INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa verificar os conceitos concernentes ao licenciamento ambiental e a outorga da licença ambiental, a sua importância na verificação dos impactos ambientais provocados pelos empreendimentos econômicos que venham a se utilizar de recursos naturais, tanto quanto a medida da sua degradação, tida em razão desse mesma atividade.
Para tanto, salientamos a diferença entre o licenciamento ambiental e a licença ambiental, explanando sobre as leis relativas ao meio ambiente e ao temas em comento, correlacionando-a com os órgãos Estatais responsáveis por tratar do tema em comento, além de discorrermos a respeito do procedimento para a concessão da licença de forma a detalhar seus processos, ilustrando-os por meio da exposição de casos jurisprudenciais em matéria similar a qual nosso trabalho se desenvolve.
Por fim, indicamos o conflito existente entre a ideia de desenvolvimento econômico e a manutenção não somente de um meio ambiente limpo de poluentes, mas da preservação desse meio, apontando para a necessidade de harmonizar essas duas correntes de pensamento por meio de praticas sustentáveis, de modo a homenagear o bem comum, e a garantia de um futuro que possibilite a disponibilidade do patrimônio ambiental do qual desfrutamos hoje, ou até melhor.
1. FUNDAMENTOS LEGAIS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL E CONCEITOS
Para instalação de qualquer empreendimento ou atividade que cause um impacto no meio ambiente deverá ser feito o licenciamento, tendo como característica a participação social na tomada de decisão, por intermédio de realização de audiências públicas.
O Ministério do Meio Ambiente conceitua licenciamento da seguinte maneira:
Licenciamento Ambiental é um instrumento da Política Nacional de Meio Ambiente, estabelecida pela Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que tem como objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida [1]
As consequências ambientais são enormes, provenientes de contaminação de águas, esgotos domésticos ou de efluentes industriais, contaminação do ar, exalação de gases em veículos automotores, ou de emissões de atividades industriais e da queima de lixo, etc.
A qualidade de vida das pessoas pode ser afetada, no que diz respeito á saúde, como por exemplo, doenças pulmonares decorrente da qualidade ruim do ar, ou proliferação de doenças de veiculação hídrica.
A economia da população também pode ser alvo desse impacto ambiental, uma vez que, por efeito da degradação ambiental, os peixes venham a desaparecer e os pescadores ficarem sem a sua renda, ou ainda, a biodiversidade diminuir e aumentar a propagação de pragas.
Para o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, de acordo com o artigo 1º, I, da Resolução n. 237/97 do CONOMA, define o “Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.”
Nesse sentido, o licenciamento ambiental é o procedimento administrativo realizado pelo órgão ambiental competente, podendo ser órgão federal, estadual ou municipal, que fará análise das propostas apresentadas para empreendimentos e atividades que utilizarão recursos ambientais. Sendo positiva a análise, a Administração Pública concede a licença. O licenciamento é um instrumento de política nacional do meio ambiente com escopo de gerenciar e controlar de forma preventiva os recursos ambientais, conforme Lei n. 6.938/81.
Nota-se que, o órgão ambiental competente, seja federal, estadual ou municipal, no que concerne ao licenciamento ambiental, praticará um conjunto de atos objetivando uma decisão que poderá ser uma licença prévia, licença de instalação, e licença de operação. Essas licenças ambientais constituem as etapas do licenciamento ambiental.
A importância do licenciamento ambiental consiste em avaliar os impactos ambientais gerados pelas atividades e empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, como por exemplo, emissões atmosféricas de poluentes, potencial de gerar líquidos poluentes, resíduos sólidos, e potenciais riscos de incêndios.
Dessa forma, o licenciamento ambiental permite avaliar os processos tecnológicos dentro das esferas ambiental e socioeconômico, estabelecendo controle necessário para a conservação, defesa e melhoria do meio ambiente, evitando danos ambientais. Posteriormente, poderá ser concedida a licença ambiental após análise desses aspectos.
Ensina o autor Luís Paulo Sirvinskas[2]
A licença ambiental é a outorga concedida pelo Poder Público a quem pretende exercer uma atividade potencialmente nociva ao meio ambiente. Assim, todo aquele que pretender construir, instalar, ampliar e colocar em funcionamento estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva ou potencialmente poluidores, deverá requerer perante o órgão público competente a licença ambiental.
Portanto, qualquer atividade e empreendimento que usam recursos ambientais e possuem potencialidade nociva ao meio ambiente, deve ter prévio licenciamento ambiental para funcionamento, conforme Lei Complementar 140/2011 que alterou o artigo 10 da lei n. 6.938/81, in verbis:
Art. 10. A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.[3]
2. LICENÇA AMBIENTAL
Vale esclarecer que licenciamento ambiental e licença ambiental não se confundem. A licença ambiental, conforme estabelece o artigo 1º, II, da Resolução do CONAMA, é um ato administrativo praticado pelo órgão ambiental competente com a finalidade de condicionar, restringir, e fixar medidas de controle ambiental que devem ser cumpridas pelo empreendedor, para a instalação, concepção do empreendimento ou atividade utilizadora de recurso ambiental. Artigo 1º, II, da Resolução do CONAMA, in verbis:
Art. 1º - Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:
(...)
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.[4]
Em razão de a licença ambiental ser um ato administrativo, esse ato editado pela Administração Pública tem por finalidade a preservação dos interesses da coletividade. O único objetivo que a Administração Pública pode perseguir quando atua é a preservação dos interesses coletivos.
Nessa toada, a licença é um ato administrativo negocial, portanto, não é um ato unilateral e precário da Administração Pública, é concedida por um prazo determinado, mediante processo de outorga das várias etapas atinentes ao licenciamento ambiental, não podendo esse ato ser desfeito a qualquer momento sem o pagamento de indenização embora se tenha interesse público relevante.
Portanto, vale frisar que, a licença ambiental é um ato realizado pelo Poder Público decorrente de um processo de licenciamento ambiental prévio ou corretivo.
3. COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO AMBIENTAL
A Constituição Federal de 1988 em seu artigo 23, VI, atribuiu competência comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios para proteger o meio ambiente e combater a poluição.
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
Nesse sentido, o Conselho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA, em seus arts. 4º, 5º e 6º da Resolução nº 237/1997, estabeleceu os níveis de competência federal, estadual e municipal, de acordo com a extensão do impacto ambiental. Outrossim, de acordo com o artigo 7º da referida Resolução, os empreendimentos e atividades que utilizam recursos ambientais devem ser licenciados em apenas um único nível de competência, conforme dispositivo legal da Resolução nº 237/1997:
Art. 7º - Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.
Porém, dependendo do caso, é necessário que o licenciamento seja feito em mais de um nível de competência, ensejando um ato administrativo complexo por envolver mais de um órgão competente para a licença. Conforme ensinamento de Luís Paulo Sirvinskas[5]
“(...). Em decisão inédita, a Desembargadora Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida teve a oportunidade de manifestar-se em sentido contrário ao citado dispositivo, nos autos que envolviam o licenciamento para a construção do Rodoanel, sustentando a necessidade de fazer o licenciamento conjunto entre Estado de São Paulo e o IBAMA, quando estava em vigor o antigo art. 10 da Lei n. 6.938/81.”
Quando o artigo 10 da Lei n. 6.938/81 estava em vigor, estabelecia como regra geral para a outorga da licença a competência do órgão estadual e, supletivamente, pelo IBAMA. Todavia, com advento da Lei Complementar 140/11, houve a alteração do art. 10 da Lei n. 6.938/81 e regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal de 1988, organizando a competência de todos os entes políticos para o licenciamento em seus artigos 7º, 8º e 9º (Lei Complementar 140/11). Dessa forma, a regra é de que o licenciamento ambiental é de competência estadual, conforme artigo 8º, XIV, da Lei Complementar 140/2011, in verbis:
Art. 8o São ações administrativas dos Estados:
(...)
XIV - promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, ressalvado o disposto nos arts. 7o e 9o;
A exceção é de que o licenciamento será realizado na esfera federal pelo IBAMA, como por exemplo, nas questões que envolvem a plataforma continental, terras indígenas, questões de caráter militar, conforme artigo 7º, XIV, da Lei Complementar 140/11. Essa exceção do licenciamento também se estende para competência municipal, restrita para hipótese de impacto ambiental de âmbito local, conforme artigo 9º, XIV, da referida lei:
Esses artigos 7, 8 e 9 da Lei Complementar 140/2011 apresentam as ações administrativas de todos os entes políticos para execução da competência comum estabelecida a todos no artigo 23 da Constituição Federal.
Ademais, a Lei Complementar 140/11 em seu artigo 13, determinou que os empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais serão licenciadas por um único ente federativo (União, Estado, DF, Município), os demais entes federativos poderão atuar no licenciamento de maneira não vinculante (§ 1º do artigo 13 da Lei Complementar 140/2011).
Art. 13. Os empreendimentos e atividades são licenciados ou autorizados, ambientalmente, por um único ente federativo, em conformidade com as atribuições estabelecidas nos termos desta Lei Complementar.
§ 1o Os demais entes federativos interessados podem manifestar-se ao órgão responsável pela licença ou autorização, de maneira não vinculante, respeitados os prazos e procedimentos do licenciamento ambiental.
Nesse diapasão, com base nos dispositivos legais da Lei Complementar 140/2011 acerca da atuação dos entes federativos que não compete a realização do licenciamento, Luís Paulo Sirvinskas[6] ensina que:
“(...) os entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental (art.15). Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para apuração de infração à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada (art. 17), devendo os demais entes federativos determinar medidas para evitar, cessar ou mitigar a degradação da qualidade ambiental (§ 2º do art. 17). Isso não impede também o exercício da atribuição comum de fiscalização pelos entes federativos (§ 3º do art. 17)”.
Portanto, há uma cooperação entre os entes federativos com a finalidade de proteger, defender e conservar o meio ambiente, bem como harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes, a fim de evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente, conforme estabelece o artigo 3º da Lei Complementar 140/2011.
Por fim, vale esclarecer que a Constituição Federal prevê competência apenas da União para concessão da licença, conforme estabelece o artigo 21, XXIII, “a”, “b”, “c” e “d”, para questões relacionadas a exploração de serviços e instalações de nucleares de qualquer natureza, como por exemplo, instalações de usinas nucleares. Essa outorga de licença é de competência apenas da União.
4. PROCEDIMENTO PARA O LICENCIAMENTO
O CONAMA estabelece em seu artigo 10 de sua Resolução 237/97 os procedimentos genéricos para obtenção de licença, tendo oito etapas básicas apresentadas da seguinte forma:
1. Definição pelo órgão ambiental competente, os documentos e estudos ambientais necessários para o início do processo de licenciamento;
2. Requerimento da licença ambiental pelo empreendedor, dando-se a devida publicidade do ato da licença;
3. Análise pelo órgão ambiental competente dos documentos e estudos ambientais apresentados e realização de vistorias técnicas quando necessárias;
4. Solicitação de esclarecimentos pelo órgão ambiental competente sobre os documentos apresentados, podendo haver a reiteração dessa solicitação quando os esclarecimentos não forem satisfatórios;
5. Realização de audiência pública quando o órgão ambiental entender cabível, ou, quando solicitada pela entidade civil e pelo Ministério Público;
6. Solicitação de esclarecimentos pelo órgão ambiental competente referente à audiência pública realizada, quando couber, podendo tal pedido ser reiterado quando os esclarecimentos não forem satisfatórios;
7. Emissão de parecer técnico conclusivo, bem como de parecer jurídico quando cabível;
8. Deferimento ou indeferimento do pedido de licença, bem como a devida publicidade do ato;
5. TIPOS DE LICENÇA E PRAZO
As três principais licenças são a Licença prévia que está relacionada à fase preliminar do empreendimento ou da atividade utilizadora de recurso ambiental, contendo os requisitos básicos a serem atendidos nas próximas fases. Esta licença prévia apresenta a viabilidade do empreendimento. A Licença de instalação autoriza a construção do empreendimento. Já a Licença de operação permite o inicio do funcionamento da atividade licenciada.
Os prazos dessas licenças são de 5 anos para a Licença prévia, de 6 anos para a Licença de instalação, e de 4 a 10 anos para a Licença de operação, conforme disposição do artigo 18 da Resolução 237/97 do CONAMA. Todavia, insta esclarecer que, esses prazos podem sofrer alterações por lei estadual que estabelecer prazos diversos, tendo em vista que dependendo da modalidade do empreendimento, do impacto, esses prazos variam.