O Estatuto da Cidade, a Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001, tem sua origem em 1989, com o Projeto de Lei n. 2.191/89, depois com o Projeto n. 181/89 no Senado Federal e, por fim, Projeto de Lei de n. 5.788, de 1990.
O Projeto de Lei n. 5.788 de 1990 é substitutivo aprovado em dezembro de 1999 pela Comissão de Desenvolvimento Urbano e Interior da Câmara dos Deputados, que regulamenta o Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal, e estabelece diretrizes gerais da Política Urbana e dá outras providências.
A Lei n. 10.257/2001está dividida em cinco Capítulos, sendo o primeiro Diretrizes Gerais, o segundo Dos Instrumentos da Política Urbana, o terceiro Do Plano Diretor, o quarto Da Gestão Democrática da Cidade e o último Disposições Gerais.
Esta lei procura consolidar o Plano Diretor dos Municípios, para cidades com mais de vinte mil habitantes, e cria novos institutos jurídicos, permitindo que o Município implemente uma Política de Desenvolvimento Urbano mais dinâmica e eficiente.
Um dos aspectos mais consideráveis da nova lei é que com ela se institui de forma mais incisiva a gestão participativa da cidade na administração democrática e justa.
A CIDADE
A questão da urbanização abrange um conjunto de fatores necessários ao Poder Municipal, dentre os quais se incluem: água, gás, eletricidade, esgoto, e serviços urbanos tais como: transporte, saúde e educação. Não obstante os programas de desestatização que ora vêm sendo promovidos pelo Poder Público, cabe aos municípios atender a esse conjunto, sem o qual a cidade não funciona e sem o qual não se promove o bem-estar dos cidadãos.
Entretanto, é mister ressaltar que a questão urbana não vem sendo contemplada como é necessário. As cidades, hoje muito longe do tamanho ideal previsto por Aristóteles – que acreditava que a "cidade ideal" era aquela com não mais de cinco mil habitantes, aproximadamente, ou seja: na cidade ideal, todos os habitantes poderiam se conhecer, ao menos de vista.
Hoje, sabe-se que tal expectativa é cada vez mais difícil, haja visto o crescimento da população brasileira e o avanço das populações interioranas sobre as grandes cidades e capitais, além da migração em direção ao sul do país, onde melhores condições de vida são esperadas por aqueles que para lá se dirigem.
As cidades brasileiras crescem em uma proporção que foge ao controle dos poderes públicos municipais, resultado da explosão democrática violenta das últimas décadas, sem que se promovesse nenhuma medida efetiva para conter esse crescimento descontrolado.
José Afonso da Silva questiona: "o que é, então, a cidade"? Se para o doutrinador conceituar não é fácil, analisar a cidade no Brasil requer algumas considerações. Para ele, a Lei Lehman – Lei n. 6.766/79 pretendeu corrigir essa situação, mas teve como resultado imediato o crescimento de favelas nas periferias das grandes cidades.
Conforme pensamento de José Afonso da Silva, a lei não se refere satisfatoriamente à qualidade do meio ambiente, ou seja, a expansão da metrópole acaba sendo determinada de acordo com os interesses do grupo que ocupa o poder no momento, permitindo, com isso, um crescimento desordenado da classe de baixa renda, detentora da miséria, que induz, conseqüentemente, ao surgimento da violência urbana.
Para José Afonso da Silva, conceituar demográfica e quantitativamente a cidade não é difícil, pois entende-se como cidade "o aglomerado urbano com determinado número de habitantes: 2.000 em alguns países; 5.000 em outros; 20.000 para a ONU; 50.000 nos EUA".
Sintetizando os conceitos gerais acerca da cidade, tem-se que giram, em torno da cidade, os interesses econômicos voltados tanto para a localidade quanto para a população, o que dá à cidade uma fisionomia essencialmente econômica, embora tal característica tenha suas especificidades.
Outro aspecto a considerar é que, no Brasil, as cidades têm como característica o fato de serem núcleos urbanos, sedes do governo municipal e, portanto, podem ser consideradas, independentemente do tamanho de sua população, como um agregado ordenado de sistemas, administrativos, comerciais, industriais e sócio-culturais, contextualizados nacionalmente.
Para melhor entendimento, define-se como solo urbano aquele compreendido entre a cidade, ou seja, a zona urbana, e os espaços reservados para o seu crescimento definidos pela lei, sendo ambos tratados juridicamente da mesma forma, podendo ser executados, para fins de parcelamento, projetos para a implantação de lotes ou desmembramentos, levando em conta a função social da propriedade e o direito de todos à cidade.
"Por solo urbano, esclareça-se, há de ser entendido aquele compreendido (encerrado) pelas zonas urbanas (área das cidades e vilas) e pelas zonas de expansão urbana (área reservada para o crescimento das cidades e vilas, adjacente ou não à zona urbana), definidas por lei municipal. Essas zonas, para fins de parcelamento, receberam da nova lei o mesmo tratamento jurídico, pois em ambas, e somente nelas, podem ser projetados e implantados loteamentos ou desmembramentos".
A questão da urbanização e da ocupação da cidade se torna mais eloqüente ao se analisar as grandes cidades do país, como São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Recife e tantas mais, cujo desenvolvimento econômico chama a atenção de populações carentes que para a li se dirigem em busca de emprego e de vida melhor.
Entretanto, essa migração engrossa a população urbana desprovida de terras e de condições mínimas de existência, fazendo com que a ocupação ilegal ou irregular de terrenos em periferias ou em favelas se intensifique.
Nesse contexto, as cidades cresceram na proporção inversa dos serviços públicos e, por força deste fenômeno e são exigidos investimentos públicos urbanos em áreas que já são atendidas, procurando-se com isto conter o crescimento de índices intoleráveis de pobreza e de miséria.
Cabe ao Poder Público, então, promover o zoneamento destes bairros ou implantar novos núcleos urbanos, usando o poder da desapropriação para prover famílias e populações carentes de terra e de casa. Cabe, ainda, a este Poder, promover o assentamento destas famílias, determinando locais para onde podem se dirigir sob a orientação do governo. Os bairros podem ser considerados como microorganizações urbanas, e é mais fácil começar a observação do funcionamento da cidade por estas pequenas parcelas, evidentemente sem descuidar do todo.
Os bairros tem um sentido coletivo, por abarcarem uma dada comunidade, de certa forma homogênea (considerando-se aqui seus aspectos sócio-econômicos). Mesmo quando se trata de bairros com diversidade populacional, como é o caso de bairros de classes mais abastadas e cercados por favelas habitadas por classes menos favorecidas economicamente, como ocorre no Rio de Janeiro, por exemplo, os habitantes possuem um sentido comum de habitarem uma microrregião. Assim, independentemente da classe a que pertençam, os moradores de um bairro têm as mesmas aspirações de transporte, lazer, trabalho, água, saneamento.
Quando essas necessidades não são atendidas, os moradores veêm-se obrigados a procurar as respostas em áreas adjacentes, levando-os a se deslocar para realizar atividades que poderiam e deveriam estar sendo praticadas nas proximidades de sua residência. Quanto maiores os deslocamentos da população, mais cara se torna a infra-estrutura para atender à sociedade.
É difícil encontrar soluções para as grandes cidades de hoje, mas não é impossível, desde que se promova estudos ambientais e de impacto dos planos urbanísticos sobre a movimentação da população, baseando-se os estudos nas necessidades reais da comunidade. A complexidade de uma população não permite considerar toda a comunidade urbana como única, mas sim, é necessário ver esta comunidade como uma diversidade de pessoas, de interesses, de necessidades a serem atendidas.
Para isto, o Poder Público precisa compreender a organização urbana sob uma bisão holística, evitando o caos e buscando soluções urbanísticas que correspondam às necessidades da população. Isto é possível quando a comunidade é ouvida, seus interesses são discutidos e avaliados, buscando o Poder Público o meio termo entre os problemas existentes e as possíveis soluções.
Evidentemente, essas soluções não podem ser criadas ao sabor de interesses políticos, pessoais ou momentâneos, mas devem pautar-se pela legislação, pelos princípios do Direito e pela transparência de políticas públicas para o ordenamento urbano. Transformando as palavras em ações, os planos urbanísticos são os meios que se tem para buscar soluções compatíveis com interesses e necessidades.
No entanto, todas essas e muitas outras medidas que devem ou que podem ser implementadas pelo Poder Público devem vir, sempre, acompanhadas de sua justificativa social, pois cabe ao Poder Público promover o bem-estar da sociedade.
Para isto, pode-se caminhar na direção de uma gestão mais participativa, em que soluções locais sejam apontadas por diversos setores em prol do bem-estar social.
Colaborando de forma incisiva para essa política de welfare state, ao editar a nova Lei n. 10.257/2001, procura o Poder Público criar e desenvolver mecanismos que visam, precisamente, o bem-estar dos indivíduos.
A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE
O Código Civil, em seu artigo 524, assegura o direito da propriedade de maneira ampla – plena in re potesta – e assegura a todos o direito de usar, gozar e dispor dos bens, tendo o direito de reavê-los de alguém que injustamente os possua.
Ao estabelecer que a propriedade constitui uma garantia inviolável do indivíduo, ficou instituída a condição de garantia fundamental para a propriedade. Reforçando essa tese, o inciso XXII assegura o direito de propriedade e que a propriedade deve atender à sua função social.
Para Norberto Bobbio:
"A primazia do elemento econômico nas formas que têm mais direta incidência sobre o sistema social global (mesmo que num âmbito mais vasto que o nacional) e a inseparabilidade do elemento político do elemento econômico no conceito de propriedade privada caracterizam as correntes de pensamento sócio-político que, há mais de um século, se inspiram em Karl Marx."
Complementando esta visão, deve-se buscar conceituar a propriedade não apenas no âmbito jurídico, mas destacando, sobretudo, os aspectos sociais que o fundamentam.
Para que se possa analisar os fundamentos jurídicos da propriedade, é importante reconhecer a Teoria Geral do Estado e os princípios que alicerçam o poder público, que é, em última instância, o responsável pelo welfare state que regula a função social da propriedade. A tendência atual, em uma projeção para o mundo inteiro, diga-se, será a de que a propriedade privada fique restrita exclusivamente aos bens de consumo pessoal, coibindo abusos do poder econômico que acarretem prejuízo ao bem-estar social, afastando as desigualdades que se manifestam no espaço das cidades, ainda que leve algum tempo para que isto aconteça.
"limitação da propriedade privada ao âmbito dos bens de consumo, mesmo que o controle (...) possa continuar a concentrar ainda por longo tempo nos grupos particulares a gestão do poder econômico e, por conseguinte, direta ou indiretamente, a gestão do poder público".
Assim, é relevante destacar o papel do Estado como a instituição que zela pela preservação e pela integridade desses direitos do cidadão. Dentre esses direitos, está o direito à propriedade, hodiernamente consolidado pela legislação brasileira. Retorna-se assim, de forma circular, ao tripé sobre o qual se fundamenta a função social da propriedade: esta propriedade, o indivíduo e o vínculo jurídico, garantido pelo Estado.
Ao se pensar na questão social, o trio de agentes – o indivíduo, a sociedade e o Estado que regula a propriedade – tem, como fundamento, o interesse social como finalidade maior. Este interesse não pode visar a atender ao povo e nem mesmo às necessidades do poder público, mas sim precisa voltar-se para o fim social.
Concomitantemente, permite que o Poder Judiciário atue mais concretamente em relação à ordem urbanística. Qual o poder do Judiciário nas políticas urbanas?
PODER DO JUDICIÁRIO E PLANEJAMENTO URBANO
Para José Afonso da Silva, é importante ressaltar as características do Direito Urbanístico, que abrangem diversas instituições, fazendo com que o uso, o parcelamento e a ocupação do solo do território sejam planejados e ordenados adequadamente, cumprindo uma finalidade social, objetivando um desenvolvimento sustentável.
"O planejamento urbanístico (traduzido formalmente em planos urbanísticos), o parcelamento do solo urbano ou urbanizável, o zoneamento de uso do solo, ocupação do solo, o reparcelamento. Em cada uma dessas instituições encontramos institutos jurídico-urbanísticos, como: o arruamento, o loteamento, o desmembramento, o solo criado, os índices urbanísticos (taxa de ocupação do solo, coeficiente de aproveitamento do solo, recuos, gabaritos)".
O Direito Urbanístico tem relações com outras áreas do Direito, como o Direito Constitucional, Econômico, Tributário, Civil, mas é no Direito Administrativo que se encontram os instrumentos fundamentais para sua atuação, pois cabe ao Poder Público desapropriar, organizar entidades executoras da urbanização da cidade, etc.
Atualmente, com a Constituição Federal de 1988, o instrumento do Plano Diretor Municipal assumiu a função de instrumento básico e essencial para a política urbana municipal, buscando-se, com isto, organizar e promover o desenvolvimento das funções sociais da cidade, tendo como objetivo maior o bem-estar social. Além disso, visa a distribuição mais justa dos recursos aplicados na cidade, funcionando como uma espécie de carta de princípios para o planejamento urbano que, diante às rápidas transformações da sociedade, torna-se cada vez mais importante, fazendo frente às desigualdades socioeconômicas nas cidades. Como assinala Marcos Juruena Villela Souto:
"Mas foi com a Constituição de 1988 que, definitivamente, o planejamento ganhou status de ‘sistema’ constitucional (isto é, um conjunto integrado de normas), quando, em seu artigo 174, foi ele transformado, de mero ordenador da atividade administrativa, em principal instrumento de intervenção do Estado na atividade econômica. Reza o dispositivo que ‘como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado’".
Da mesma forma com que a lei estabelece as diretrizes e bases do planejamento e desenvolvimento do país, também em relação às cidades deve-se praticar a mesma política, sempre orientada pelo bem-estar geral.
É importante ainda mencionar que o planejamento público tem uma dimensão técnica e uma dimensão política. A dimensão técnica necessita de profissionais capacitados, de várias áreas, cujo escopo é adotar os métodos adequados, viabilizando às necessidades. Uma vez que planejar é, antes de tudo, determinar prioridades, a dimensão política passa a ser uma ação, que pode variar na medida que se ampliam os canais de participação popular, democraticamente, no processo de planejamento.
"O planejamento público tem uma dimensão técnica e uma dimensão política. Técnica porque implica o domínio de uma metodologia de trabalho própria, o acesso a informações atualizadas, sistematizadas e agregadas no nível adequado às necessidades e, freqüentemente, o apoio dos conhecimentos especializados de profissionais de diferentes áreas. Política porque é,antes de tudo, um processo de negociação que busca conciliar valores, necessidades e interesses divergentes e administrar conflitos entre os vários segmentos da sociedade que disputam os benefícios da ação governamental".
Conforme esta análise, Marcos Juruena Villela Souto sintetiza o papel do Direito como aquele que fornece subsídios para harmonizar esses fatores, legalizando e efetivando o plano diretor, bem como visando uma utilização mais justa dos recursos públicos.
"O direito deve, portanto, fornecer elementos para a conciliação desses fatores, técnicos e políticos, de modo a assegurar, de um lado, a legitimidade, e conseqüente efetividade do plano, e, de outro, a técnica que leva à racionalização e eficiência das ações e gastos governamentais".
Assim, deve-se entender o planejamento econômico não apenas em seus aspectos técnicos e políticos, mas sob os aspectos jurídicos que o fundamentam e, dentre as mais recentes legislações, a Lei n. 10.257/2001 se mostra como um dos instrumentos mais preciosos não apenas no sentido de reforçar o papel do Poder Público frente ao problema da terra urbana, como também dela emerge a necessidade de uma visão social por parte do Estado, que deve procurar dar um cunho incisivamente sócio-econômico nas atitudes geradas pela referida lei.
De forma sucinta, o Estatuto da Cidade vem disciplinar as propostas de reforma urbana no país, apresentando, para isso, alguns instrumentos importantes, em relação aos artigos da Constituição Federal que tratam da política urbana, a saber, os arts. 182 e 183 da CF/88.
Antonio Hildebrand entende que alguns dos mais relevantes aspectos da nova lei referem-se ao instrumento do parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, visando a coibir a especulação imobiliária e a retenção de terrenos urbanos ociosos. Para o doutrinador, "é extremamente relevante, pois existem índices inaceitáveis de terrenos ociosos na malha urbana de diversas cidades brasileiras, causando prejuízos significativos para o interesse público e social".
Outro aspecto a considerar refere-se ao Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana, progressivo no tempo e o terceiro tópico que entende como relevante no Estatuto da Cidade, Hildebrand aponta como sendo a "desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública".
Por fim, o mencionado autor destaca que o projeto dispõe sobre o usucapião especial urbano que, no Estatuto da Cidade, passa a se chamar usucapião coletivo. É este um elemento importantíssimo quando se tem em mente as populações de classes menos favorecidas, urbanas ou vivendo nas periferias das cidades, urgindo para regularizar as condições de moradia, mesmo precariamente.
Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal estabelecem:
Capítulo II - Da Política Urbana
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
§ 1.º O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2.º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3.º As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4.º É facultado ao poder público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1.º O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2.º Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3.º Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.
Como se vê, a Constituição Federal ressalta, nestes artigos, a função social da cidade, e ao mesmo tempo determina caber aos planos diretores municipais estabelecer políticas para o desenvolvimento urbano.
Os dois primeiros parágrafos do art. 182 delimitam e determinam a função social da propriedade na área urbana, e para que esta necessidade se concretize, o terceiro parágrafo permite aplicar a desapropriação, em caso de não utilização da área.
Já o art. 183 aplica, na prática, a necessidade de se dar uma função social à propriedade, ao garantir o direito à moradia, o direito de domínio de área urbana, desde que não surja o proprietário, permitindo, dessa forma, uma otimização no aproveitamento das áreas urbanas.
Assim, o Estatuto da Cidade, ao regular o uso da propriedade urbana visando o interesse social, se revela como uma lei necessária e que certamente irá ajudar a promover o bem estar da coletividade. O Estatuto da Cidade é cognominado "Estatuto do Cidadão", que veio ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da propriedade urbana, visando a sustentabilidade das cidades, promovendo a integração social e garantindo direitos previstos na Constituição de 1988.
Importa ainda comentar que o Estatuto da Cidade não surge como mais uma lei fadada ao esquecimento, como comenta Caramuru Francisco, pois por ser inovadora e ao criar dispositivos para fixação de prazos para se implementar a lei, mostrou que é uma legislação moderna e voltada para as necessidades sociais e para os deveres do Estado moderno.