políticas forma a União, designativo preferido pelo direito brasileiro e que indica a pessoa jurídica de direito público que personifica o Estado em suas relações internacionais e exerce os atributos da soberania. Há um desmembramento do poder político, que passa a ser exercido por entes autônomos, sem qualquer relação de subordinação entre si: “o Estado federal é uma sociedade de iguais” (DELPÉRÉE e VERDUSSEN, 1994: 50).
O Estado brasileiro adotou a forma unitária sob o Império e a federativa sob a República. A Constituição de 1988, no caput de seu art. 1º, indica a forma de Estado adotada e os entes que integram a República Federativa do Brasil: a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal. Como única característica, enuncia a indissolubilidade, ao que se soma a autonomia dos entes federados, esta prevista no caput do art. 18. Ínsita na autonomia tem-se a igualdade formal dos entes federados, todos legítimos integrantes da federação brasileira. No plano material, a igualdade termina por ser subjugada, verificando-se um nítido escalonamento, em termos de competência legislativa e capacidade financeira, entre os entes maiores e aqueles que os integram (v.g.: a União em relação aos Estados, o Distrito Federal e os Municípios; os Estados em relação aos Municípios).
A exemplo dos entes federados, o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados são autônomos entre si, isso nos planos administrativo, financeiro e funcional, o que nos conduz ao primeiro complicador: como compatibilizar essa autonomia com a unidade institucional?
A resposta a esse questionamento exige seja aferido se as noções de unidade e variedade são necessariamente antinômicas ou se podem ser argumentativamente compatibilizadas. Invocando a sistematização oferecida por Karen Gloy (1981: 83 e ss.), é possível afirmar que, no primeiro caso, teremos “a unidade com exclusão da variedade” (Einheit mit Ausschlub der Mannigfaltigkeit) e, no segundo, “a unidade com inclusão da variedade” (Einheit mit Einsschlub der Mannigfaltigkeit). No ambiente sociopolítico, caracterizado pelo pluralismo, essa última possibilidade é frequente, permitindo que a diversidade de características culturais coexista com uma síntese identitária, vale dizer, com o delineamento de valores comuns que expressem a essência do grupamento (Cf. FÜCHS’, 1999: 9 e ss.).
A estrutura do Ministério Público brasileiro apresenta uma nítida distinção em relação à forma federativa do Estado. Nessa última, como se disse, a União personifica a República Federativa do Brasil, resultando da “união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” (CR/1988, art. 1º). Já o Ministério Público “abrange” o Ministério Público da União e os Ministérios Públicos dos Estados. Nesse caso, os congêneres da União e dos Estados, em seu conjunto, integram o que se denomina de “Ministério Público”. A peculiaridade é que enquanto a União possui real existência, o denominado “Ministério Público”, concebido de modo dissociado de seus ramos, é uma instituição empírica, que sequer alcança a realidade. Se o Ministério Público “não existe”, qual é a ratio essendi da sistemática constitucional? A resposta é simples: o objetivo é o de estabelecer uma identidade comum entre os distintos ramos que materializam o “Ministério Público”, todos imbuídos da mesma teleologia, a de “defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis” (CR/1988, art. 127, caput).
Ao dispor sobre a existência de um único Ministério Público, que abrangeria uma diversidade de instituições autônomas entre si, a Constituição de 1988 encampou “a unidade com inclusão da variedade”. A partir dessa conclusão, pode-se afirmar que o princípio da unidade, contemplado no § 1º do art. 127 da Constituição de 1988, atua como evidente reforço argumentativo, indicando que tanto o Ministério Público da União, como os Ministérios Públicos dos Estados, cada qual em sua esfera de atribuições, atuam como partes indissociáveis de um único e mesmo corpo.
É justamente a unidade institucional que afasta a necessidade de mais de um ramo do Ministério Público atuar na mesma relação processual. Essa afirmação, no entanto, demanda uma explicação. A desnecessidade não pode chegar ao extremo de subjugar os interesses afetos a uma Instituição aos juízos valorativos realizados por outra, o que importaria em evidente comprometimento de sua própria autonomia existencial, ou, mesmo, afastar a possibilidade de a lei, em situações de parcial concorrência de atribuições, autorizar a sua atuação conjunta, isso sob a forma de litisconsórcio facultativo.
Deve-se ressaltar que a questão relativa à impossibilidade de submissão dos interesses de uma Instituição aos juízos valorativos realizados por outra não comporta uma resposta linear. É preciso distinguir as situações em que sejam defendidos os interesses da própria Instituição e aquelas afetas ao exercício das atribuições próprias do seu ofício. E, em relação às últimas, se é possível que a mesma situação fática ou jurídica se desprenda das atribuições de uma Instituição e alcance as de outra. Essas questões tornam-se particularmente polêmicas nas relações entre os Ministérios Públicos Estaduais e o congênere da União, que atua, por intermédio do Ministério Público Federal, junto à Justiça Federal e aos Tribunais Superiores, mais especificamente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justiça.
É perfeitamente possível que qualquer Ministério Público Estadual, enquanto Instituição dotada de autonomia existencial própria, venha a defender um interesse próprio (v.g.: cobrança indevida de pedágio, por uma concessionária federal, aos veículos oficiais da Instituição; negativa, da Secretaria da Receita Federal, em fornecer informações não cobertas pelo sigilo fiscal etc.) perante a Justiça Federal – isso, obviamente, em situações em que não esteja caracterizado um conflito federativo, o que deslocaria a competência para o Supremo Tribunal Federal (CR/1988, art. 102, I, f). Nesse caso, poderá formular a pretensão inicial e esgotar as instâncias recursais, pois, o que se defende é um interesse específico da estrutura orgânica cognominada de Ministério Público X.
A questão, no entanto, assume contornos mais complexos em se tratando de exercício das atribuições institucionais.
Os Ministérios Públicos Estaduais atuam primordialmente perante as Justiças Estaduais e, uma vez manejados os recursos especial e extraordinário, a atuação, perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, se desloca para o Ministério Público Federal. A atribuição dessa última estrutura orgânica, devidamente estabelecida pela Lei Complementar nº 75/1993, é emanação direta do princípio da unidade. Não fosse ele, não seria possível excluir do Ministério Público Estadual a condução da demanda que iniciara.
A unidade, como se percebe, há de se compatibilizar com a divisão de atribuições estabelecida pela legislação infraconstitucional, de modo que cada Instituição atue perante setores específicos do Poder Judiciário, maximizando a sua eficiência. Ocorre que essa premissa não pode chegar ao extremo de comprometer o próprio exercício das atribuições outorgadas pela legislação de regência. Essa peculiaridade torna-se bem perceptível em relação ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça, que longe de serem meros órgãos judiciários mantidos pela União, são verdadeiros tribunais nacionais. Negar o acesso dos Ministérios Públicos Estaduais a esses órgãos é impor uma ruptura no próprio princípio federativo, já que não poderão levar aos tribunais nacionais interesses afetos às suas atribuições institucionais, que não se confundem com aquelas de interesse federal. Vício semelhante alcançaria a tese de que os Ministérios Públicos Estaduais deveriam submeter suas pretensões ao Procurador-Geral da República, Chefe do Ministério Público da União, para que este decida se as encampa ou não. Criar-se-iam subserviência e subordinação onde a Constituição estabeleceu pura e simples igualdade.
Diversamente ao que se verifica em relação ao Poder Judiciário, caracterizado por uma unidade verticalizada, em que órgãos superiores têm poder de mando sobre órgãos inferiores, o Ministério Público Brasileiro é caracterizado por uma unidade horizontalizada, em que Ministério Público da União e Ministérios Públicos dos Estados não mantêm qualquer relação entre si, cada qual exercendo, nos limites estabelecidos pela ordem jurídica, as atribuições que lhes foram outorgadas.
Não é por outra razão que o Supremo Tribunal Federal admitiu a possibilidade de os Ministérios Públicos Estaduais formularem, diretamente ao Supremo Tribunal Federal, as reclamações em que se discuta a inobservância dos comandos inseridos em uma súmula vinculante (Pleno, Reclamação nº 7.358/SP, rel. Min. Ellen Gracie, j. em 24/02/2011, DJ de 03/06/2011). Esse caso, como argumentado no âmbito do Tribunal, não apresenta distinção substancial em relação à interposição de um recurso extraordinário, o qual, apesar de inicialmente apresentado ao Tribunal a quo, que realiza o primeiro juízo de admissibilidade, reflete uma postulação endereçada diretamente ao Supremo Tribunal federal.
Uma vez reconhecida a possibilidade de deduzirem uma pretensão, por escrito, perante o Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal, há de se admitir que renovem essa sustentação, oralmente, por ocasião do julgamento. São atos consequenciais e nitidamente interligados entre si, sendo o segundo deles mero exaurimento do primeiro.
3. A atuação funcional
É voz corrente, no âmbito da doutrina especializada, que o princípio da unidade, contemplado no art. 127, § 1º, da Constituição da República, indica que o Ministério Público constitui uma instituição única, o que gera reflexos na atuação dos seus membros, que não devem ser concebidos em sua individualidade, mas como presentantes e integrantes de um só organismo. Ainda que os membros do Ministério Público assumam posições divergentes em relação ao mesmo fato, tal, à luz do princípio da independência funcional, em nada afetaria a unidade da Instituição (vide GARCIA, 2008: 54 e ss.).
A unidade não autoriza que integrantes do Ministério Público atuem em áreas não afetas à esfera de atribuições que lhes fora reservada pela lei (v.g.: Promotor de Justiça não pode exercer atribuição do Procurador-Geral ou, ainda que a matéria seja afeta ao cargo que ocupa, que não se enquadre na esfera territorial perante a qual atue – agente lotado em uma Comarca não está normalmente autorizado a praticar atos em outra – ou esteja relacionado ao órgão que ocupa – Promotor com atribuição em matéria de infância e juventude, regra geral, não pode oferecer denúncia perante Vara Criminal, Promotor com atribuição em matéria criminal não pode ajuizar representação por ato infracional junto à Vara da Infância etc.).
Tramitando o feito perante um juízo e tendo este reconhecido a sua incompetência após o regular pronunciamento do órgão do Ministério Público, há de ser colhida outra manifestação ministerial, desta feita do órgão de execução que atue perante o juízo competente (salvo se for o mesmo), isso porque a manifestação anterior emanou de órgão sem atribuição para atuar nos processos de competência desse último juízo. Em casos tais, o princípio da unidade não pode ser invocado para legitimar a tese de ser desnecessário um segundo pronunciamento. Afinal, referido princípio é balizado pela delimitação legal da esfera de atribuições, a qual, caso inexistente, faria ruir toda a estrutura organizacional da Instituição, permitindo que qualquer agente, a seu talante ou em decorrência de forças exógenas, usurpasse atribuições alheias com o singelo argumento de que o Ministério Público é uno e indivisível. Com isso, seria indiferente que, contrariamente à lei e aos regulamentos internos, as atribuições fossem exercidas por qualquer agente.
A unidade há de ser concebida de modo integrado ao sistema. No plano institucional, deve render obediência à autonomia de cada Instituição, no funcional, à divisão de atribuições estabelecida pela lei e, também, à independência funcional. Em decorrência desse último princípio, a ideia de unidade, na realidade brasileira, assume contornos bem distintos daqueles que lhe são atribuídos em paradigmas estrangeiros.
O princípio da unidade, na forma em que foi concebido e desenvolvido na França, indica que o Ministério Público, apesar de agir por intermédio de múltiplos braços, está sujeito a um comando único, oriundo do Procurador-Geral, o qual pode atuar diretamente ou por meio dos demais agentes de grau inferior. Dessa primeira vertente deflui o princípio da indivisibilidade, segundo o qual cada um dos seus membros presenta a Instituição em sua integridade, pouco importando o agente que atuou. Pode-se dizer que os membros do Ministério Público são “coisas fungíveis” (Cuche) ou que, “do mesmo modo que em uma sociedade em nome coletivo cada sócio que usa a assinatura social encarna a pessoa moral da sociedade, todo ato praticado por um dos magistrados do Ministério Público que compõem o parquet é atribuído ao parquet inteiro” (Garraud), exemplos coligidos por Rassat (1967: 83). Além disso, o Chefe do Ministério Público pode distribuir entre os seus subordinados, que são apenas colaboradores, todas as ordens que julgar necessárias, terminando por fixar um dever de ação ou de omissão em um caso concreto. Vê-se, assim, que, em sua gênese, o princípio da unidade está intimamente relacionado ao princípio da hierarquia, o qual legitima o escalonamento funcional e autoriza a fixação de diretrizes, pelos escalões superiores, aos inferiores. Daí se concluir pela sua absoluta incompatibilidade com o princípio da independência funcional, pois não se pode falar em independência onde há hierarquia.
No Brasil, a evolução da Instituição terminou por cunhar um modelo híbrido, no qual, apesar de consagrado o princípio da unidade, resguardou-se a independência funcional dos membros do Ministério Público (CR/1988, art. 127, § 1º). A única forma de compatibilizar tais princípios é entender que a unidade indica a existência de uma Instituição incindível, sujeita a uma única chefia, enquanto a independência funcional afasta qualquer possibilidade de ingerência na atividade desenvolvida pelos membros do Ministério Público, apesar de estarem todos eles administrativamente subordinados ao Procurador-Geral. Nessa linha, o princípio da hierarquia foi cindido em duas vertentes: uma prestigiada pelo princípio da unidade e outra renegada pelo princípio da independência funcional.
Como consequência, conclui-se que, quanto maior for a independência funcional dos membros do Ministério Público, menor será a unidade da Instituição, já que contra legem qualquer ato que busque uma uniformização de atuação – ressalvadas as recomendações destituídas de imperatividade ou, mesmo, o planejamento estratégico da atuação funcional. Especificamente em relação a este último, ao membro do Ministério Público pode ser imposto o dever de atuar nas áreas definidas pela Chefia Institucional. Apesar de a definição de atribuições, realizada em harmonia com a lei, delinear as situações em que o membro do Ministério Público exercerá suas funções, ela não pode chegar ao extremo de estabelecer os posicionamentos a serem assumidos no seu exercício, seara em que prevalece a independência funcional.