1 Introdução
O Município de Bombinhas, SC, criou a TPA - Taxa de Preservação Ambiental, por meio da Lei Complementar nº 185/13, a qual foi regulamentada pela Lei (ordinária) nº 1.407/14.
Sabe-se da existência das leis sobre a TPA no Distrito Estadual de Fernando de Noronha, no Estado de Pernambuco, e da Estância Balneária de Ilhabela, no Estado de São Paulo, o que não se observa são as peculiaridades desses casos para TPA, já que esses dois locais são parques de proteção ambiental, o que, em tese, justificariam a criação da taxa.
Além de interesse particular do Escritor, este artigo visa elucidar algumas questões jurídicas aos leitores sobre a inconstitucionalidade e a ilegalidade da legislação referente à TPA, não afastando, evidentemente, questões sociais que justificam a limitação de pessoas e bens no território do Município de Bombinhas.
O que se pretende com a legislação municipal não é a proteção, preservação e conservação do meio ambiente, mas sim a limitação, somente no período veraneio, da entrada, permanência e saída de veículos automotores e pessoas no território de Bombinhas, pois o Município não dispõe de saneamento suficiente para atender a demanda e a mobilidade urbana nesse período é, realmente, conturbada.
Para discorrer sobre o assunto e propiciar melhor compreensão do leitor, o desenvolvimento do artigo foi dividido em tópicos distintos, iniciando-se pela exposição da competência exclusiva da União para legislar sobre trânsito, seguindo pela vedação ao pedágio urbano, por violação ao direito de ir, vir e permanecer, inclusive com seus bens móveis e encerrando com a violação ao Princípio Constitucional da Isonomia Tributária, para, ao final, apresentar as considerações finais.
2. Considerações preliminares
Existem alguns questionamentos que devem ser realizados a partir da leitura das leis municipais sobre a TPA: a) o período compreendido entre 15 de novembro e 15 de abril do exercício seguinte (art. 3º da Lei Complementar nº 185/13) é o único período em que há o exercício regular do poder de polícia municipal em matéria de proteção, preservação e conservação do meio ambiente no território do Município de Bombinhas (art. 1º)? b) porque os veículos automotores que estão emplacados em Porto Belo e Bombinhas não estão sujeitos ao poder de polícia municipal em matéria de proteção, preservação e conservação do meio ambiente no território do Município de Bombinhas? c) todos os Municípios podem criar a TPA, já que é dever do Poder Público defender e preservar o meio ambiente (art. 225 da CRFB)? d) A Lei Complementar nº 185/13, em seu art. 2º, previu a incidência da TPA “sobre o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição”. Dessa forma, além dos veículos, as pessoas também estão sujeitas ao pagamento da TPA?
Conforme informação veiculada na mídia[1], “O custo máximo estimado pela prefeitura para operação do sistema por dois anos é de R$ 6,8 milhões. Haverá equipamentos na entrada principal da cidade, na SC-412, e no Morro de Zimbros, que é usado como acesso alternativo”.
Antes de discorrer sobre a inconstitucionalidade e a ilegalidade da TPA no Município de Bombinhas entendo necessário esclarecer que a taxa é um tributo (art. 145, II, da Constituição da República Federativa do Brasil) que “têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição, e que não pode ter base de cálculo ou fato gerador idênticos aos que correspondam a imposto nem ser calculada em função do capital das empresas”, conforme o disposto no caput e no parágrafo único do art. 77 do Código Tributário Nacional.
No caso em tela, o fato gerador da TPA é o exercício regular do poder de polícia, entendido como a atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos, nos termos do disposto no art. 78 do Código Tributário Nacional.
Com relação à TPA, o poder de polícia exercido pela Administração Pública Municipal pode estar relacionado ao respeito aos direitos coletivos, notadamente ao meio ambiente.
Feitas essas considerações iniciais, passar-se-á a apresentar, de forma separada, os fundamentos que demonstram a inconstitucionalidade e a ilegalidade da TPA.
3. Competência exclusiva da União para legislar sobre trânsito
Dispõe o art. 22, XI, da Constituição da República Federativa do Brasil que “Compete privativamente à União legislar sobre trânsito e transporte”.
Conforme dispõe o § 1º do art. 1º da Lei nº 9.503/97 (Código de Trânsito Brasileiro), “Considera-se trânsito a utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga”.
Logo, o legislador trouxe uma definição de trânsito, a que se refere art. 22, XI, da Constituição da República Federativa do Brasil, motivo pelo qual toda legislação Estadual, Distrital ou Municipal que se refira à “utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga” deve ser considerada inconstitucional.
Conforme o disposto no art. 2º da Lei Complementar nº 185/13 do Município de Bombinhas, a hipótese de incidência da TPA é “o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição”.
Logo, considerando-se que a hipótese de incidência da TPA é “o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição” (art. 2º da Lei Complementar nº 185/13, do Município de Bombinhas), está demonstrada a inconstitucionalidade dessa Lei Municipal pela usurpação de competência privativa da União para legislar sobre a matéria (trânsito).
4. Vedação ao pedágio urbano, por violação ao direito de ir, vir e permanecer, inclusive com seus bens móveis
Dispõem os arts. 5º, XV, 150, V, ambos da Constituição da República Federativa do Brasil:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
[...]
XV - é livre a locomoção no território nacional em tempo de paz, podendo qualquer pessoa, nos termos da lei, nele entrar, permanecer ou dele sair com seus bens;
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
[...]
V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público;
Conforme se observa no conteúdo do disposto no art. 18, XII, da Lei Orgânica do Município de Bombinhas, “Ao Município é vedado estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens, por meios de tributos, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo poder público” (grifei). Lembrando que taxa é tributo.
Conforme o disposto no art. 2º da Lei Complementar nº 185/13, do Município de Bombinhas, a hipótese de incidência da TPA é “o trânsito de veículos utilizando infraestrutura física e a permanência de pessoas na sua jurisdição”.
A Lei Municipal nº 1.407/14 de Bombinhas, que regulamenta a Lei Complementar Municipal nº 185/13, no art. 2º dispõe que “O Lançamento da TPA ocorrerá quando do ingresso do veículo na jurisdição do Município de Bombinhas através de identificação e registro que resultará no lançamento da cobrança de acordo com o artigo 5º da Lei Complementar nº 185/2013”.
Dessa forma, considerando-se que taxa é tributo (art. 145, II, da CRFB) e que a Lei Complementar nº 185/13 do Município de Bombinhas limita o tráfego de pessoas e bens (veículos automotores, no caso em tela), está demonstrada a ilegalidade da legislação municipal que dispõe sobre a TPA.
Mesmo que se considere como pedágio a natureza jurídica da TPA, somente seria devido “pela utilização de vias conservadas pelo poder público” (art. 18, XII, da Lei Orgânica do Município de Bombinhas e art. 150, V, da CRFB) e desde que haja acesso (via pública) livre, gratuito e alternativo ao território Municipal, conforme já decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina:
MANDADO DE SEGURANÇA. COBRANÇA DE PEDÁGIO. REQUISITOS. AUSÊNCIA DE DISPOSIÇÃO, POR PARTE DO UTENTE, DE ACESSO ALTERNATIVO LIVRE E GRATUITO. AFRONTA À NORMA CONSTITUCIONAL. ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE.
A cobrança de pedágio é legítima desde que estabeleça condição especial da obra, mais vantajosa para o usuário, e coloque a sua disposição outra alternativa livre e gratuita. lnobservados estes requisitos, não se pode tributar algo apenas pelo seu uso. Outrossim, a isenção do pagamento de pedágio aos veículos emplacados nos municípios limítrofes afronta dispositivos constitucionais (arts. 5º, caput; 150, inc.III, b). Conforme jurisprudência assente, resolve-se a questão apenas sob o prisma da ilegalidade, dispensando-se a declaração de inconstitucionalidade. (grifei)
(TJSC, Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 1996.007575-5, de Tijucas, rel. Des. Carlos Prudêncio, j. 11-03-1997)
Por terra, existem somente dois acessos ao território do Município de Bombinhas - um bem precário e com pouca, ou quase nenhuma, condição de trafegabilidade -, e ambos serão fiscalizados para fins de cobrança da TPA.
Conforme coloca Walter Alexandre Bussamara[2] ao comentar o inciso V do art. 150 da Constituição da República Federativa do Brasil:
Como podemos ver, com solar clareza, a aludida norma constitucional inviabiliza qualquer forma de pedágio, remunerador de serviços de conservação de vias, que viesse a se efetivar em âmbito estritamente local. Ou seja, sob as singelas divisas de um dado município. Noutras palavras, a instituição de pedágio, no Brasil, somente restou autorizada quando, ao ressarcir custos de serviços de conservação de vias [1], assim o for em níveis interestadual ou intermunicipal. Nunca, meramente, municipais.
Utilizando-nos, exemplificativamente, das bem colocadas lições de Roque Carrazza, temos que não será legítima a cobrança de pedágio: “pela transposição de uma ponte, pela utilização de uma avenida, pelo percorrimento de uma estrada de terra, pela passagem numa via marginal, quando situada intra muros, isto é, dentro do território da própria pessoa política; e assim por diante”. [2]
A razão disso vem esclarecida, também, nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, citado pelo já aludido e preclaro professor: “A diferenciação de regras para as vias intermunicipais e intramunicipais se deve ao fato de que o Município é o centro da vida ativa (ou de atividades) das pessoas. A rua é a maior expressão que se tem de um bem público e não se pode privar ou restringir o acesso a ela, sob pena de prejudicar drasticamente a liberdade e a vida civil dos munícipes. (...). O pedágio, aliás, como tributo mais antigo, é cobrado desde a Idade Média na travessia de cidades, jamais dentro delas” [3].
Portanto, sob a atual Carta da República, não merecerão guarida quaisquer pedágios urbanos eventualmente cogitados, seja para conservação de vias (materialidade própria do pedágio), seja para redução de tráfego automotivo. Ou, ainda, para citarmos mais um exemplo, visando a um maior equilíbrio de emissão de gases poluentes nos grandes centros. Nada disto, por ora, então, será suficiente a sustentá-los.
Por fim, se há pedágios urbanos em cidades como Londres e Estocolmo, conforme já noticiados, tal significará, apenas, que tais cidades não se submetem a condicionantes tais como as previstas em nosso sistema constitucional, cuja Carta representativa, por sua vez, é dotada de plena supremacia diante de todas as demais normas de nosso ordenamento.
Eduardo Sabbag (p. 215) tem o mesmo posicionamento:
De fato, o pedágio é ressalva bem posta no mencionado preceptivo, haja vista o fato de ser gravame exigido pela utilização das rodovias conservadas pelo Poder Público, e não pela mera transposição de Município ou Estado. De modo objetivo, o constituinte quis garantir que a exigibilidade do pedágio não fosse ameaçada pelo agito do princípio da liberdade de tráfego.
O próprio Supremo Tribunal Federal já se manifestou no sentido de que “A Administração não poderá impedir o trânsito de pessoas no que toca aos bens de uso comum” (ADI 1706), ressalvado o pedágio previsto na Constituição da República Federativa do Brasil.
Os bens de uso comum, conforme dispõe o art. 99, I, do Código Civil, são, por exemplo: rios, mares, estradas, ruas e praças, ressalvando-se o pedágio nas condições previstas na Constituição da República Federativa do Brasil.
Além disso, não se pode esquecer que a Lei nº 12.587/12 instituiu a Política Nacional de Mobilidade Urbana, a qual “está fundamentada nos seguintes princípios: I - acessibilidade universal; [...] VIII - equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros” (art. 5º).
Seja pedágio ou taxa, a TPA é ilegal ou inconstitucional porque viola o disposto no art. 18, XII, da Lei Orgânica do Município de Bombinhas e porque viola o disposto nos arts. 5º, XV, 150, V, ambos da Constituição da República Federativa do Brasil.
5. Violação ao Princípio Constitucional da Isonomia Tributária, pois há benefício de alguns indivíduos em detrimento de outros na mesma posição jurídica
Dispõe o art. 128, V, da Constituição do Estado de Santa Catarina que “Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado ao Estado e a seus Municípios: V - estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou de bens por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, excluída a cobrança de preço pela utilização de vias conservadas pelo Estado”.
No mesmo sentido dispõe o art. 152 da Constituição da República Federativa do Brasil: “É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino”.
Conforme o disposto no art. 1º da Lei Complementar nº 198/14 do Município de Bombinhas, que ressuscitou a isenção concedida na redação original do inciso VIII do art. 6º da Lei Complementar nº 185/13, “Fica concedido isenção da Taxa de Preservação Ambiental - TPA aos veículos licenciados no município vizinho de Porto Belo”.
É bom lembrar que a isenção aos veículos licenciados no Município de Porto Belo já havia sido objeto de isenção da Lei Complementar nº 185/13 (art. 6º, VIII), mas teve a redação modificada pela Lei Complementar nº 195/14 para isentar somente os veículos licenciados no Município de Bombinhas.
Dispensa maior digressão essa diferenciação tributária decorrente de motivo territorial, conforme matéria já analisada pelo Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina em face de Lei do Município de Porto Belo, cuja legislação deste Município concedia isenção aos veículos emplacados no Município de Bombinhas:
MANDADO DE SEGURANÇA. COBRANÇA DE PEDÁGIO. REQUISITOS. AUSÊNCIA DE DISPOSIÇÃO, POR PARTE DO UTENTE, DE ACESSO ALTERNATIVO LIVRE E GRATUITO. AFRONTA À NORMA CONSTITUCIONAL. ILEGALIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE.
A cobrança de pedágio é legítima desde que estabeleça condição especial da obra, mais vantajosa para o usuário, e coloque a sua disposição outra alternativa livre e gratuita. lnobservados estes requisitos, não se pode tributar algo apenas pelo seu uso. Outrossim, a isenção do pagamento de pedágio aos veículos emplacados nos municípios limítrofes afronta dispositivos constitucionais (arts. 5º, caput; 150, inc.III, b).
Conforme jurisprudência assente, resolve-se a questão apenas sob o prisma da ilegalidade, dispensando-se a declaração de inconstitucionalidade.
(TJSC, Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 1996.007575-5, de Tijucas, rel. Des. Carlos Prudêncio, j. 11-03-1997)
É flagrante a afronta ao disposto no art. 128, V, da Constituição do Estado de Santa Catarina e no art. 152 da Constituição da República Federativa do Brasil, o que evidencia, mais uma vez, a inconstitucionalidade da legislação da TPA no Município de Bombinhas.
6. Considerações finais
Portanto, conforme exposto neste artigo é possível identificar várias violações Constitucionais pela legislação do Município de Bombinhas referente à TPA, notadamente quanto à competência exclusiva da União para legislar sobre trânsito, a vedação ao pedágio urbano, por violação ao direito de ir, vir e permanecer, inclusive com seus bens móveis e à violação ao Princípio Constitucional da Isonomia Tributária.
Conforme aduziu o relator Ministro Carlos Velloso no Recurso Extraordinário nº 341732, “A lei inconstitucional nasce morta”.
Por isso a legislação da TPA no Município de Bombinhas, que iniciará em 15 de novembro de 2014, é considerada natimorta.
O Ministério Público do Estado de Santa Catarina, por meio do Coordenador Geral do Centro de Apoio Operacional do Controle de Constitucionalidade, propôs ADI - Ação Direta de Inconstitucionalidade (2014.073543-6) em face dos artigos 3º, 6º e 7º da Lei Complementar nº 185/2013, e dos artigos 2º, 3º e 6º da Lei Complementar nº 1.407/14, conforme informação disponível no site do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina[3].
Caso a matéria não seja analisada (cautelarmente) com a urgência que o caso requer para suspender os efeitos dos dispositivos apontados na ADI, o Município de Bombinhas arcará com um custo operacional de aproximadamente seis milhões, além de estar sujeito à devolução dos valores pagos em caso de eventual decisão judicial que declare a inconstitucionalidade da legislação municipal referente à TPA.
A análise desse pedido formulado pelo Ministério Público do Estado de Santa Catarina na ADI, independentemente do posicionamento pela constitucionalidade, ou não, da legislação, será de grande relevância social e jurídica.
É no mínimo prudente que o pedido de suspensão dos efeitos dos artigos 3º, 6º e 7º da Lei Complementar nº 185/2013, e dos artigos 2º, 3º e 6º da Lei Complementar nº 1.407/14, seja deferido inaudita altera pars.
Isso porque, caso seja declarada a inconstitucionalidade sem a suspensão dos efeitos desses dispositivos legais, o impacto econômico no Município de Bombinhas em decorrência do investimento para operacionalização e dos pedidos administrativos ou condenações judiciais para devolução dos valores pagos indevidamente.
Caso não seja declarada a inconstitucionalidade ou indeferido o pedido de suspensão dos efeitos desses dispositivos, haverá um grande fundamento e legitimação de todos os Municípios na instituição de Taxa de Preservação Ambiental, já que meio ambiente esta presente em todo território nacional.
REFERÊNCIAS
Bombinhas. Lei Complementar Municipal nº 185/13. Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/a/sc/b/bombinhas/lei-complementar/2013/18/185/lei-complementar-n-185-2013-institui-a-taxa-de-preservacao-ambiental-tpa-e-da-outras-providencias.html> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
Bombinhas. Lei Complementar Municipal nº 195/14. Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/a/sc/b/bombinhas/lei-complementar/2014/19/195/lei-complementar-n-195-2014-altera-a-lei-municipal-n-185-de-19-de-dezembro-de-2013-que-institui-a-taxa-de-preservacao-ambiental-tpa-e-da-outras-providencias.html> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
Bombinhas. Lei Complementar Municipal nº 198/14. Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/a/sc/b/bombinhas/lei-complementar/2014/20/198/lei-complementar-n-198-2014-concede-isencao-da-taxa-de-preservacao-ambiental-aos-veiculos-licenciados-no-municipio-de-porto-belo?q=198> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
Bombinhas. Lei Municipal nº 1.407/14. Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/a/sc/b/bombinhas/lei-ordinaria/2014/140/1407/lei-ordinaria-n-1407-2014-regulamenta-a-taxa-de-preservacao-ambiental-tpa-instituida-pela-lei-complementar-n-185-de-19-de-dezembro-de-2013-e-da-outras-providencias.html> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
BUSSAMARA, Walter Alexandre. Pedágios urbanos são inconstitucionais no Brasil. Disponível em: < https://www.leismunicipais.com.br/a/sc/b/bombinhas/lei-complementar/2013/19/185/lei-complementar-n-185-2013-institui-a-taxa-de-preservacao-ambiental-tpa-e-da-outras-providencias?q=185> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, 1988. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 06 de setembro de 2014.
SABBAG, Eduardo. Manual de direito tributário. São Paulo: Saraiva, 2009.
Notas
[1] Disponível em: <http://wp.clicrbs.com.br/guarda-sol/2014/10/14/comeca-instalacao-de-leitores-de-placas-para-cobranca-de-pedagio-em-bombinhas/?topo=98,2,18,,,15>. Acessado em 24 de outubro de 2014.
[2] Disponível em:http://www.conjur.com.br/2011-out-26/populares-europa-pedagios-urbanos-sao-inconstitucionais-brasil
[3] Informações disponíveis em: < http://app6.tjsc.jus.br/cposg/pcpoResultadoConsProcesso2Grau.jsp?CDP=01000T09I0000&nuProcesso=20140735436&cbPesquisa=NMPARTE&tpClasse=J> Acesso em: 24 de outubro de 2014.