6. A interpretação conforme a Constituição
Não se está aqui a proclamar a inconstitucionalidade das disposições do Código de Trânsito Brasileiro, o que exigiria, para os tribunais, a incidência dos procedimentos garantidores do princípio da reserva de plenário a que se referem o art. 97 da Constituição e os arts. 480 e 481 do Código de Processo Civil.
O que se pretende é fazer prevalecer a Constituição no que diz respeito às garantias constitucionais, assim temperando a exegese dos dispositivos legais.
Somente em casos extremos, acima de qualquer dúvida razoável (beyond all reasonable doubt), é que se deve proclamar a inconstitucionalidade de ato normativo do Poder Público, como decorre da tradição estadunidense que Rui Barbosa aqui introduziu desde a República Velha.
Basta, no caso, que se confira às disposições do Código Brasileiro de Trânsito a denominada interpretação conforme a Constituição.
Sobre o tema, ouça-se o notável mestre Paulo Bonavides: [18]
"Em rigor, não se trata de um princípio da interpretação da Constituição, mas de um princípio de interpretação da lei ordinária de acordo com a Constituição.
Método especial de interpretação, floresceu basicamente durante os últimos tempos à sombra dos arestos da Corte Constitucional de Karlsruhe, na Alemanha, que o perfilhou decididamente, sem embargo das contradições de sua jurisprudência a esse respeito.
A Verfassungskonforme Auslegung, consoante decorre da explicitação feita por aquele Tribunal, significa na essência que nenhuma lei será declarada inconstitucional quando comportar uma interpretação ´em harmonia com a Constituição´, e, ao ser assim interpretada, conservar seu sentido ou significado.
Uma norma pode admitir várias interpretações. Destas, algumas conduzem ao reconhecimento da inconstitucionalidade, outras, porém, consentem tomá-la por compatível com a Constituição. O intérprete, adotando o método ora proposto, há de inclinar-se por esta última saída ou via de solução. A norma, interpretada conforme a Constituição, será portanto considerada constitucional. Evita-se por esse caminho a anulação da lei em razão de normas dúbias nela contidas, desde naturalmente que haja a possibilidade de compatibilizá-las com a Constituição".
A Lei nº 9.868, de 10 de novembro de 1999, dispõe sobre o processo e o julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade perante o Supremo Tribunal Federal: [19]
"Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do acórdão.
Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a Constituição e a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública Federal, estadual e municipal".
De um dispositivo pode-se extrair diversas normas.
Por exemplo, do disposto no art. 5º, LVI ("são inadmissíveis, no processo, as provas obtidas por meios ilícitos") extraem-se as seguintes normas:
- não se admite, no processo judicial ou administrativo, provas que tenham sido obtidas por meios ilícitos;
- são admitidos no processo todos os meios de prova desde que tenham sido obtidas por meios lícitos;
- a se admitir no processo todos os meios de prova, desde que obtidos por meios lícitos, estão revogadas, a contar de 5 de outubro de 1988, todas as disposições infraconstitucionais que imponham efeitos legais de prova, como, por exemplo, o que está no art. 348 do Código Civil ("ninguém pode vindicar estado contrário ao que resulta do registro de nascimento, salvo provando-se erro ou falsidade do registro"),20 [20] ou a revelia do art. 319 do Código de Processo Civil, ou a limitação de prova testemunhal do art. 401, também do Código de Processo Civil.
Se ao menos uma das normas que se pode extrair do dispositivo infraconstitucional se mostra compatível com a Constituição, o intérprete deve se abster de proclamar a inconstitucionalidade (afirme-se, novamente: a declaração de inconstitucionalidade é uma exceção, é a última providência, que o juiz somente pode incorrer se nenhuma outra alternativa restar!), declarando, no entanto, em que sentido extrai a norma, assim resolvendo o caso em julgamento.
É justamente uma interpretação conforme a Constituição que se deve emprestar aos textos do Código de Trânsito Brasileiro que exigem o prévio pagamento de multas, impostos e demais encargos incidentes sobre o veículo para que se proceda à vistoria e ao licenciamento do veículo.
Tal interpretação conforme a Constituição conduz a se entender que não pode a Autoridade Administrativa condicionar a vistoria para o licenciamento anual do veículo ao prévio pagamento das multas, impostos e demais encargos incidentes sobre o veículo, pois a sede adequada para a cobrança é o Poder Judiciário através da execução da dívida ativa, aí não incidindo a autotutela administrativa.
Por outro lado, vê-se claramente ilegal – posto que desamparada de previsão pelo Código de Trânsito Brasileiro – a Resolução CONTRAN nº 108, de 21 de dezembro de 1999, ao bradar que "o proprietário do veículo será sempre responsável pelo pagamento da penalidade da multa, independente da infração cometida, até mesmo quando o condutor for indicado como condutor-infrator nos termos da lei".
7. Conclusão
O trânsito, em condições de segurança, constitui direito subjetivo do cidadão, com fonte na norma constitucional que assegura o direito de locomoção.
Sua fonte constitucional exige que as disposições do Código de Trânsito Brasileiro mereçam interpretação muito além do mero significado literal, exigindo que a apreensão do significado de seus comandos leve em conta não só o sistema de dimensão nacional que implantou, como também as normas constitucionais que limitam a atividade do Poder Público.
Assim, o trânsito constitui direito individual e não mero benefício concedido pela burocracia estatal, incumbindo aos órgãos públicos o dever de garantir o seu exercício.
O Sistema Nacional de Trânsito não se esgota nos órgãos públicos das diversas esferas governamentais, pois compreende as entidades privadas e os demais agentes do Poder, inclusive os tribunais onde os cidadãos buscam o atendimento da promessa que se extrai do disposto no art. 5º, XXXV, da Constituição.
Os órgãos de trânsito, ao pretenderem cumprir o princípio da legalidade referido no art. 37, caput, da Carta da República, também estão vinculados aos demais comandos constitucionais, principalmente o conjunto de princípios que se denominou de due process of Law, postos como garantias fundamentais no Título II da Lei Maior.
Nessa dimensão democrática, o princípio da legalidade administrativa não tolera que fique restrito ao mero significado literal das expressões legislativas, pois a interpretação que se empresta aos comandos infraconstitucionais deve levar em conta os valores e princípios da Lei Maior.
Sanção ao infrator das normas de trânsito, a multa administrativa também se submete ao princípio da individualização da pena decorrente do fundamento individualista e liberal adotado pela sociedade brasileira através da Constituição de 1988, descabendo, destarte, a imposição a terceiro da responsabilidade pela multa imposta a outrem.
A Resolução nº 108, de 21 de dezembro de 1999, do Conselho Nacional de Trânsito, ao impor ao proprietário a responsabilidade pelo pagamento da multa de trânsito, independente da infração cometida, e até mesmo quando o condutor foi indicado como o infrator, extrapola os limites da regulamentação decorrentes da Lei nº 9.503, que institui o Código Brasileiro de Trânsito, cujo art. 257 prevê a distinção das responsabilidades do condutor, do proprietário do veículo, do embarcador e do transportador. Tal ato administrativo normativo, exorbitando do poder regulamentar, não confere eficácia aos seus comandos, principalmente quando posto em contraste perante os tribunais, estes no cumprimento do dever constitucional de anteparo contra as ilegalidades.
As disposições do Código de Trânsito Brasileiro que condicionam a vistoria, como pressuposto para o licenciamento anual do veículo, ao pagamento prévio dos tributos, multas e demais encargos vinculados ao veículo, merecem interpretação muito além do método literal ou gramatical, devendo as normas dali decorrentes serem apreendidas levando em conta as garantias constitucionais dos administrados, em interpretação conforme a Constituição.
Excepcionando o princpio da auto-executoriedade que a ordem jurídica confere aos órgãos estatais quanto ao cumprimento de seus atos, as multas administrativas, inclusive as decorrentes do trânsito, não suportam a cobrança forçada pela Administração Pública, devendo esta se dirigir ao Poder Judiciário, através do processo de execução da Dívida Ativa, previsto na Lei nº 6.830, de 22 de setembro de 1980, para expropriar do cidadão os valores respectivos em processo que atenda as garantias constitucionais.
Os direitos fundamentais, assegurados pela Constituição a todos os brasileiros, incluindo as garantias dos indivíduos no processo judicial e administrativo, não podem ser afastados por normas infraconstitucionais, ainda que estas veiculem comandos sobre tema tão relevante para a cidadania como o direito de trânsito.
Notas
1. O princípio da latelaridade do Direito significa que somente há direitos e deveres em face de uma relação social, em face de outro indivíduo ou do grupo social. Não há direitos e deveres em face de si mesmo. A relação jurídica é, assim, uma relação social regulada pelo Direito e este somente pode realizar o seu papel considerando o indivíduo em face do próximo. No tema específico, não se pode falar em direito de trânsito sem se incluir a questão da segurança, esta a implicar a lateralidade do direito.
2. Direito, garantia ou dever do Estado e da sociedade, como deflui dos mencionados arts. 5º, caput, e 144, da Constituição, a segurança é conceito jurídico normativo que somente pode ser apurado em cada caso.
3. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal se mostra pacificada no sentido de considerar a legislação sobre o trânsito como privativa da União, assim evitando as investidas, geralmente demagógicas, de leis estaduais e de leis municipais, teimando em conceder anistias às multas de trânsito aplicadas pelos respectivos órgãos. A ADIn 2064, do Mato Grosso do Sul, relator o Ministro Maurício Correa, unânime, julgada em 7 de junho de 2001, deu pela inconstitucionalidade de lei estadual que dispõe sobre multa e anistia aplicadas aos infratores do trânsito. No mesmo sentido, a medida cautelar na ADIn 2137, do Rio de Janeiro, relator o Ministro Sepúlveda Pertence, julgada em 23 de março de 2000, a distinguir entre o poder dos Estados-membros e dos Municípios em aplicar as sanções com o poder privativo da União de legislar sobre o tema. Em face da suprema orientação, o intérprete deve distinguir entre as funções do legislador – principalmente o federal – ao dispor genericamente pelo texto legal sobre as princípios gerais, e as funções da Administração Pública federal, estadual e municipal, na execução das atividades específicas.
4. Sobre a aplicação das penalidades administrativas, dispõe o Código de Trânsito Brasileiro: "Art. 257. As penalidades serão impostas ao condutor, ao proprietário do veículo, ao embarcador e ao transportador, salvo os casos de descumprimento de obrigações e deveres impostos a pessoas físicas ou jurídicas expressamente mencionados neste Código. § 1º Aos proprietários e condutores de veículos serão impostas concomitantemente as penalidades de que trata este Código toda vez que houver responsabilidade solidária em infração dos preceitos que lhes couber observar, respondendo cada um de per si pela falta em comum que lhes for atribuída. § 2º Ao proprietário caberá sempre a responsabilidade pela infração referente à prévia regularização e preenchimento das formalidades e condições exigidas para o trânsito do veículo na via terrestre, conservação e inalterabilidade de suas características, componentes, agregados, habilitação legal e compatível de seus condutores, quando esta for exigida, e outras disposições que deva observar. § 3º Ao condutor caberá a responsabilidade pelas infrações decorrentes de atos praticados na direção do veículo. § 4º O embarcador é responsável pela infração relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou no peso bruto total, quando simultaneamente for o único remetente da carga e o peso declarado na nota fiscal, fatura ou manifesto for inferior àquele aferido. § 5º O transportador é o responsável pela infração relativa ao transporte de carga com excesso de peso nos eixos ou quando a carga proveniente de mais de um embarcador ultrapassar o peso bruto total.
5. Constituição, art. 155, III.
6. 1. A Constituição brasileira de 1988 prestigiou os instrumentos de tutela jurisdicional das liberdades individuais ou coletivas e submeteu o exercício do poder estatal – como convém a uma sociedade democrática e livre – ao controle do Poder Judiciário. Inobstante estruturalmente desiguais, as relações entre o Estado e os indivíduos processam-se, no plano de nossa organização constitucional, sob o império estrito da lei. A Rule of Law, mais do que um simples legado histórico-cultural, constitui, no âmbito do sistema jurídico vigente no Brasil, pressuposto conceitual do Estado Democrático de Direito e fator de contenção do arbítrio daqueles que exercem o poder. É preciso evoluir, cada vez mais, no sentido da completa justiciabilidade da atividade estatal e fortalecer o postulado da inafastabilidade de toda e qualquer fiscalização judicial. A progressiva redução e eliminação dos círculos de imunidade do poder há de gerar, como expressivo efeito conseqüencial, a interdição de seu exercício abusivo... 2. A nova Constituição do Brasil instituiu, em favor dos indiciados em processo administrativo, a garantia do contraditório e da plenitude de defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (art. 5º, LV). O legislador constituinte consagrou, em norma fundamental, um direito do servidor público oponível ao poder estatal. A explícita constitucionalização dessa garantia de ordem jurídica, na esfera do procedimento administrativo-disciplinar, representa um fator de clara limitação dos poderes da Administração Pública e de correspondente intensificação do grau de proteção jurisdicional dispensada aos direitos dos agentes públicos (Tribunal Pleno, MS 20999, Celso Mello, unânime, publicado no DJ de 25 de maio de 1990, p. 04605 , RTJ, vol. 00131-03, p. 01101).
7. Nesse sentido, o acórdão cuja ementa foi publicada no DJU de 22 de outubro de 2001, p. 279, 1ª Turma, unânime, relator o Ministro Milton Luiz Pereira, no AGA 314714/SP; Agravo regimental no agravo de instrumento (2000/0060589-1): Administrativo e Processual Civil. Recurso Especial sem Admissão. Agravo de Instrumento não provido. Agravo interno. Infração de Trânsito. Multa. Correção Monetária. Necessidade de prévia notificação. Direito de Defesa. CNT, artigos 110, 115 e 194. Decreto 62.127/68 (arts. 125, 210 e 217). Súmula 127/STJ. 1. É ilegal condicionar o licenciamento à exigência do pagamento de multa imposta sem prévia notificação do infrator para defender-se em processo administrativo. 2. Precedentes jurisprudenciais. Súmula 127/STJ. 3. Agravo provido e andante provendo-se o Recurso Especial.
8. STJ, 2ª Turma, RESp 89116-SP, publicado no DJU de 30 de abril de 2001, relator o Ministro Paulo Gallotti, unânime, com a seguinte ementa: Administrativo. Renovação de licença de veículo. Condicionamento ao pagamento de multa cuja notificação do condutor foi presumida. Impossibilidade. Súmula nº 127 do STJ. 1. Em homenagem aos princípios da ampla defesa e do contraditório, deve ser inequívoco o conhecimento das notificações relativas a infrações de trânsito, não se mostrando razoável que o condutor ou proprietário do veículo tenha a obrigação de comprovar que não foi devidamente cientificado, cabendo essa demonstração aos órgãos de trânsito, estes cada vez mais aparelhados em sua estrutura funcional. 2. Recurso especial provido.
9. Revista do Superior Tribunal de Justiça nº 136, p. 189, RESp 249078/MG, julgado em 20 de junho de 2000, 2ª Turma, relator o Ministro Franciulli Netto, com a seguinte ementa: "Recurso Especial. Administrativo. Certificado de registro e licenciamento de veículo. Multa discutida em recurso administrativo. Violação aos arts. 128, 131, § 2º, 285, § 1º e 286, da Lei nº 9.503/97. Não há exigibilidade da multa de trânsito na pendência de recurso, o que impede seja seu pagamento demandado pela administração pública para a renovação da licença. O direito de defesa, de acordo com as disposições do artigo 286, do CTB, não se restringe apenas à ´notificação para se defender´. O expresso mandamento do § 1º, do artigo 285, da Lei nº 9.503/97, de que ´o recurso não terá efeito suspensivo´, não se refere à penalidade de multa, mas apenas refere-se às demais penalidades. Recurso especial não conhecido. Decisão unânime".
10. STJ, 1ª Seção, Conflito de Competência 29478-SP, Ministro José Delgado, unânime, DJU de 09 de outubro de 2000, p. 118, com a seguinte ementa: "Conflito de competência. Mandado de Segurança. Licenciamento de veículo. Pagamento prévio de multa de trânsito. Súmula nº 150/STJ. Competência da Justiça Comum Estadual. 1. Conflito de competência entre os Juízos Federal e de Direito, em ação mandamental impetrada contra o impedimento ao licenciamento de veículo sem o prévio pagamento das multas de trânsito. 2. Não obstante conste da inicial do writ, como autoridade coatora, o Comandante da Polícia Rodoviária Federal do Estado de São Paulo, autoridade com foro na Justiça Federal, o ato coator noticiado não é a ela imputado e não está em sua esfera de competência. 3. A irresignação da impetrante é, apenas, contra um ato, id est, o impedimento ao licenciamento do seu veículo sem o prévio pagamento das multas de trânsito, ato esse da competência do Delegado de Polícia Diretor da 23ª Circunscrição Estadual de Trânsito de Santo André, autoridade estadual sujeita à jurisdição de uma das Varas Cíveis da Justiça Estadual da Comarca de Santo André - SP. 4. Aplicação da Súmula nº 150/STJ: ´Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas´. 5. Conflito conhecido para se declarar competente o Juízo de Direito da 2ª Vara Cível de Santo André – SP".
11. Vide nota 4.
12. Dispõe o § 7º do art. 257: "Não sendo imediata a identificação do infrator, o proprietário do veículo terá quinze dias de prazo, após a notificação da autuação, para apresentá-lo, na forma em que dispuser o CONTRAN, ao fim do qual, não o fazendo, será considerado responsável pela infração". Observe-se que a responsabilidade do proprietário, em tal caso, tem nítido caráter subsidiário e por fonte o seu dever de guarda do veículo, então se presumindo, em sua omissão na indicação do real infrator, que tenha sido ele mesmo o condutor do veículo no momento da infração.
13. "ADIn: ato normativo: caracterização. Lei que declara canceladas todas as multas relacionadas a determinados tipos de veículos, em certo período de tempo, é ato normativo geral, susceptível de controle abstrato de sua constitucionalidade: a determinabilidade dos destinatários da norma não se confunde com a sua individualização, que, esta sim, poderia convertê-lo em ato de efeitos concretos, embora plúrimos. II. Infrações de trânsito: anistia por lei estadual: alegação plausível de usurpação da competência legislativa privativa da União para legislar sobre trânsito, uma vez que, da competência privativa para definir as respectivas infrações, decorre o poder de anistiá-las ou perdoá-las, o qual não se confunde com o da anulação administrativa de penalidades irregularmente impostas" (STF, Pleno, ADIMC 2137 – RJ, relator o Ministro Sepúlveda Pertence, DJ de 12.05.2000, p. 00019).
14. Nesse sentido, Jose Donizetti Franco, magistrado e professor de Direito Constitucional em Varginha – MG, em artigo no Jornal Síntese nº 35, janeiro de 2000, p. 10, destacando: "É que, mesmo nos casos em que a legislação permite aquele tipo de solidariedade passiva – como é o dos arts. 133 e 134 do Código Tributário Nacional – ela só é possível quando se refira a produtos propriamente ditos. Nunca em relação a obrigações outras, de natureza sancionatória, como são as multas administrativas em geral. Valendo notar que nos casos gerais de solidariedade passiva, estando previstos no art. 134 daquele Código, há expressa referência em seu parágrafo único no sentido de que ela – solidariedade passiva – ´em matéria de penalidades´ só é admitida para as de caráter moratório. Vale dizer que a solidariedade passiva, para acontecer, além de referir-se a tributos, inicialmente, e de estar expressamente prevista pela lei, não é admitida para as penalidades, a não ser as que se refiram à moratória, no resgate da obrigação principal, dentre outras exigências. Aqui, cada infrator responde pelo seu erro ou ato, não se transferindo responsabilidades senão para os seus sucessores senão na medida da força de sua herança. E, mutatis mutandis, a expressão do princípio da individualização penal, referido no art. 5º, XLVI, da CF/88, a dizer que ´a lei regulara a individualização da pena´...".
15. Tribunal de Justiça de Santa Catarina, MS 96.008942-0, Capital, relator o Desembargador Amaral e Silva, afirmando que "não tendo cometido qualquer infração, o novo proprietário não responde pelas multas impostas ao antigo dono do veículo. É ilegal recusar licenciamento, exigindo multa do proprietário que não foi notificado".
16. Em face do disposto nos arts. 1º e 2º da mencionada lei, qualquer valor cuja cobrança seja atribuída por lei às pessoas políticas e suas autarquias será considerado dívida ativa da Fazenda Pública, que compreende a dívida tributária e a não-tributária (como a multa de trânsito).
17. O texto completo encontra-se no sítio www.nagib.net/variedades.
18. Paulo Bonavides, Curso de Direito Constitucional, 6ª ed., São Paulo, Malheiros, 1996, p. 474.
19. Sobre a mencionada lei, há ação direta de inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal, em que não se concedeu liminar, para o que, no entanto, não se vislumbra plausibilidade, pois mesmo antes da edição da mencionada lei a adoção da interpretação conforme a Constituição já era praxe no Excelso Pretório.
20. TJ-RJ, 13ª Câmara Cível, Agravo de Instrumento nº 2000.002.14228, julgado em 22/03/2001, Relator Nagib Slaibi Filho, unânime, com a seguinte ementa: "Direito Civil. Ação de investigação de paternidade. Exame de DNA comprovando a paternidade. Pedido incidental de alimentos. Mostra-se compatível com a ordem jurídica a concessão de alimentos provisórios em ação de investigação de paternidade em que o exame de DNA indica altíssima probabilidade do sucesso da demanda. Decorre a plausibilidade do alegado direito do exame do DNA a constatar a paternidade, mesmo porque não há de se condenar o alimentado a aguardar o incerto dia do trânsito em julgado. Provimento do recurso". Consta do voto do relator: "Aqueles que adotam a vertente em contrário sentem-se ainda impressionados pela interpretação literal do disposto no art. 348 do Código Civil: ´Ninguém pode vindicar estado contrário ao que resulta do registro de nascimento, salvo provando-se erro ou falsidade do registro´. É certo que ainda não consta no registro de nascimento do investigante, como seu genitor, o ora investigado. No entanto, realizou-se exame de DNA a indicar uma probabilidade de 99,99998% a favor do agravado ser o pai biológico do agravante. O princípio da verdade real como reitor do processo, como se extrai do disposto no art. 5º, LVI, da Carta de 1988 – são admissíveis no processo todos os meios lícitos de prova –, tem o condão de impregnar, mediante a denominada interpretação conforme a Constituição, todas as normas infraconstitucionais, não se podendo, assim, bloquear a prestação de alimentos, no caso, pelo fundamento, que se verifica insuficiente, de que ainda não se inscreveu no registro civil a paternidade ora investigada. Decorre a plausibilidade do alegado direito do exame do DNA a constatar a paternidade, mesmo porque não há de se condenar o alimentado a aguardar o incerto dia do trânsito em julgado".