PARTE II – POR UMA OUTRA GLOBALIZAÇÃO: NOVAS REFLEXÕES SOBRE O FEDERALISMO
O fenômeno da globalização, como delineado na parte precedente desse trabalho, possibilita-nos verificar que o mesmo, a despeito da prevalência de uma visão acentuadamente técnica-econômica, é na realidade um processo multidimensional, com aspectos políticos, jurídicos e sociais que atingem, além da figura clássica do Estado-Nação, todas as esferas de cidadania e de ação humana. Entretanto, essas outras faces dessa mesma globalização vêm sendo ocultadas, como dito anteriormente, em virtude de uma pretensa homogeneização que a predominante linguagem do mercado livre procura produzir e sedimentar.
"Das muitas e importantes modificações que ele imprime à paisagem da civilização, o perfil mais visível é o econômico, que todavia está longe de esgotá-lo. De par com a expansão e a interpenetração dos mercados, às vezes seguindo-se a elas, outras vezes precedendo-as, em trânsito veloz pelas avenidas da tecnologia, vai-se espalhando, infiltrando, empapando os tecidos da sociedade um conjunto de idéias e valores, de crenças e de comportamentos, que influi vigorosamente na conformação das culturas." (BARBOSA MOREIRA, 2002: 15 – 16)
Vinculado a essas inúmeras dimensões que tal processo de mundialização revela, temos também o fato de que as transformações oriundas do mesmo processo provocaram um enorme abalo nos significados de vários conceitos tradicionais como, por exemplo, os de soberania, igualdade, liberdade e progresso, os quais agora estão sendo muito questionados. Não há como negar que essa angústia conceitual demonstra, perfeitamente, a complexidade, a contingencialidade, e o infinito horizonte de escolhas que os indivíduos possuem no presente, fruto de um gigantesco salto tecnológico, o qual impede o aparecimento de qualquer certeza ou verdade última.
Aqui apresenta-se um questionamento fundamental, que muito explica a nossa opção metodológica, pois como podemos aferir do que foi dito no decorrer deste trabalho, na atualidade há, realmente, graças ao projeto de globalização reinante, uma variedade infindável de opções para nos norteamos, só que os defensores e entusiastas desse modelo não discutem ou problematizam a circunstância de que "todos nós estamos condenados à vida de opções, mas nem todos temos os meios de ser optantes." (BAUMAN, 1999: 94)
Em outras palavras, o que temos assistido, como salientado anteriormente, é um projeto de globalização por demais determinado pela ética do mercado, onde os benefícios gerados pelo aumento e aperfeiçoamento tecnológico e de seus reflexos nas transações comerciais têm sido auferidos por poucos, enquanto os custos advindos desse são repartidos por muitos, ou seja, sem uma democratização da globalização, que permita a redescoberta do que seja o diálogo, a solidariedade e a dignidade inerente a todo ser humano, respeitando e apoiando o pluralismo, não desprezando os âmbitos locais de discussão e participação, não há como pensarmos em um utópica cidadania universal no futuro, pois o cidadão, sujeito titular de direitos é, nessa realidade mundial, onde o tempo e a distância não têm o mesmo peso que possuíam, simultaneamente, global e local.
Eis aí os pressupostos que estão inseridos no título desta parte, o qual é uma paráfrase dos nomes que qualificam as obras dos professores Milton Santos e Vanessa Oliveira Batista, pois entendemos que essa globalização não é irresistível, inquestionável, quando considerada em todas as suas facetas, o que denota que o movimento de globalização não é algo iminentemente negativo, nem que o padrão mercadológico que tem guiado o referido processo seja o único e indiscutível trajeto que podemos trilhar, não havendo alternativas possíveis a seguir. Ao contrário, acreditamos que essa é somente uma perspectiva perversa da era globalizante, sendo clara a possibilidade de encontrarmos outros projetos e caminhos para a globalização, o que em nosso entendimento, passa, necessariamente, pela revisão do nosso modelo de federalismo e de sua inadequabilidade aos novos parâmetros conceituais erigidos pelas transformações impostas por essa mesma época global. [8]
Se desejamos construir uma outra globalização, devemos, fundamentalmente, enfrentar o desafio que as alterações no papel tradicional do Estado impuseram, pois estas reduziram, como demonstrado, drasticamente, o campo de ação e discussão político-jurídico e administrativo que o mesmo era detentor, fazendo com que as demandas sociais, que cada dia se tornam maiores, não sejam passíveis de serem atendidas tão-somente com base em políticas ou/e recursos provenientes de um aparato estatal organizado em moldes apenas internos, o que tem conduzido a uma frustração crescente das expectativas populares, pois os indivíduos não se reconhecem como donos de seus próprios rumos, contribuindo para uma perda contínua de legitimação desse mesmo Estado e de suas instituições, edificando um pernicioso círculo vicioso, onde todos os atores acabam perdendo.
Além disso, a nossa configuração institucional revela, historicamente, que há uma clara escolha político-ideológica de se manter a maior parte dos "cidadãos" afastado das esferas decisórias. Isso é realizado através de todo um arcabouço reacionário e centralizador de exercício do poder, que nega efetividade a qualquer proposta que objetive a formação de modelos de organização societária que valorizem a conscientização e a participação dos indivíduos nas práticas deliberativas. Ou seja, a sociedade brasileira, em muitos aspectos, pouco se transformou, pois o modo como está articulado o exercício e a circulação do poder decisório em nosso ambiente sócio-institucional foi, no máximo, apenas arranhado, permitindo desta maneira um certo continuísmo de ações políticas claramente antidemocráticas e arcaicas, as quais colocam grandes obstáculos ao aparecimento e fortalecimento de agendas e instâncias públicas de debate e diálogo.
Ora, dentro de um conjunto de fatores como os aqui expostos, em que prevalece um discurso único de base economicista, que a tudo parece querer igualar, uniformizar, pretendendo gerar uma verdadeira paralisia da cidadania crítica, não é nenhuma surpresa a falta de posicionamento autônomo de parcela considerável da população brasileira em relação às decisões governamentais adotadas, bem como uma quase completa desnecessidade que os donos do poder, sejam internos ou externos, têm de justificar – mesmo em períodos formalmente democráticos – as conseqüências e finalidades da maioria de seus atos.
Em virtude desses motivos, entre tantos outros, e mesmo sem negar que após a Constituição de 1988 houve um considerável e positivo aumento de participação popular na gestão da coisa pública, é que na maioria das vezes, quando nos remetemos à nossa ordem constitucional, lembramos, como o Professor Menelick de Carvalho Netto, das:
(...) " idéias de constante alteração da Constituição, de excesso de medidas provisórias, de fraqueza institucional e inoperância do Legislativo e do Judiciário, de abusos do Executivo, de apatia e descrença populares, enfim, de um processo de acentuada anomia no mais alto nível normativo de nosso ordenamento, do que à idéia de uma ordem constitucional consolidada, firmemente assegurada pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Judiciário como um todo, na qual inclusive o processo e labor legislativos fossem controlados visando institucionalmente garantir a possibilidade de acreditarmos que somos uma comunidade de homens livres e iguais que ordena em co-autoria seu viver em comum, sem a exclusão de nenhum afetado, ou seja, uma comunidade de homens que se respeitam mutuamente em suas diferenças." (CARVALHO NETTO, 2001: 12)
Para rompermos com essa cadeia nefasta de acontecimentos temos de revitalizar, de maneira profunda e crítica, os espaços de participação e interação local, no caso brasileiro, os municípios e esferas ainda menores, como as associações de bairro e outros movimentos sociais de base, conjuntamente com propostas e idéias como as concernentes aos denominados programas de orçamentos participativos, fomentando e fortalecendo em todas as pessoas o sentimento de co-autoria e de co-interpretação constante e cotidiana do ordenamento constitucional, que em um Estado Democrático de Direito é sempre incompleto e aberto, a qual todos estão subordinados, isto é, deve-se reforçar o grau de influência que os cidadãos e a sociedade como um todo precisam possuir no que tange à configuração dos direitos da cidadania e dos moldes em que os mesmos serão implementados e garantidos.
Daí, que sem a possibilidade de que todos participem, mesmo que em uma pequena escala, do progresso tecnológico e dos ganhos produzidos com a globalização, pensar em concretização de quaisquer dos direitos advindos de uma cidadania livre, integrada, consciente e responsável será mera retórica ilusionista, pois "não há mais como cogitar da liberdade divorciada da justiça social, como também é infrutífero pensar na justiça social divorciada da liberdade." (PIOVESAN, 2000: 148)
Para implantarmos essa proposta de uma cidadania edificada em bases locais, sendo a mesma encarada como um pressuposto para uma inserção mais positiva dos indivíduos em um dinâmico processo de globalização, temos, como já expusemos inúmeras vezes, que repensar e reestruturar o federalismo brasileiro, buscando tornar o mesmo o mais descentralizado possível, visando sedimentar o famoso federalismo de equilíbrio previsto no texto constitucional de 1988. [9]
Uma distribuição e atribuição de poderes decisórios entre todos os entes federados, alcançando inclusive as microestruturas sociais, é de extrema relevância na solidificação de uma cidadania democrática e integrada, pois permite, em princípio, que a própria sociedade encontre e desenvolva, ela mesma, suas soluções para os desafios que o processo de globalização tem colocado, ou seja, na atualidade, em razão das intensas transformações que têm ocorrido em todos os setores da vida humana, não se admite mais procedimentos de administração pública que sejam apenas coordenados pela máquina do Estado, de modo monológico, estático, sem a cooperação de toda a sociedade, haja vista que, no presente, o público não pode ser compreendido ou reduzido ao seu campo estatal, daí a importância de uma ampla e real descentralização federativa.
Considerando-se, assim, que o papel tradicional destinado ao organismo estatal vem sendo bastante modificado nos últimos tempos, a alternativa que se impõe é a de incrementarmos ao máximo a participação das pessoas, enquanto cidadãos responsáveis e conscientes, em todas as escolhas de políticas públicas, fortalecendo práticas deliberativas abertas e plurais, objetivando criar condições de legitimidade mais sólidas para as decisões tomadas, o que novamente nos remete para a idéia de um renovado pacto federativo, sendo esse fundamentado, essencialmente, no sentido dado pela palavra cooperação do que na de subordinação, isto é, " o novo projeto de sociedade contemporânea deve afastar-se dos mitos ultrapassados, de decadentes formas ideológicas da direita e esquerda. Essas orientações conduzem à lógica estatal, corporativista e burocrática, esquecendo-se do tratamento prático e concreto das questões sociais e econômicas." (BARACHO, 1995: 16)
Porém, nos dias de hoje, não obstante toda essas idéias promissoras de um maior incentivo à participação popular na gestão da coisa pública, o que se tem verificado, realmente, é uma velada retirada da responsabilidade do Estado pelas políticas sociais e econômicas, o que nada mais significa do que o regresso do pensamento liberal, hoje em uma versão mais sofisticada, elaborada, o conhecido neoliberalismo.
É claro que é importante essa espécie de participação social para a legitimidade do ordenamento jurídico e para a concretização de direitos da cidadania, mas isso não pode significar, em hipótese alguma, a retirada completa do Estado de certas áreas pouco desenvolvidas, carentes, pois este deve, principalmente em países de grave exclusão social, como o Brasil, ainda estar presente nos referidos âmbitos, mas agora mais próximo do indivíduo, ou seja, deve-se valorizar, em primeiro lugar, o papel relevante do Município para garantia desses direitos do cidadão em um contexto globalizado como o atual.
Mais uma vez, a vertente econômica da globalização, uma vertente neoliberal, que precisa ser deixada de lado para dar lugar a uma outra globalização que, mesmo remodelando o poder do Estado, não deixe o indivíduo desamparado frente ao atual contexto mundial de não-inclusão, sem que isto possa determinar uma volta ao padrão clientelista e assistencialista do paradigma do Estado Social.
É preciso, portanto, redefinir o papel do Município no federalismo brasileiro, a partir de uma perspectiva sistemática e rigorosa, para que o indivíduo possa inserir-se nessa nova ordem global a partir de seu local de trabalho e moradia, dando ao Município e também às associações comunitárias, aos movimentos sociais organizados e a outros agrupamentos ainda menores de inclusão, o apoio essencial para realizar a função essencial de serem os interlocutores mais próximos dos anseios e demandas populares.
Como bem explica o Professor Milton Santos:
"o desejável seria que, a partir de uma visão de conjunto, houvesse redistribuição de poderes e de recursos entre as esferas político-administrativas do poder, assim como uma redistribuição das prerrogativas e tarefas entre as diversas escalas territoriais, até mesmo com a reformulação da federação." (SANTOS, 2000; 75)
Contudo, o que podemos vislumbrar, na por demais conhecida trajetória pendular do federalismo no Brasil, é um momento de centralização excessiva, apesar de uma aparente descentralização em curso, haja vista que normas legislativas gerais, de competência da União, como as determinadas no parágrafo primeiro do artigo 24, que dispõe sobre as competências concorrentes, da atual Carta Magna, são tão específicas e detalhadas que não deixam nenhum espaço de manobra político-administrativa para as outras entidades da federação, sendo, portanto, exaustivas, como é o caso, por exemplo, da vigente legislação referente às licitações e da denominada lei de responsabilidade fiscal. [10]
Até mesmo algumas das recentes reformas, como, por exemplo, a municipalização da saúde e do ensino fundamental, ditas descentralizadoras, não fizeram mais do que maquiar o desequilíbrio existente em nosso intricado sistema de distribuição de competências, pois além de não atacarem pontos problemáticos desse instrumental, também não redundaram em transferências ou alocações de recursos suficientes para que os demais níveis federativos pudessem atender, satisfatoriamente, a seus novos compromissos. Isto é um fato inegável.
O que na realidade tem ocorrido, não é um projeto positivo de descentralização democrática, com uma progressista atribuição de poder de decisão e autonomia aos demais entes federados, alcançando até mesmo as mais atomizadas associações comunitárias, mas um método "inteligente" de aliviar os encargos econômicos e financeiros da União. Essa característica marcante de algumas das presentes mudanças por que passa o aparato jurídico-político do Estado brasileiro coaduna-se, nitidamente, com interesses externos impulsionados por uma globalização unicamente econômica e voltada, exclusivamente, para a concorrência privada e o lucro, os quais pretendem uma ampla abertura e desregulamentação da nossa economia e mercado — vide a pauta determinada pelo chamado Consenso de Washington —, colocando em segundo plano, de modo residual, qualquer participação local efetiva e cidadã, pois essas possíveis discussões públicas descentralizadas e plurais, que reconhecem, admitem e solidificam novos formatos de convivência social, já que baseadas na intersubjetividade e na interdependência, são encaradas como um entrave à maior eficiência e agilidade da máquina estatal frente à rapidez de um mundo globalizado. [11]
Essa situação de subserviência aos caprichos de um capitalismo globalizante, em sua dimensão econômica mais predatória, é que nos impele a propor uma urgente reformulação no vocabulário sobre o federalismo brasileiro, enfatizando o importante papel que o indivíduo, em sua intersubjetividade, exerce em suas relações locais, e de como esses mesmos relacionamentos de proximidade na alteridade são essenciais para podermos afirmar um verdadeiro autogoverno, uma autêntica autolegislação, ou seja, sem uma plena participação popular na seleção e decisão das políticas públicas, não há que se falar em um sistema federativo equilibrado, nem, logicamente, em uma inserção transparente e democrática no processo de globalização.
"É por esse prisma que deveria ser vista a questão da federação e da governabilidade da nação: na medida em que o governo da nação se solidariza com os desígnios das forças externas, levantam-se problemas cruciais para estados e municípios." (SANTOS, 2000: 104)
Por outro lado, mesmo sabedores de que este não é o ponto básico e fundamental de nosso trabalho, e de que o espaço de que dispomos é por demais exíguo, não há como deixar de salientar que qualquer reformulação do nosso federalismo tem de considerar as distorções que caracterizam nosso sistema de divisão de poderes. Em outros termos, uma revalorização da esfera local de decisão e participação, como a aqui proposta, passa, também, por uma nova caracterização das relações entre o Executivo, o Legislativo e o Judiciário.
Se desejamos uma estrutura federalista a mais aberta e descentralizada possível, não há como admitirmos uma hipertrofia perigosa do Poder Executivo, pois, apenas a título exemplificativo, podemos aferir que ainda prevalece, entre nós, uma cultura política de cunho acentuadamente personalista, centralizadora, onde a figura do Presidente da República recebe um tratamento especial, em detrimento das suas qualificações como estadista, fazendo a população crer que se trata de um salvador da pátria, o que conduz a uma clara dependência das políticas públicas da pessoa do Chefe da União, já que neste ambiente encontramos, historicamente, um parlamento fraco.
O que se observa, na atualidade, é uma certa falência do Legislativo, pois este tem aberto mão de várias de suas prerrogativas constitucionais, omitindo-se no seu papel essencial de representante da vontade popular, colocando-se, em grande medida, como um mero ratificador das ordens emanadas do Executivo, vide o caso da utilização absurda e desproporcional de medidas provisórias pelo Presidente da República, o qual, quase que inteiramente, assumiu o comando do processo decisório de escolha e elaboração das mais relevantes políticas públicas, fazendo aprofundar a crise de legitimidade das nossas instituições deliberativas.
O Judiciário, por sua vez, só muito recentemente, e de maneira esporádica, tem erigido jurisprudências que impõem algum tipo de controle, ainda que relativo, aos atos normativos editados pelo Chefe do Executivo no uso de sua competência constitucional. Muito dessa situação é explicada por uma tradicional subserviência aos desígnios do Presidente da República, fato este que deriva da circunstância de que a nossa cúpula jurídica está intimamente ligada, ou vinculada, aos grupos detentores do exercício do poder político, sendo, em grande parte, oriunda e indicada pelos representantes destes últimos. Tal característica dificulta o aparecimento de um positivo controle da atuação do governo central, pois "num sistema arbitrário, sem limitações constitucionais, os governantes tomam as decisões que forem de sua conveniência, alegando interesse do Estado ou do povo." (DALLARI, 1986:61)
Revela-se, portanto, que a almejada independência e harmonia entre os poderes constituídos do Estado brasileiro está muito distante de nossa realidade, tendo em vista que, em nosso quadro institucional, não existe uma ajuda mútua entre os poderes, cooperação esta que poderia gerar atos e ações administrativas mais transparentes e com um grau de aceitabilidade maior, em virtude de uma legitimação mais intensa, pois permitiria que as decisões governamentais passassem por um crivo maior de debates.
"Na verdade, nosso modelo federalista foi corrompido pelos excessos do presidencialismo, em favor de um centralismo exacerbado e da atuação de caciques locais ou grupos sociais privilegiados, que usufruem do poder e das riquezas desafiando, em alguns momentos, o próprio poder central." (BATISTA, 2001:174)
Defendemos, assim, um federalismo que, sob a sombra do paradigma do Estado Democrático de Direito, assuma os riscos que a globalização e a modernidade trouxeram consigo, onde intensas e vastas contradições fragmentam e corroem antigos modos de pensar o mundo, fazendo com que tradicionais representações da realidade sejam questionadas e, até mesmo, refutadas; sendo o campo fértil de intermináveis debates, onde o cidadão assuma a sua autonomia com responsabilidade; imperando uma descentralização político-administrativa que não vise apenas fortalecer os coronéis; enfim, um federalismo que seja analisado a partir do prisma do princípio da subsidiariedade, ou seja, uma federação democraticamente descentralizada, na qual as competências e poderes locais não sejam absorvidas, inteiramente, pela entidade central, imperando o equilíbrio e a cooperação entre todos os entes federados. [12]