5.Federalismo Assimétrico
Atualmente, muitos são os juristas preocupados em criar fórmulas com vistas ao aprimoramento do federalismo em nosso País (existe atualmente uma comissão de estudos sobre o tema). O fenômeno do federalismo assimétrico, obra pioneira no País, escrita Dircêo Torrecilas Ramos, enfrenta com propriedade o tema e assim discursa: "No estado federal cada ente recebe tarefas e recursos para a execução das mesmas. Quando ocorre o desequilíbrio entre as obrigações e os meio financeiros, chegamos ao que se convencionou chamar de crise de sobrecarga. Verificamos que uma das razões para o sucesso do federalismo é um balanceamento geográfico, do tamanho do Estado, da riqueza, da população. No Brasil há uma disparidade em relação a esses requisitos, com acentuada desigualdade. Surge aí a necessidade de corrigir o defeito. A solução encontrada, não só entre nós, mas já preocupando outros países como a Suíça, Espanha, Estados unidos, é a busca do equilíbrio, a cooperação, através de: a) divisões regionais, por grupos de estados; b) divisão de tributos; c) criação de incentivos fiscais ou outras modalidade e a redistribuição de receitas. Todos estes meios devem merecer um controle adequado por quem dá, quem contribui quer ver o recurso bem aplicado, quer uma forma de retorno que poderá ser apenas a solução de um grande problemas ou uma recompensa e quem recebe deverá aceitar as condições. São fatores de manutenção da União. Estes arranjos são o que chamamos de federalismo Assimétrico". [58]
Assim, tem-se no federalismo assimétrico uma forma de melhor ajuste dos Estados-Membros, ante as competências que lhes foram outorgadas pela União quando da assinatura do pacto.
Para Janice Helena Ferreri Morbidelli, "a conciliação das novas teorias, defendidas por autores modernos, à teoria clássica do federalismo é relevante para a compreensão do sistema federal na sociedade contemporânea. Alguns aspectos do federalismo clássico merecem ser privilegiados, mas a organização federal não pode ser tratada como um modelo exclusivo, de dimensão única, e sim como uma solução que decorre do funcionamento real das instituições, segundo as características de cada Estado, variáveis no tempo e no espaço.
Assim, no tratamento jurídico do Estado federal, cabem também práticas organizacionais necessárias à compatibilização do modelo em cada sociedade que o adota. Nesse sentido, encontram-se formas que alteram a estrutura clássica do federalismo – o federalismo assimétrico – identificado em muitas federações através de regras que permitem corrigir as desigualdades, além das características inerentes à organização federal: a descentralização dos poderes, as competências equilibradamente distribuídas". [59]
Completa a citada autora: "A idéia de federação simétrica, dotada de homogeneidade vem sendo reestruturada na sociedade contemporânea com o desenvolvimento de uma pluralidade de soluções federais específicas que se propagam com maior ou menor intensidade pela América, Europa, Ásia e África. A federação americana pode ser citada como um exemplo de federalismo cuja norma organizadora não escapou aos efeitos das mudanças e transformações decorrentes do funcionamento das instituições. Desde 1952, os Estados Unidos desenvolveram arranjos federais assimétricos, formalmente estabelecidos, com o consentimento de ambas as partes, para acomodar as fiferenças mais acentuadas.
O federalismo assimétrico tem contribuído para solucionar as graves questões de estruturação nas federações onde existem acentuadas diferenças sociais, econômicas e culturais. Algumas Constituições apresentam formas de federalismo assimétrico, como a do Canadá e a do Brasil. Outras Constituições não trazem o federalismo assimétrico expresso nas normas da federação, mas o exercem na prática, por meio de acordos que definem tratamento diferenciado aos entes federativos. Ellis Katz afirma não conhecer nenhuma federação cujos membros idênticos em todos os aspectos. De um modo geral, os arranjos institucionais podem advir do aumento na representação regional nas instituições federais; do reconhecimento de direitos específicos provenientes de reivindicações minoritárias, enfim, de qualquer elemento que introduza a diversidade de organização acolhida nos ordenamento federais.
Esses elementos servem para configurar o federalismo como um modelo político cuja base organizativa apresenta um aspecto variável, permitindo-lhe criar soluções autônomas e eficazes". [60]
6.Conclusão
Sábias são as palavras de Celso Bastos quando diz: "a resolução da questão federativa levaria necessariamente à solução de grandes problemas do Estado, tais como: melhor afetação dos vastos recursos nacionais, maior controle por parte da população sobre a atividade estatal, maior eficiência da máquina arrecadatória dos poderes públicos, possibilidade de maior participação do povo nas decisões oficiais, entre outras". [61]
Por todo o exposto, demonstrado no avanço doutrinário sobre o tema, acredito estar o Brasil a caminho de um federalismo que melhor se adeqüe à nossa realidade e ao mesmo tempo revitalíze-o, apontando-se para o federalismo assimétrico onde o equilíbrio é fator preponderante.
Dircêo Torrecillas Ramos, preleciona que "o federalismo para alcançar o sucesso desejado, requer um equilíbrio de população, de riqueza, de território e de poder. Quando ocorre disparidades, estas devem ser corrigidas. Nos Estados Unidos formaram-se regiões unindo Estados maiores com menores e outros métodos de cooperação. No Brasil criaram-se as regiões de desenvolvimento, as regiões metropolitanas, redistribuição de receitas e incentivos. É a busca do equilíbrio para a manutenção da União". [63]
Cônscios das dificuldades que propagam do tema, todavia esperançosos por uma federação justa e equilibrada, ora, vem sem demora a revisão da forma de Estado.
Bibliografia
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CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil – Compilação e atualização dos textos, notas, revisão e índices. 13ª ed., São Paulo: Atlas, 1999.
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SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional. 19ª ed., São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 2001.
Notas
1. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 40.
2. LIMONGI, Fernando Papaterra. Os Clássicos da Política – "O Federalista": Remédios Republicanos para Males Republicanos. Organizador Francisco C. Weffort. 13ª edição, São Paulo: Editora Ática, 2000, p. 247.
3. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 40.
4. LIMONGI, Fernando Papaterra. Os clássicos da Política – "O Federalista": Remédios Republicanos para Males Republicanos. Organizador Francisco C. Weffort. 13ª edição, São Paulo: Editora Ática, 2000, p. 248.
5. Em alusão ao tratado celebrado em 1776 e conhecido como "Artigos de Confederação", pelo qual se uniram os treze Estados surgidos com a proclamação da independência das colônias inglesas na América e que tão logo, se mostrou ineficaz em face dos problemas de ordem externa e interna que os novos Estados precisaram enfrentar, impondo-se assim, a revisão do tratado que se dera na cidade de Filadélfia em 1787. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, cit. p. 21)
6. LIMONGI, Fernando Papaterra. Os clássicos da Política – "O Federalista": Remédios Republicanos para Males Republicanos. Organizador Francisco C. Weffort. 13ª edição, São Paulo: Editora Ática, 2000, p. 248.
7. Idem, op. cit. 248.
8. ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 2000, cit. p. 19)
9. idem, p. 19.
10. Ibidem, p. 19.
11. FERRERI, Janice Helena. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 22.
12. Idem, Op. cit. p. 22.
13. Ibidem, p. 25.
14. Ibidem, Op. cit. 25.
15. TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. O federalismo assimétrico. 2ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2000, cit. p. 33.
16. Idem, cit. p. 35.
17. BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1996, p. 17.
18. MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 29 apud Aureliano Cândido de TAVARES BASTOS. A Província, edição Fac-similar – Memória Brasileira – Senado Federal – Brasília, 1997.
19. Idem, p. 45.
20. Ver BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1996. (Necessidade de revisão da forma de Estado – A saída para um federalismo das Regiões é o que preconizamos. Não porque o vejamos desenhado sociologicamente nos traços mais recentes de nossa evolução, mas por afigurar-se-nos uma alternativa – talvez única – ao Estado unitário de asfixiante centralização, p. 399)
21. Ibidem, p. 46.
22. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, p. 44 apud Pressupostos materiais e formais da intervenção federal no Brasil, p. 15-16.
23. Idem, cit. p. 44-45.
24. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 45.
25. BOWIE, Robert R.; FRIEDRICH, Carl J. Estudios sobre Federalismo. Viamonte 857, Buenos Aires: Editorial Bibliográfica Argentina, p. 49-50.
26. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 46.
27. Idem, cit. p. 47.
28. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 40.
29. Idem, p. 45.
30. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 48-49.
31. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 49.
32. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 46.
33. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 52.
34. Idem, cit. p. 53.
35. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 47.
36. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 49.
37. Idem, p. 49.
38. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 42.
39. "Art. 63. Cada Estado reger-se-ha pela Constituição e pelas leis que adoptar, respeitados os princípios constitucionaes da União". CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil – Compilação e atualização dos textos, notas, revisão e índices. 13ª ed., São Paulo: Atlas, 1999, p. 766.
40. "Art. 7º É da competencia exclusiva da União decretar:
1º Impostos sobre a importação de procedencia estrangeira;
2º Direito de entrada, sahida e estada de navios, sendo livre o comercio de cabotagem ás mercadorias nacionaes, bem como ás estrangeiras que já tenham pago imposto de importação;
3º taxas de sello, salvo a restricção do art. 9º, § 1º, n. I;
4º Taxas dos correios e telegraphos federaes;
§ 1º Tambem compete privativamente União:
1º A instituição de banco emissores;
2º A creação e manutenção de alfandegas.
§ 2º Os impostos decretados pela União devem ser uniformes para todos os Estados.
§ 3º As leis da União, os actos e as sentenças de suas autoridades serão executados em todo o paiz por funccionarios federaes, podendo, todavia, a execução das primeiras ser confiada aos governos dos Estados, mediante annuencia destes. CAMPANHOLE, Adriano; CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Constituições do Brasil – Compilação e atualização dos textos, notas, revisão e índices. 13ª ed., São Paulo: Atlas, 1999, p. 752.
41. MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 183.
42. BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1996, p. 390.
43. Idem, p. 182.
44. ibidem, p. 183, apud A definição de "competência", segundo Gerhard Lassar, apud Luiz Pinto Ferreira em Curso de Direito Constitucional, p. 126, é a "capacidade jurídica de uma corporação pública para agir".
45. Ibidem, p. 183.
46. FERRERI, Janice Helena. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 28.
47. FERRERI, Janice Helena. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 29.
48. Constituição de 1934 onde os idealizadores desejam vedar qualquer atribuição de soberania a outra esfera que não fosse a União Federal; Constituição de 1937 proveniente do golpe do "Estado Novo", modificou a forma de Estado, conduzindo ao unitarismo; Constituição de 1937 a 1945 demonstra o desaparecimento total do federalismo; a Constituição de 1967, oriunda do golpe militar de 1964, deu lugar a um regime autoritário que produziu o enfraquecimento do princípio federativo; Por seu turno, com a abertura da crie política na Segunda metade de 1968, que culminou com a promulgação do Ato Institucional 5, em 13.12.68, foi totalmente extinta a federação no Brasil, assim considerada em termos jurídico-constitucionais. (POR UMA NOVA FEDERAÇÃO. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, cit. p. 29; 31)
49. Constituição de 1946 é edificada no pós-guerra e revela um caráter social-democrata, visando o restabelecimento da federação; Tão somente com a Constituição de 1988, "o processo de desconcentração de poderes, veio gradativamente e acabou por culminar com a nova Carta Política de 1988, onde o sistema federativo brasileiro revigorou-se, surgindo de forma inovadora, na medida em que elegeu o município como pessoa jurídica de direito público interno, ao lado da União, Estados e Distrito Federal, todos autônomos, integrantes da organização político-administrativa da República Federativa do Brasil". (POR UMA NOVA FEDERAÇÃO. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 32.
50. 2D’AVILA, Luiz Felipe. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 64.
51. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, cit. p. 54.
52. Dircêo Torrecilas Ramos, preleciona que "o federalismo cooperativo brasileiro manifestou-se através do estabelecimento de órgãos regionais de desenvolvimento formados por Estado e Regiões Metropolitanas formada por Municípios, nos Estado-Membros; pela repartição tributária de imposto federais e de impostos estaduais, beneficiando Estados e Municípios, mediante atribuições de percentuais da arrecadação dos impostos que se tornaram objeto da repartição". (O federalismo assimétrico. 2ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 52.
53. BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores Ltda, 1996, p. 398.
54. BORGES NETTO, André Luiz. Competências Legislativas dos Estados-Membros. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1999, p. 60.
55. ARAUJO, Luiz Alberto David. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 43 apud Herculano de Freitas, Direito Constitucional, sem editor, S. Paulo, 1923 (ed. do centenário do nascimento do autor, 1965), p. 93.
56. Apud Tendências Atuais da Federação Brasileira, p. 15.
57. MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 183 apud Nina RANIERI. Sobre o Federalismo e o Estado Federal, p. 91.
58. TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. O federalismo assimétrico. 2ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2000, cit. p. 59-60.
59. MORBIDELLI, Janice Helena Ferreri. Um novo pacto federativo para o Brasil. São Paulo: Celso Bastos Editor: Instituto Brasileiro de Direito Constitucional, 1999, p. 33-34.
60. Idem, p. 35.
61. BASTOS, Celso. Por uma nova Federação. Coordenador: Celso Bastos. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995, p. 11.
62. TORRECILLAS RAMOS, Dircêo. O federalismo assimétrico. 2ª ed., Rio de Janeiro: Forense, 2000, cit. p. 53.